學前教育納入義務教育體系的國際經驗

歐陽葉

摘? ?要：近年來，學前教育義務化成為教育界討論的重要話題，推進學前教育義務化也逐漸成為各國教育改革的重要趨勢。在推進學前教育義務化的過程中，世界多個國家均采取了多項重要舉措，具體包括：制定相關法律法規，確立學前教育的法定地位；明確各級政府的監管職責，確保教育質量和公平；增加對學前教育的財政投入，提供公共資金支持。文章通過梳理和比較相關國家學前教育的立法保障、職責分明、財政投入等舉措，以期為我國深化學前教育改革，建立更加公平、高質量的學前教育體系提供參考借鑒。

關鍵詞：國際比較；學前教育；義務教育；教育公平；教育經費

中圖分類號：G51? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? DOI：10.3969/j.issn.1672-1128.2023.09.006

在過去的幾十年中，世界各國逐漸認識到學前教育對于個體及國家發展的重要意義，并開始采取措施促進學前教育的普及。其中，將學前教育納入義務教育體系成為很多國家采取的重要舉措。這一舉措不僅有助于促進兒童的全面發展，也為社會的繁榮與可持續發展奠定了基礎。

根據聯合國《兒童權利公約》，每個兒童都有享受教育的權利，國家應當確保兒童接受學前教育。但從毛入園率的數據來看， 2005—2021年，OECD國家平均毛入園率有所上升，但各國學前教育普及程度的還存在較大的差異。例如，捷克、法國、德國等國家的毛入園率已超過100%，荷蘭、匈牙利、日本等國的毛入園率達到90%左右，而希臘、加拿大和芬蘭的毛入園率還不足70%[1]。

20世紀70年代以來，越來越多的國家開始實施學前教育免費或納入義務教育的政策。在全球范圍內，大多數國家在推廣學前教育方面采取了補貼或提供各種免費政策的方式，少數國家將學前教育納入義務教育體系。聯合國數據顯示，全球僅12.1%的國家實施學前義務教育，實施三年義務學前教育的國家約占2.9%，主要集中在南美的小國[2]，但重視學前教育發展仍是大勢所趨。發達國家推進學前教育免費和義務化的路徑并不完全一致。例如，英國首先推行部分年齡段免費學前教育，再逐步擴大范圍；而法國和日本則是先通過立法實現學前教育的義務化，再逐步免費化。發展中國家同樣選擇了不同的策略。墨西哥在通過立法實現3—5歲學前教育全面義務化后，逐年實施免費政策。雖然各國在推進學前教育向免費和義務教育方向發展的過程中，所采取的措施各有差異，但仍有共同之處。本文通過對各國及國際上的通用措施進行梳理、分析與總結，以期為我國深化學前教育改革，建立更加公平、高質量的學前教育體系提供參考借鑒。

一、以立法形式為學前教育納入義務教育提供政策保障

根據歐盟的統計數據，截至2016年底，已有75%的國家將學前一年教育納入強制性教育范圍[3]。同時還有很多國家和地區也在積極倡導將學前一年納入義務教育范圍，并形成了包括目標規劃、預算制度和評估機制在內的長效政策和法規體系，確保學前教育納入義務教育能夠順利推行。

一是制定學前教育義務化的相關法律，為推進學前教育義務化提供根本依據。例如，1969年，荷蘭政府頒布并實施的《義務教育法》，規定幼兒學校教育屬于法定的義務教育范圍，5歲的兒童必須入學接受學前教育，標志著荷蘭學前教育進入政府管理體制。2002年，墨西哥通過并開始實施具有革命性的《學前義務教育法》，規定將3—5歲學前教育納入義務教育階段，使墨西哥義務教育由九年擴至十二年。2012年1月，以色列通過了一項重要的兒童義務教育法案，規定對3歲及以上兒童實行免費義務教育。2018年3月，法國總統馬克龍宣布，從2019年秋季學期開始，把3歲入園納入國家義務教育體系。2019年10月起，日本實施幼兒教育免費化政策，覆蓋范圍包括3—5歲所有兒童，不論家庭收入高低，均可免費入讀幼兒園、托兒所等機構；對于0—2歲兒童，免除居民稅的低收入家庭可以免費入托，同時提高對公立托兒所的資助標準。

二是制定教育政策，明確學前教育的目標、原則、范圍和教育標準，為推進學前教育義務化提供指導框架。例如，2008年，英國政府發布《早期奠基階段》，在品德情感教育方面，注重幼兒個性、社會性和情感發展；在智力發展方面，注重幼兒語言、數學、科學等基礎學科能力的早期發展；在體育方面，注重幼兒身體素質的培養；在創造性發展領域，凸顯對幼兒創新能力的培養。1989年，日本推出《幼兒教育綱要》，其教育目標不僅包括智力方面的培養，更注重幼兒健康、人際關系、愛心、合作意識等的全面發展，課程設置也圍繞健康、人際交往、環境認知、語言表達、藝術表現等方面展開，強調各領域的均衡和協調發展。20世紀70年代，法國政府確立了學前教育“教育、準備、照料”三位一體的辦學目標。1986年和1989年，法國教育部相繼頒布《幼兒學校：作用與任務》和《教育方針法》，進一步明確了幼兒學校的教學方針；1995年頒布的《幼兒學校教學大綱》也對課程的目標、內容和實施要求進行了細化。

三是制定學前教育教師專業規范，以提供高質量的學前教育服務。20世紀90年代開始，土耳其、西班牙、匈牙利、澳大利亞等國延長了學前教師的培訓時間，以提高師資水平。日本早在1948年就通過法規提出了保育人員的任職資格和培養標準要求，1988年修改的《教育教員許可證法》進一步提高了幼師的學歷門檻，要求幼師達到碩士或大學加師范教育的水平。法國則給予幼兒教師國家公務員地位，立法規定幼兒教師必須持學士學位，且通過考試、培訓和實習等環節的篩選。美國的《教育專業倫理規范》對教師職業道德規定了三個層次，理想層次是最高要求，是教師應追求的最崇高職業道德狀態。

二、明確各級政府部門責任，保障學前教育高質量發展

學前教育立法的核心在于明確權責分工。法律與道德規范不同，法律強調界定各方的責任。同理，在學前教育領域明確各級政府和部門的權責也至關重要。因此，在立法中就必須明確中央和地方政府在政策制定、資金保障、監管等方面的權限，并明確教育、財政、衛生等部門之間的分工配合，真正發揮法律的規范作用。各國成功的學前教育立法都注重權責劃分。中央和地方政府，不同部門之間都有清晰的職權邊界。這種科學合理的權責配置，是實現學前教育規范、可持續發展的關鍵。

一是明確各級政府權限劃分。英國在學前教育管理上實行了從地方自治到中央集權的轉變。由于英國有著悠久的地方自治傳統，過去學前教育管理主要由地方政府自主負責，中央政府權限有限。但是長期的地方分權造成了學前教育標準不一、監管不力的問題。因此，20世紀80年代以后，英國逐步加強中央對學前教育的統籌管理，1988年的《教育改革法》確立了中央政府在學前教育上的指導地位。2006年的《兒童保育法》進一步明確，地方政府必須接受中央的監督和指導，執行中央制定的教育政策。荷蘭早在1956年就頒布了《學前教育法》，并在法律上構建了明確的三級管理體制，在中央層面實行多個部門分工負責的監管模式，省級層面負責規劃和資助支持，地方層面負責政策制定和執行。這種自上而下的職責配置，既凸顯了中央政府的統籌作用，也照顧到地方政府根據本地實際調整政策的需求。挪威實行學前教育管理的三級體制，中央政府負責宏觀指導，郡級政府負責監管指導，市鎮政府負責幼兒園的直接管理。

二是明確各職能部門的責任。發展學前教育事業需要部門間相互配合、相互支撐，所以在制定法律時有必要明晰教育、衛生、財政等部門的角色定位。美國“開端計劃”在管理體制上反映了明確各相關部門職責的理念。“開端計劃”不僅設立了負責規劃的專門辦公室，還在法律上明確規定了財政部、衛生部、兒童家庭局在學前教育方面的具體職責。具體來說，財政部負責預算監管，衛生部負責安全監測，兒童家庭局負責兒童健康。這種部門職責明確化有利于形成工作合力，確保政策落實。澳大利亞通過立法確保學前教育相關法規政策的落實，如《國家教育和保育法》明確規定，青少年教育與發展事務部負責監督《國家質量框架》的執行情況；幼兒教育和保育質量管理局負責制定具體政策并指導實施；各州和領地政府負責管轄區域內的實際落實與運行。

三是成立專門的管理機構、研究機構、評估和監測機構。成立專門機構負責學前教育決策調控、質量監測和專題研究，這對規范和支持學前教育發展發揮著重要作用。1999年，英國成立教育標準辦公室，負責制定學前教育質量標準并監督檢查。2001年，成立早期教育質量監督委員會，負責學前教育督導工作。所有幼兒園必須接受監督。各地也建立教育質量監督網絡，支持督導工作。2007年，英國整合多個監管機構，成立教育、兒童服務和技能標準局，負責學前教育、兒童社會照護等方面的質量管理。通過設立獨立的標準制定和監督機構，英國形成了統一的學前教育督導體系，有力促進了學前教育發展。2012年，澳大利亞聯邦和州政府共同成立了澳大利亞兒童教育保育質量管理局，通過監管審核、數據統計研究和員工培訓等方式，為兒童提供最佳的學習和成長環境，在保證和提升學前教育質量方面發揮了關鍵作用。2019年，新加坡成立國家兒童早期發展研究所，該研究所為多個教育機構提供統一的高質量師資培訓，并負責審核現有課程，確保課程覆蓋范圍和質量標準的一致性。

三、為學前教育納入義務教育提供資金保障

研究表明，義務制是實現學前教育普及的最佳手段，對保障弱勢兒童受教育權有一定效果[4]，同時也需要政府大量財政投入。目前，全球僅22%的國家實現了學前教育完全免費，只有約45%的國家提供一年免費學前教育[5]。數據顯示，OECD國家學前教育財政投入占GDP的平均比重為0.63%。其中盧森堡高達3.14%，丹麥為1.4%，西班牙為0.9%，法國、瑞典為0.7%，新西蘭和德國為0.6%，挪威為0.5%，芬蘭和意大利為0.4%，澳大利亞只有0.1%[6]。雖然各國學前教育經費支持占GDP的比例存在差異，但在學前教育經費支出方面存在以下共同特征。

一是堅持公共財政優先，中央和地方財政共同籌資。公共財政投入在學前教育發展中起主導作用。學前教育的公益屬性決定了政府應優先通過公共預算支持其發展，并由中央和地方財政共同承擔。中央財政負責統籌規劃、制定標準，地方財政負責具體運營和建設。例如，英國政府高度重視學前教育發展，2007～2008年度預算拔款的數額約為2003～2004年度預算拔款數額的3倍之多，達到了17.6億英鎊，主要用于向3—4歲兒童提供每周30小時的免費學前教育[7]。其中，中央財政承擔主要資金來源，同時地方政府也會配套提供資金，負責組織提供額外15小時免費入園機會。荷蘭為2.5—4歲的學前教育階段提供大量公共資源支持和高福利保障。2009年，學前教育經費約占GDP的0.4%，其中98.7%來自政府投入[8]。政府對公立私立學校經費投入均等。

二是統籌直接資助和家庭減負措施。直接資助學前教育機構是主要方式，同時也采取教育券、減免費用等方法減輕家庭負擔，保證普通民眾甚至弱勢群體都能獲得平等機會。英國政府根據家庭收入情況，對低收入家庭的3—4歲學前教育階段兒童提供入園補貼或者減免部分費用。法國制定了不同收入家庭可享受減免幅度的漸進標準，收入越低減免越多，大幅降低了低收入家庭的入園門檻。日本對公立和部分私立教育機構給予直接補貼，同時實施收入比例分擔制，低收入家庭只需要承擔很小比例的入園費用，有效減輕了家庭經濟壓力。荷蘭通過發放教育券，使家長實際只需支付很少費用，這樣的措施消除了家庭收入對子女入園的影響[9]。墨西哥對貧困家庭學生減免或者完全免除膳食費等費用項目[10]。

三是注重城鄉、區域均衡發展。財政資源兼顧城市和農村地區需求，縮小區域教育差距。法國通過向農村和貧困地區提供兒童保育項目，增加這些地區的教育經費，鼓勵這些地區擴大學前教育規模，提高覆蓋面。日本啟動“學校創生計劃”，通過財政支持幫助偏遠地區改善學前教育設施和師資隊伍建設，推動城鎮和農村地區均衡發展[11]。英國在發放教育券時會區分地區差異，對貧困地區給予更多補貼，確保不同地區兒童享有平等獲得優質學前教育的機會。荷蘭在學前教育公共支出方面，農村地區占比高于城市，反映出對農村地區的傾斜[12]。加拿大政府通過補貼幼兒園教師薪酬，保障貧困家庭兒童能夠得到財政援助。

四是采取多元化的運行管理體制。發展公立和私立并舉的辦園體制，兼顧發展公立和私立學前教育機構以照顧不同群體需求，同時引入競爭機制以提高效率。例如，英國、日本等國都發展了公立和私立學前教育機構并存的體制，既滿足大眾需求，也照顧特殊群體需求。法國實行中央政策指導下由地方具體運營的模式，發揮地方優勢。以色列明確了“統籌兼顧，財力保障”的運行機制，在學前教育投入機制方面，中央政府負責提供教育所需經費、制定課程標準、編寫教材、組織教師培訓等事宜；地方政府負責所轄區域內具體的學前教育學校建設、設備配置、維修經費支出等事務。對于市立幼兒園和托兒所，全部運行費用由地方財政承擔。但是，中央財政也會向地方提供一定比例的教育經費轉移支付。另外，對于社會團體、個人自主舉辦的民辦園所，國家也給予一定的補助性資金。

當前，越來越多的國家將1～2年的學前教育納入法定義務教育階段，這預示著學前教育義務化將成為未來發展的主流趨勢。在推進學前教育義務化過程中，不同國家和地區采取了各具特色的做法，有些國家通過立法一步到位，將學前教育全部納入法定義務教育階段，如墨西哥；有些國家則是采取漸進的做法，先從提高入園率做起，逐步擴大覆蓋面，如日本和英國。此外，不同國家義務教育的起始年齡也各有差異。有些國家逐年擴大免費范圍，從一年擴充到兩年乃至三年；有些國家采用分階段方式，先從城市或經濟發達地區試點，或采取學費減免和津貼支持等多種形式，逐步擴大學前義務教育普及面。這些措施均取得明顯成效，顯著提升了學前教育的普及程度和公平性，實現了多種形式的學前教育義務化。

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International Experience of Integrating Preschool Education? into the Compulsory Education System

OUYANG Ye

（Changsha Vocational and Technical College ， Changsha， 410217 Hunan）

Abstract： In recent years， the topic of making preschool education compulsory has gained significant attention in the education field. It has also become a prominent trend in education reforms worldwide. To promote compulsory preschool education， many countries have adopted several important measures. They have formulated relevant laws and regulations to establish the legal status of preschool education， and clarified the regulatory responsibilities of governments at different levels to ensure the quality and equity of education. Additionally， they has increased financial investment in preschool education through public funding. By analyzing and comparing these measures across different countries， the study aims to provide valuable insights for establishing a more equitable and high-quality preschool education system in our own country through advancing the preschool education reform.

Keywords： International comparison; Preschool education; Compulsory education; Education equity; Education funding