糧食安全目標下《基本農田保護條例》的缺失與補救

王江 唐藝蕓

摘要：研究目的：在糧食安全目標引領下，審視現行《基本農田保護條例》的缺失，提出補救舉措。研究方法：規范分析法和文獻研究法。研究結果：為因應保障糧食安全戰略的現實急盼，現行《基本農田保護條例》亟待修訂。現行《基本農田保護條例》存在如下缺失：一是其目的條款在內容上存在偏誤與缺失，無法充分承載保障糧食安全的法律初衷；二是其基礎性法律概念未與糧食安全法律體系內的概念保持一致；三是其制度設計未能充分體現“特殊保護”的立法要求。研究結論：上述缺失亟需通過法律修訂予以補救。具體舉措包括：應以促進糧食生產為直接目的、以保障糧食安全為間接目的，增列生態可持續發展為間接目的，以此重構立法目的條款；應統一“永久基本農田”的規范表達，并據此統一話語體系；應廢除永久基本農田的占補制度、確立村級“田長制”的特殊監管職責、建立與地力等級掛鉤的梯度補貼制度，優化特殊保護的制度體系。

關鍵詞：土地法學；糧食安全；耕地保護；永久基本農田；立法目的

中圖分類號： D922.3 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）02-0043-08

基金項目：國家社科基金重大項目“生態文明視野下自然資源資產產權法律制度研究”（21ZDA091）；中央高校基本科研業務費項目人文社科專項“安全降碳的法律機制研究暨戰略性關鍵礦產資源安全監管的法律研究”（2022CDJSKJC34）。

糧食安全是國家安全的根基，耕地是糧食生產的命脈①。作為耕地的精華[1]，永久基本農田是“藏糧于地、藏糧于技”戰略的實施載體，但同時也是一種約束性資源。永久基本農田的總量和品質對糧食生產起著至關重要的作用[2]。 《基本農田保護條例》（以下簡稱《條例》）是專門適用于永久基本農田保護、開發和可持續利用的行政法規，是永久基本農田保護的利器。然而，經過20多年的施行，《條例》已經出現了一定的滯后性，在立法的基本規定、技術規范和保護制度等方面上均亟待改進。中共二十大報告明確要求：“全方位夯實糧食安全根基，牢牢守住耕地保護紅線，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”，“十四五”自然資源保護和利用規劃制定了“構建保護有力、集約高效、監管嚴格的永久基本農田特殊保護新格局”的發展目標，這些戰略舉措亟待法治保障措施跟進。從目前的糧食安全法律體系來看，作為《農業法》和《土地管理法》的下位法，一方面，《條例》理應與上位法在指導思想、立法宗旨、基本原則、基本規范和文本話語等方面協調一致，相互配合；另一方面，作為耕地保護政策在立法層面的轉化，《條例》理應與時俱進，統籌集成實踐經驗、有效銜接制度規范，在保障糧食安全上發揮關鍵性作用。本文擬以討論修訂《條例》的正當性為基礎，厘清其存在的主要缺失，提出修法的具體建議。

1 修訂《基本農田保護條例》的正當性

1.1 響應國家糧食安全戰略的法治急盼

當前正值百年未有之大變局，新冠疫情與國際地緣政治沖突交織疊加，我國糧食安全面臨著多重風險和挑戰。于外，全球農業產業鏈遭受氣候、戰爭等不利因素沖擊，國際糧食供應的穩定性下降，全球糧食貿易市場的風險和不確定性增加，這均使得我國糧食安全所面臨的國際市場環境再度惡化，也對國內糧食供需平衡保障與糧食支持保護政策體系改革造成不利影響和巨大壓力[3]。對內，國內種業市場科技創新能力不足，糧食供需結構不平衡，農業現代化水平不高[4]，勞動力資源短缺，水土資源受數量、質量約束，農業面源污染與工業外源性污染的威脅[5]，都極大地制約了糧食的可持續生產，使得糧食安全成為當前迫切需要解決的問題。2021年中央一號文件中“提升糧食和重要農產品供給保障能力”“堅決守住18億畝耕地紅線”“落實最嚴格的耕地保護制度”等重要論述，為實現國家糧食安全目標提供了政策指引。然而，一方面，政策需要兼有規范性和穩定性特征的法律予以呼應；另一方面，法律也只有與政策處于協調性、適應性或權宜性的共變狀態才能共同應對社會變化[6]，保障糧食安全的政策調整對完善糧食安全的相關法律提出了新的要求。《土地管理法》及《土地管理法實施條例》的及時修訂，完善了耕地用途管制、占補平衡、耕地保護補償等制度。《黑土地保護法》的發布實施，《耕地保護法（草案）》的制定促進了糧食安全法律體系中單行法的發展。由此，從總體上貫徹落實國家糧食安全戰略，必須修訂《條例》體現政策與法律之間互聯互動、有機協同的關系。

1.2 完善糧食安全法律體系的內在要求

根據法律法規在保障國家糧食安全中的規制內容的差異、規制力度的大小等因素，我國現行糧食安全法律體系可分為三部分。其一，以《糧食流通管理條例》《糧食收購條例》《中央儲備糧管理條例》《進出境糧食檢驗檢疫監督管理辦法》《糧食質量安全監督管理辦法》《農產品質量安全法》《食品安全法》《農業法》等為代表的法律法規。此類法律法規或直接在法律名稱中明示其以糧食生產、流通、交易和儲備過程中的某個具體環節或者具體監管內容作為規制對象，或如《農業法》一般，盡管沒有在法律名稱中予以宣示，但在法律條文中設有“糧食安全”專章，對糧食生產保障、國家支持、糧食流通、糧食安全預警、糧食儲備、糧食消費等各個環節予以規定。其二，以《土地管理法》《土地管理實施條例》《黑土地保護法》《種子法》《條例》《農田水利條例》《農作物病蟲害防治條例》《農藥管理條例》《農田建設項目管理辦法》等為代表的法律法規。此類規范側重于對保障糧食安全的物質基礎的開發利用和保護進行規制，尤以水土資源和種質資源為主。通過耕地用途管制、耕地保護補償等耕地保護制度，調整農業種植業生產結構，防范耕地“非糧化”“非農化”的風險。通過《種子法》這一關鍵法律優化種質資源，促進種業發展，保障種源安全和重要農產品有效供給。通過農田基礎設施建設、病蟲害防治等促進農田質量建設，規范農業種植工作，從而確保糧食生產的可持續性和糧食產量的穩定性。其三，地方性法規、政府規章和地方規范性文件。此類可分為兩個方面，一是根據前述兩類上位法所制定的與之相對應的某個具體方面的地方性法規、政府規章等，如山東省頒布了《山東省基本農田保護條例》《山東省農田水利管理辦法》等指導具體實踐工作。另一類則是地方所主導的糧食安全保障立法，如《廣東省糧食安全保障條例》《浙江省糧食安全保障條例》《福建省糧食安全保障辦法》等。其中《廣東省糧食安全保障條例》于2009年經廣東省十一屆人大常委會第十次會議審議通過，系我國第一部保障糧食安全的地方性法規，且在2014年和2020年分別進行了兩次修正。此類具有針對性和較強操作性的法律規章和規范文件在保障糧食安全方面發揮了重要作用，積累了豐厚的實踐經驗。

綜上，我國已然初步形成了保障糧食安全的法律體系，其中耕地資源作為糧食安全的根基，也是法律規制的重點，促進糧食生產要回歸到耕地資源尤其是永久基本農田的嚴格保護與高效利用。《條例》既是《土地管理法》和《農業法》的下位法，也是保護永久基本農田的專門法，由此決定其法律規范的精準性、科學性在我國糧食安全法律體系的發展中承擔著基礎性作用。從糧食安全法律體系的內在演進規律來看，作為《條例》上位法的《土地管理法》和《農業法》已經完成修訂，《耕地保護法（草案）》也正在制定，作為下位法的《條例》理應進行必要的變革。從糧食安全法律體系的實施效果來看，同類型規則的內容差異會影響法律實施的效果，集中表現為法律適用困境。盡管根據法律位階可以解決法律不一致、法律沖突等適用問題，但無法完全消除由此產生的法律適用的負面影響，影響了法律體系的整體實施效果。

1.3 因應保障國家糧食安全實踐的發展變革

“法律是否完備、健全取決于其能否解決當前存在的實際問題，能否適應當前社會發展的客觀要求” [7]。保障國家糧食安全的實踐中出現了諸多問題，所涉及的社會關系也正發生著變化，法律必須進行必要的變革，為調整變化中的社會關系提供規制范式。以“田長制”為例，各個地方政府為解決耕地保護的監管責任問題，借鑒“河長制”探索建立了“田長制”。浙江、天津、山東、北京、海南、黑龍江、廣西、安徽、吉林、四川等省市已全面推行“田長制”并出臺了相關的實施意見，為其他省市提供了監管職責內容、責任體系、考核獎懲等方面的經驗與參考。但也因此導致地方各行其是，沒有形成統一的制度設計，實踐中出現了責任主體不明確、權責分散、監管對象不明晰、民眾主動性缺乏等問題[8-9]。從發展進程來看，“田長制”已經進入到制度探索向法治保障轉變的階段。2021年4月自然資源部印發《關于完善早發現早制止嚴查處工作機制的意見》，提出“推動建立‘田長制，實行縣、鄉、村三級聯動全覆蓋的耕地保護網格化監管”，這從國家部委層面確立了“田長制”由實踐向政策的轉變。從新近的立法進程來看，《耕地保護法（草案）》在第四十八條第三款中明確提出“國家建立耕地保護田長制，實行耕地保護網格化管理”。這預示著“田長制”在糧食安全法律體系內完成了從實踐探索到立法轉化的演變。《條例》作為保障糧食安全的基本法律，理應對社會實踐中的發展變化及時作出回應。

2 現行《基本農田保護條例》的主要缺失

2.1 立法目的條款內容存在偏誤與缺失

法律的預期性要求立法及法律體系的建立符合科學性和客觀性[10]。于法律本身而言，這種預期性首先需要通過立法目的條款承載。以保障糧食安全為預期目標觀照《條例》，其立法目的條款存在以下缺失。

其一，將“促進農業生產”作為直接目的不能實現“保障糧食安全”的間接目的。直接目的為法律直接規范的事項，間接目的是通過直接目的所欲達成的目標[11]。從直接目的到間接目的是一種上升性的遞進關系， 直接目的是實現間接目的之手段[12]。特殊保護永久基本農田的根本目的在于通過促進糧食生產保障糧食安全，換言之要實現保障糧食安全的間接目的，必然要先實現促進糧食生產這一直接目的。促進農業生產并不等同于促進糧食生產，以現行法中的“農業生產”指代“糧食生產”系認識錯誤。從土地用途來看，農業生產包括種植業、林業、畜牧業和漁業，僅就農業種植業而言，就存在糧食作物、經濟作物、飼料作物之分。永久基本農田特指用于種植糧食作物、蔬菜和其他經濟作物的耕地，且永久基本農田應重點用于發展糧食生產，而促進農業生產在調整范圍上顯然過于寬泛，與永久基本農田這一調整對象并不匹配。從實現保障糧食安全的客觀效果來看，促進農業生產也許有助于促進糧食安全。但從保障糧食安全的目標倒推，糧食安全需要的是確保糧食生產而非農業生產。促進農業生產僅能制止耕地“非農化”，但不能避免農田用途由種植糧食向種植經濟作物、發展林果、養殖業等轉變。只有促進糧食生產才能防止永久基本農田“非糧化”，確保永久基本農田重點用于糧食生產。因此，“促進農業生產”的直接目的并不能推導出“保障糧食安全”的間接目的。《條例》將“促進農業生產”作為直接目的，卻又缺失了更為重要的間接目的的表述，系明顯的立法技術性問題。

其二，從糧食安全法律體系內部來看，《條例》重復并混同了其他糧食安全法律規范的立法目的。“促進農業生產”應當主要依靠《農業法》《種子法》實現，《條例》作為永久基本農田保護制度的配套法規，在目的條款中再度強調“促進農業生產”，一則重復了上位法的立法目的，存在贅余，二則不符合永久基本農田特殊保護專門立法的意圖，難以凸顯《條例》在糧食安全法律體系內的特殊性。

其三，欠缺對永久基本農田的生態保護。一方面，“促進經濟社會可持續發展”僅體現了對良性社會發展模式的追求，缺失了對永久基本農田作為環境要素的生態價值的保護。一則沒有充分貫徹“《環境保護法》所應體現‘保護生態環境、保障公眾健康，促進人與自然和諧共生的立法價值”[13]，二則難以充分體現“山水林田湖草沙統籌治理”所內含的生態至上的價值觀，即把對自然的保護、保存置于開發利用的優先地位[14]。另一方面，充分發揮永久基本農田的生產功能必須與生態功能相協調[15]，耕地生態健康能提升耕地生產產能[16]，但環境污染、生態破壞、地力透支等現象嚴重危害了永久基本農田的生態健康。此時要恢復提升永久基本農田的生產功能，必須強化對生態安全的保護，以保障地力安全。地力是反映耕地生產能力的重要指標， 基礎地力的提升對保證糧食的高產穩產， 縮減產量差和可持續生產具有重要的作用[17]。只有地力安全得到保障，糧食生產才可能高質高效，糧食安全才能得到保障。因此，《條例》的立法目的條款缺失對永久基本農田的生態保護既不符合環境保護的價值追求，又無法有效回應保障糧食安全的現實需要。

2.2 與糧食安全法律體系內的概念不一致

《條例》的基礎概念與名稱仍采用基本農田的表述，未與糧食安全法律體系保持一致。“概念是解決法律問題所必需的和必不可少的工具，沒有限定嚴格的專門概念，我們便不能清楚理性地思考法律問題。”[18]當下糧食安全法律體系內有基本農田和永久基本農田兩種概念表述。以2019年修訂的《土地管理法》和 《耕地保護法（草案）》為代表，二者在法律規范層面確立了以永久基本農田全面取代基本農田。《條例》仍沿用基本農田的概念，以其為依據制定的地方性法規也存在永久基本農田和基本農田混用的情形，由此導致了糧食安全法律體系內概念表述的不一致。有學者認為永久基本農田系基本農田在不同時代、不同語境下概念表述習慣的變遷，二者系一個概念[19]。這一觀點固然為現行法律制度的調整優化奠定了基礎，但顯然忽略了法律概念的生成建立在對政策目標、價值追求和社會規律的提煉與概括上。法律概念所指涉的對象會隨著語境變化而發生改變，永久基本農田從政策術語逐漸演變為法律概念即意味著其逐漸區別于基本農田，具有法律上的規范意義，能夠精準指涉不同于基本農田的調整對象。因此，盡管永久基本農田發軔于基本農田，二者都是耕地保護政策下的產物，但不能將永久基本農田與基本農田界定為本質一致的同一概念，而應明確二者之間客觀存在的差異。

一方面，概念的產生與發展是一個歷史的范疇，影響概念形成的因素會隨著特定時代事物的變化不斷地改變[20]，法律概念也會隨著社會發展而演變。立法具有階段性和歷史性，現行法對永久基本農田和基本農田的定義各有側重，從社會學解釋視角來看，基本農田和永久基本農田的法律概念各自反應了不同時期的社會生活的發展變化、需求及其對法律運行的要求和效果[21]。因而無法僅從法律概念的文義變化判斷二者關系。

但另一方面，上位法、關聯法以及政策用語皆采用永久基本農田這一概念，映射到法律規范上，反應了保護客體從基本農田向永久基本農田的變化。《耕地保護法（草案）》和《土地管理法》在基本農田的基礎上分別新增了多項應當劃入永久基本農田的耕地，使得法律規范保護的對象更加精準、所調整的范圍更加廣泛。如此，更符合保障糧食安全的目標，也更契合對永久基本農田的保護由遏制“非農化”向防止“非糧化”的轉變。《條例》作為下位法仍沿用基本農田的表述，一則會造成《條例》與上位法、關聯法、政策之間的沖突，法律規則的沖突則違背了法律作為一個體系的要求[22]，從而影響了糧食安全法律體系性合力的發揮。二則特定法律概念是引發特定法律后果的前提[23]，永久基本農田和基本農田分別對應不同的調整范圍。《條例》在保護客體上未與上位法保持一致，這會影響實踐中對違法行為的認定和法律責任的追究。具體而言，諸多政策文件將《條例》與《土地管理法》一同規定為清理永久基本農田劃定不實、違法占用等違法違規行為的法律依據。但由于《條例》修訂滯后，所規定的基本農田的范圍與上位法所規定的永久基本農田存在差別，從而導致《條例》未能發揮預期作用。法律體系的融貫性要求規范之間相互支持證立，盡可能不相沖突[24]，為促進法律體系的融貫，消除法律規范之間的抵觸，《條例》應當對法律概念進行修改。此外，永久基本農田伊始是在基本農田的基礎上劃設的優質耕地，對基本農田實行特殊保護，對永久基本農田的保護理應更特殊，如此才能為糧食生產和國家糧食安全提供堅實的法治基礎。

2.3 制度設計未充分體現特殊保護的要求

從立法技術層面來看，“特殊保護”的立法目的與《條例》的名稱之間理應保持呼應和對照關系。由此，這種“特殊保護”的立法目的不能僅停于立法目的條款，還應當融貫于立法內容中，并以足夠體量的制度設計予以承載，如此才有可能完成從“法律預期—法律制度—法律實現”的轉化。現行《條例》的內容缺乏對“特殊保護”的體現和貫徹。

其一，當前的占補制度與《耕地保護法（草案）》的進出平衡制度相矛盾，與特殊保護的要求相沖突。《條例》第十五條和第十六條共同承載了占補平衡制度，分別規定了限制占用基本農田的例外情形和補充所占用的基本農田的要求。然而，《條例》的保護客體已經變更為永久基本農田，但特殊保護要求確保永久基本農田重點用于糧食生產，禁止轉變用途。《耕地保護法（草案）》也明確將永久基本農田排除在“進出平衡”制度的耕地范圍之外，禁止其轉變為其他農用地。《條例》仍保留此規定顯然不妥。

其二，欠缺對永久基本農田糧食生產用途的特殊監管。保障國家糧食安全的目標要求防止永久基本農田“非糧化”，限制土地經營權人按照自己的意愿合理利用土地進行農業生產活動[25]。由此產生永久基本農田權利人的私益與保障國家糧食安全的公益之間的沖突，此時需要通過法律途徑，引入公權力進行利益協調和行政監管。對永久基本農田的特殊保護在監管制度上就表現為永久基本農田劃定后的用途管制。實踐中地方通過建立多層次“田長制”監管機制和逐級負責的責任體系來強化對永久基本農田的管護。然而層層下壓的主體責任反而導致責任不明、權力分散、監管弱化。但《耕地保護法（草案）》第十六條將田長制吸納進法律體系，仍說明理應以“田長制”為核心夯實監管制度。《條例》應完善永久基本農田“田長制”以夯實一般意義的“田長制”。

其三，缺失永久基本農田保護的激勵制度。劃設永久基本農田屬于土地用途管制，“本質是對農用地之開發權的限制或剝奪”[26]，永久基本農田權利人必須承擔將永久基本農田重點用于糧食生產的義務。此時，對永久基本農田保護的激勵包括兩方面，一是激勵永久基本農田權利人保護農田生態功能穩定以促進糧食生產；二是激勵永久基本農田權利人堅持將永久基本農田用于糧食生產。如果法律規范僅設立了違法違規建設占用永久基本農田的懲罰責任機制，而不設置與責任義務相匹配的激勵機制，必然會因權責不一致而阻礙目標實現。當前《耕地保護法（草案）》第五十二條和《土地管理法實施條例》第十二條所確立的耕地保護補償制度本質屬于生態保護補償制度，根本目的在于保護生態，不一定能保障糧食生產，因此并不能作為永久基本農田的激勵制度。《條例》僅在第七條象征性載明會對單位和個人給予獎勵，而沒有明確的激勵制度設計，顯然不能起到激勵作用。因而，《條例》亟需建立體現特殊保護要求的激勵制度以實現保障國家糧食安全的目標。

3 補救《基本農田保護條例》缺失的舉措

3.1 匡正立法目的條款的內容偏誤

匡正《條例》立法目的條款內容偏誤需要滿足形式和內容兩方面的要求，形式上語言簡潔明了、邏輯清晰、層次分明，內容上應對立法目標和法律宗旨做出確切的法律表達。全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會制定的《立法技術規范（試行）（一）》從立法技術規范性角度明確了立法目的表達的形式和內容的要求。《立法技術規范（試行）（一）》 5.1規定：“立法目的的內容表述應當直接、具體、明確，一般按照由直接到間接、由具體到抽象、由微觀到宏觀的順序排列。”《條例》應在遵循立法技術規范要求的基礎上重構立法目的條款。

具言之，首先，應明確“為了對永久基本農田實行特殊保護”的直接目的條款，以彰顯永久基本農田保護的立法定位，并為具體的規則制定和法律解釋提供指引和約束。其次，以“促進糧食生產”取代“促進農業生產”，將其作為具體的、實然的直接目的，既體現了與“保障國家糧食安全”的最終目的之間的過程與結果的關系，又彰顯了手段之于目的的工具價值。其次，將“保障糧食安全”確立為《條例》的間接目的，意在回歸《條例》的預期目標，并對應前述的直接目的，在結構上形成邏輯自洽。如此，既表明《條例》的主旨和立法者所欲達成的愿景，又可對法律原則、制度設計和法律實施起到提綱挈領的作用。再次，在“社會經濟的可持續性發展”的間接目的中加入“生態可持續發展”，并將“生態”前置于“社會經濟”之前，即將該項內容變更為“促進生態、社會和經濟的可持續性發展”。如此才能既充分貫徹“山水林田湖草沙”一體化保護的理念和生態保護優先的價值追求，又能直觀地體現“農田生態系統安全是糧食安全的前提”這一科學認知，還回應了促進糧食生產中提升地力的現實訴求。最后，應將即將出臺的《耕地保護法》作為立法依據。根據法律位階和功能區分，《條例》理應在目的條款中將即將出臺的《耕地保護法》增列為本法的上位法依據，如此，也有利于二者在糧食安全法律體系內形成一種證立關系，建立起評價上的積極關聯。

綜上，重塑后的《條例》立法目的條款應表述為“為了對永久基本農田實行特殊保護，促進糧食生產，保障國家糧食安全，促進生態、社會和經濟的可持續性發展，根據《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國耕地保護法》，制定本條例。”

3.2 統一永久基本農田的概念表述

一方面，應以“永久基本農田”替換“基本農田”作為《條例》的基礎性法律概念，并修改條例名稱為《永久基本農田保護條例》。用“永久”作為定語修飾“基本農田”并非只是文字表達的變化，其更重要的意義體現在對《條例》保護客體的精準確定。從文義來看，對“永久基本農田”實行特殊保護的“永久”既是時間維度的劃分，更指長久地維持某種態勢。換言之，用“永久”修飾基本農田即意味著業已劃定的基本農田保護區范圍及規定的糧食生產用途，必須長期穩定、保持不變。從立法語言所表達的規范內涵來看，“永久”內含“穩定”的價值意涵。無論是我國永久基本農田特殊保護所涵攝的劃、建、管、補、護等長效機制的健全，還是全面建成高標準農田以專供糧食生產的目標前引，均以永久基本農田劃定成果的長期穩定為基礎和前提。基于此，“永久”這一時間單位顯然更加契合政策的價值理念和實踐的客觀需要。法律規范的名稱與保護客體之間應相互呼應，永久基本農田成為新的保護客體，《條例》也應當變更為《永久基本農田保護條例》。再者，《條例》第一條將《土地管理法》列為立法依據，《土地管理法》最新修訂于2019年，從效力位階角度，《條例》亦應當遵循《土地管理法》的修改。

另一方面，應比照《耕地保護法（草案）》的規定，通過內涵和外延明確永久基本農田的法律概念。《耕地保護法（草案）》首次正式明確了永久基本農田定義的內涵，即“指按照一定時期人口和經濟社會發展對糧食等重要農產品的需求，依據國土空間規劃確定的不得擅自占用或者改變用途，實行特殊保護的耕地”。較之基本農田，從“農產品”到“糧食等重要農產品”，從“不得占用”到“不得擅自占用或者改變用途”的轉變，皆契合了當下防止永久基本農田“非糧化”，穩定糧食生產的需求。《條例》也應當采用這一定義，從而維護糧食安全法律體系內規范的一致性。此外，《耕地保護法（草案）》第十三條確立了永久基本農田的劃定范圍，對比《條例》，其在最新修訂的《土地管理法》的基礎上又新增了“黑土層深厚、土壤性狀良好的黑土地”這一類，這既緊密銜接了《黑土地保護法》，又促進了法律規范的進一步完善。結合第十四條新增的不得劃為永久基本農田的耕地類型，《耕地保護法（草案）》從永久基本農田的劃設范圍明確了法律規范的調整對象，具化了永久基本農田的概念外延。糧食安全法律體系功能的發揮需要通過內部規范體系之間的協調性來實現，而法律規范之間的協調性以統一的法律概念和明確的概念內涵為基礎和前提。綜上，《條例》應當與《耕地保護法（草案）》在永久基本農田的概念內涵和外延上保持一致，消融糧食安全法律體系內部的抵牾。

3.3 完善特殊保護的制度內容設計

其一，應廢除永久基本農田的占補制度。一方面，永久基本農田是確保國家糧食安全的底線，以糧食安全為基礎的總體國家安全觀對永久基本農田的質量、數量和用途提出了嚴格要求，這從根本上動搖了對永久基本農田實行占補平衡的制度基礎。另一方面，永久基本農田的保護已經進入到穩固成果、穩定布局、提升質量的階段，今后保護工作進行的重點應當是按照“總體穩定、局部微調、量質并重”①的原則進行整改補劃。此時仍保留允許占補的規定無疑會為地方占優補劣、多占少補等異化行為預留了窗口。由此，永久基本農田占補制度既沒有制度基礎，又會阻礙特殊保護的推進，應當廢除。

其二，應以對永久基本農田的糧食生產用途進行特殊監管為核心構建村級“田長制”。對永久基本農田的用途監管應該落實到基層組織中具體的責任人。以村級“田長制”作為永久基本農田監管主體既能起到引用公權力介入的目的，又能直接落實到具體的責任主體，明確具體的責任事項。對永久基本農田的用途監管包括兩方面，一是防止永久基本農田用于其他農業生產，這就需要加強對具體地塊的糧食種植面積、種植的糧食作物類別的監管，避免其他經濟作物擠占糧食種植空間。二是要監管永久基本農田的棄耕撂荒，整合閑置、荒蕪的永久基本農田。如此，既有助于補充更新永久基本農田儲備區，又能優化永久基本農田整體布局，實現連片化、規模化經營。據此，可明確永久基本農田的村級“田長制”的監管內容，還應當建立村級“田長”信息和責任檔案，明確其所監管的永久基本農田的位置、面積、質量等基本信息，并設立信息公開平臺，將對田長的信息、責任范圍等予以公示。

其三，應建立與永久基本農田的地力等級相掛鉤的梯度補貼制度。地力能直接反應永久基本農田的生態功能和農田質量水平。以地力保護為核心建立永久基本農田保護補償制度，既能激勵農戶和農村集體經濟組織主動改善和提升永久基本農田的生態功能，又能提高糧食產能、促進糧食生產、保障糧食安全。現行《條例》第二十條規定要對基本農田的地力進行分等定級、建立檔案，第二十二條則明確將地力變化列為基本農田的監測內容，這為梯度補貼制度的設立奠定了基礎。在補貼方式上應以經濟激勵為主，側面提高永久基本農田權利人的土地收益，引導農戶和農村集體經濟組織開展糧食生產活動。同時采用“以獎代補”的方式，建立集體補貼基金用于基礎設施修繕、地力培育、污染修復等，更多體現生態保護的需求，更充分調動農戶及農村集體經濟組織的積極性、主動性。

4 結語

全面實行永久基本農田特殊保護，是落實最嚴格的耕地保護制度、穩定糧食生產、確保國家糧食安全的重要保障。以永久基本農田為保護客體的法律規范既是發展糧食安全法律體系的要點，也是完善耕地保護和保障糧食安全法制體系的急所。當前《條例》在立法目的、概念表述和制度設計上存在缺失，阻礙了糧食安全法律體系性合力的發揮，亟需修改。應在立法目的中明確“促進糧食生產”的直接目的和“保障糧食安全”的間接目的，增列“促進生態可持續發展”的目的，統一糧食安全法律體系內永久基本農田的概念表述，并對特殊保護的相關制度進行完善，為實現糧食安全目標提供法治保障。

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Deficiencies and Remedies of the Basic Farmland Protection Regulations under the Goal of Food Security

WANG Jiang1， TANG Yiyun2

（1. Western Environmental Resources Legal Construction Research Center， Chongqing University， Chongqing 400045， China； 2. Law School， Chongqing University， Chongqing 400045， China）

Abstract： The purposes of this paper are to examine the deficiencies of the existing Basic Farmland Protection Regulations（hereafter Regulations） and to propose remedial measures in the context of food security. The research methods include normative analysis and literature review. The results show that： to meet the urgent needs of food security strategy， the existing Regulations need to be revised. The existing Regulations has the following deficiencies： first， its purpose clause has errors and biases in content， which cannot fully reflect the original intention of the law to ensure food security； second， its basic legal concepts are not consistent with those in the legal system of food security； third， the system design fails to fully reflect the legislative requirements of “special protection”. In conclusion， the above deficiencies need to be remedied by law amendment. Specific measures include promoting food production as the direct purpose， ensuring food security as the indirect purpose， and adding ecological sustainable development as the indirect purpose， to reconstruct the legislative purpose clause. Moreover， the standard expression of “permanent basic farmland”should be unified， and the discourse system should be unified accordingly. The system of occupation and compensation of permanent basic farmland should be abolished. The special supervision responsibility of the “field head system” at the village level and the gradient subsidy system linked to the land soil fertility level should be established. The special protection system is expected to be optimized.

Key words： land law； food security； farmland protection； permanent basic farmland； legislative purpose

（本文責編：郎海鷗）

①習近平總書記談糧食安全這個“國之大者”，http：//www.qstheory.cn/qshyjx/2022-03/15/c_1128471457.htm。

①自然資源部 農業農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2019/content_5392300.htm。