食品安全領域檢察公益訴訟懲罰性賠償金認定的困境及優化

李慧織 趙增輝 禹夏青

摘 要：檢察機關在食品安全領域公益訴訟案件中提出懲罰性賠償尚處于探索階段，現有立法未授權檢察機關懲罰性賠償請求權主體資格、未設置檢察機關提起懲罰性賠償的適用規范，在個案賠償金認定上也存在計算基數、計算系數和扣減項目不明等問題。建議在檢察公益訴訟專門立法中授予檢察機關提起懲罰性賠償的權力、設置懲罰性賠償的適用規范、確立懲罰性賠償金的計算規則，為檢察機關提起食品安全領域懲罰性賠償、進一步保護食品安全提供法律依據。

關鍵詞：檢察公益訴訟 食品安全 懲罰性賠償金 計算規則

一、問題的提出

［案例一］2018年以來，張某某通過拼多多平臺和微信群等方式非法銷售保健品DJJ參精片，經鑒定其銷售的DJJ參精片內含有西地那非成分。經審計，張某某實際銷售DJJ參精片金額共計52595元，尚未銷售的DJJ參精片進貨金額為90748元。檢察機關在綜合考量張某某已退繳違法所得52595元并愿意繳納刑事罰金150000元的情形后，提請法院判令附帶民事訴訟被告人張某某依法承擔其銷售金額1倍的懲罰性賠償金的民事責任，并承擔銷毀庫存涉案有毒、有害食品的費用。

人民法院審理后認為，檢察機關提出的訴訟請求于法有據，且張某某當庭認可，該院予以支持。依照民法典第179條之規定，判決附帶民事訴訟被告人張某某于判決生效后10日內支付懲罰性賠償金人民幣52595元，承擔銷毀庫存涉案有毒、有害食品的費用（以實際發生的費用為準）。

［案例二］某公司私自購進大鹽湖水成品及原料，組織人員進行勾兌灌裝成保健品并對外銷售，虛假宣傳該產品含有81種礦物質和微量元素，導致眾多老年消費者上當受騙，產品銷售金額為23368530.5元。檢察機關提請法院判令被告承擔其銷售金額3倍的懲罰性賠償金70105591.5元。法院經審理認為，被告公司的行為侵害社會公共利益，遂依法判令其限期支付懲罰性賠償金70105591.5元。

［案例三］被告人陳某經營饅頭店，制作饅頭時添加防腐劑，其生產的饅頭固定地銷往小糊涂超市、裕隆副食超市、華府超市，經檢測，其制作銷售的饅頭中含有苯甲酸及其鈉鹽。檢察機關根據三家超市的進貨清單及收據認定其銷售饅頭金額為3560.30元，請求人民法院判令陳某承擔其銷售饅頭金額10倍的賠償金35603元。法院審理后認為，陳某非法銷售含有苯甲酸及其鈉鹽的食品，侵害了社會公共利益，依法判令其在判決生效后10日內支付損害賠償金35603元。

近年來，檢察機關在食品安全領域積極探索運用懲罰性賠償制度，法院對訴請懲罰性賠償的支持率雖然尚可，但仍存在法律依據不明確、賠償金額認定和計算標準不一等問題，影響該制度的功能發揮。

在實踐中，檢察機關對個案懲罰性賠償金的計算存在較大區別。如案例一中檢察機關訴請賠償金數額是銷售金額的1倍，案例二中訴請數額是銷售金額的3倍，案例三中訴請數額是銷售金額的10倍。除了訴請倍率不同外，不同案件對銷售金額的認定標準也不盡相同，如案例一中，對張某某的“銷售金額”是以終端銷售金額來認定的，而案例三中的“銷售金額”是根據流通環節批發商的進貨清單及收據來認定的。對懲罰性賠償金認定標準不一導致同案不同判是目前亟待解決的問題。

二、檢察公益訴訟懲罰性賠償金認定的實踐困境

（一）檢察機關提起懲罰性賠償存在法律規范缺位問題

目前，僅最高檢制定的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第98條規定了檢察機關可以在食品安全領域提出懲罰性賠償，而現行立法對此問題并未作出具體規定。檢察機關提起食品安全懲罰性賠償多是參照私益案件的相關法律辦理，比如《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）和《中華人民共和國消費者權益保護法》（以下簡稱《消費者權益保護法》），但這兩部法律是針對消費者個體損害賠償所作的規定，檢察機關依附于私益保護規定而行使的請求權有“名不正言不順”之感。

此外，在懲罰性賠償金的具體認定上也存在法律適用方面的差異。現行食品安全領域檢察公益訴訟懲罰性賠償金的認定主要是參照《消費者權益保護法》第 55 條和《食品安全法》第 148 條第2款。在個案辦理中，有的檢察機關請求支付價款10倍或者損失3倍的賠償金，有的綜合考慮個案因素來彈性確定懲罰性賠償倍數。但公益訴訟區別于私益訴訟，消費者支付價款與所受損失難以界定，且部分消費者支付價款或所受損失也無法覆蓋所有受害人，以此為依據確定公益訴訟懲罰性賠償金實為不妥。

（二）個案懲罰性賠償金計算標準不一致

由于缺乏專門標準和裁量尺度，檢察機關存在個案懲罰性賠償金計算標準不一的問題，人民法院在裁判時也多以銷售金額為基數，直接處以3倍或10倍的賠償金。如案例二中，檢察機關提請法院判令被告支付銷售金額3倍的懲罰性賠償金，而案例三中，檢察機關訴請法院判令陳某承擔其銷售饅頭金額10倍的賠償金，最后這兩種不同的倍率請求均得到了法院的判決支持。這種計算方式未考慮公益懲罰性賠償金與私益懲罰性賠償金之間的區別，未綜合考量個案中行為人的主觀過錯、賠償能力等因素，致使個案懲罰性賠償金的確定過于生硬，無法靈活適用案情，甚至有的判決在實踐中難以執行，當然也難以保護社會公共利益。

（三）懲罰性賠償金與刑事罰金、行政罰款是否折抵存在分歧

在民事懲罰性賠償金與刑事罰金及行政罰款是否可以相互抵扣方面，實踐中存在“共存論”與“扣減論”兩種截然不同的觀點。“共存論”認為懲罰性賠償金是承擔民事責任的體現，和刑事責任及行政責任性質不同，可同時適用，不用折抵；“扣減論”認為，懲罰性賠償金一般要上繳國庫，與刑事罰金、行政罰款同樣具有公款性質，應當進行折抵或扣減，否則存在重復收繳之嫌。［1］2021年，最高檢等七部門《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀要》（以下稱七部門《會議紀要》）明確了懲罰性賠償制度懲罰、遏制和預防嚴重不法行為的功能定位，使得“扣減論”更符合政策導向；但由于具體抵扣標準不明，仍存在責任混同的風險。

案例一中，張某某已退繳違法所得52595元并愿意繳納刑事罰金150000元，但因民、刑責任能否“折抵”尚存爭議，檢察機關結合案件實際情況，在認定其懲罰性賠償金時沒有直接“折抵”，而是彈性認定張某某承擔其銷售金額1倍的懲罰性賠償，經與法院溝通，法院支持了檢察機關的訴訟請求。

三、食品安全領域檢察公益訴訟懲罰性賠償金認定的優化方案

因缺乏明確的法律規定，實踐中，食品安全領域檢察公益訴訟懲罰性賠償制度適用存在諸多問題，亟需以推動檢察公益訴訟專門立法為契機，把握食品安全領域檢察公益訴訟的職能定位，建議立法明確檢察機關訴請懲罰性賠償的主體資格、規范懲罰性賠償金認定標準，為檢察機關辦理此類案件提供明確的法律依據。

（一）構建包容性的專門法律規范體系

1.明確檢察機關提起懲罰性賠償的主體資格

從當前食品安全訴訟的司法實踐觀之，不少消費者個人基于訴訟成本及收益的考量選擇放棄訴請懲罰性賠償，致使懲罰性賠償的私益訴訟缺位；檢察機關作為公共利益的代表，其補位功能更為凸顯。檢察機關提起懲罰性賠償的主體資格立法缺位儼然成為制約其功能發揮的主要原因，賦予檢察機關明確的懲罰性賠償請求權，給予法院審判案件明確的適用依據，具有重要的意義。在賦權方式的選擇上，筆者認為，宜采用直接賦權的方式，在檢察公益訴訟專門立法中明確賦予檢察機關獨立的懲罰性賠償請求權，從根本上解決檢察機關提起懲罰性賠償主體資格立法缺位的問題，同時也要注意在《食品安全法》《消費者權益保護法》中增加檢察機關可以參照適用相關條款的規定，以實現法律規定之間的相互協調與順暢銜接。

2.完善檢察機關認定懲罰性賠償金的適用規范

為了更好地發揮檢察公益訴訟懲罰性賠償懲戒預防功能，有必要在制度上對其適用范圍、構成條件及相關訴訟程序予以立法明確。具體而言，在適用范圍上需厘定公益受損范圍，明確對公益之損害囊括實際損害及潛在損害危險；在責任構成條件上需明確主客觀條件，主觀上要求行為人存在故意或重大過失，客觀上要求行為對不特定消費主體造成身心或財產損害；同時還需要明確附帶規則，如訴訟時效規則、舉證規則、食品召回和銷毀制度，以增強食品安全領域懲罰性賠償制度的規范性及實踐效果。

（二）確定懲罰性賠償金的計算規則

認定懲罰性賠償金數額需要三個要素：計算基數、計算系數、扣減項目。本文適應實踐需求，提出構建“三層次”懲罰性賠償金數額計算規則，以期得出更為合理的賠償金數額，有力打擊食品安全違法行為，強化檢察機關公益保護效果。

1.結合案件實際情況合理確定計算基數

由于法律未就公益訴訟懲罰性賠償金認定作出明確規定，檢察機關訴請懲罰性賠償金往往是參考私益訴訟的計算規則。但檢察機關代表眾多不特定消費者提起訴訟，被侵害者數量不確定，認定眾多不特定消費者“支付價款”或“所受損失”的總和并不現實。因市場終端的“銷售金額”與消費者的“支付價款總和”理論上應為相同，對其認定也符合證據邏輯，所以以終端“銷售金額”作為計算基數已成為司法實踐的多數選擇。

在主體方面，還應對生產者和經營者加以區別。因為生產者是食品安全隱患的源頭，其應對食品安全侵權負主要責任，但生產者的銷售金額通常明顯低于終端銷售者的銷售金額，在計算生產者的銷售金額時應以終端銷售金額予以認定；終端銷售金額無法確定的，生產者的銷售金額按其銷售產品數量×產品市場均價的方式來認定，這樣更符合懲罰性賠償金維護公益、救濟消費者的功能定位。對產品市場均價難以認定的，可以市場流通環節能夠查清的銷售金額為準進行認定。對于經營者的銷售金額，則直接根據其銷售清單、收款記錄等予以認定；能夠查清終端銷售金額的，以終端銷售金額為準；無法查清的，以市場流通環節能夠查清的銷售金額為準。

對于生產、經營者尚未銷售而被扣押的產品，由于未對消費者造成實際損害，一般不宜并入計算基數，應由違法行為人予以無害化銷毀并承擔銷毀費用等民事責任。

案例一中，對張某某的“銷售金額”是以終端銷售金額來認定的；對其尚未銷售的DJJ參精片的進貨金額90748元，檢察機關未將該部分作為懲罰性賠償金的計算基數，而是訴請其承擔銷毀庫存有毒有害食品的費用。案例三中，由于陳某生產的饅頭最終流向是不確定個體消費者，缺少終端銷售記錄，但因其生產的饅頭固定地銷往小糊涂超市、裕隆副食超市、華府超市，所以對其“銷售金額”是根據流通環節批發商的進貨清單及收據來認定的。

2.為計算系數設置“彈性倍率”

懲罰倍數的確定是懲罰性賠償制度體系中另一個重要問題。我國《食品安全法》第148 條、《消費者權益保護法》第55 條規定了食品安全民事私益訴訟中支付價款10倍、損失3倍或2倍以下等懲罰性賠償的倍率。食品安全民事公益訴訟不同于私益訴訟，消費者的損害范圍難以界定，涉及的商品數量較多、總價值較大，若不考慮其他因素，片面追求高額賠償金，明顯超出行為人承受能力，賠償金無法履行到位。

基于上述原因，有必要重新審視以往簡單適用3倍或10倍等“固定倍數”的做法，為計算系數設置彈性區間，使最終賠償數額既能剝奪被告不法收益和獲利，同時更具有可執行性。建議依據涉案商品的銷售規模和造成的客觀后果設立不同的懲罰性賠償金檔位，再根據行為人主觀惡性程度、社會危害性和經濟承受能力等要素設置相應系數，以此確定行為人最終應承擔的懲罰性賠償金數額。［2］檢察機關在確定懲罰性賠償訴請金額時應當根據案件的具體情況，堅持比例原則，實行“彈性倍率”。至于彈性倍率的范圍，最低應不低于產品計算基數本身，因為這往往是行為人的違法所得（也是消費者支付的基本價款），這是對違法行為人的最低懲戒；最高不應超出目前立法對私益訴訟規定的價款10倍的倍率，因為公益訴訟雖然與私益訴訟范圍不同，但其畢竟也是為了維護不特定消費者的合法權益，在這一點上二者具有同質性。結合目前立法現狀和司法實踐，彈性倍率的范圍宜界定為計算基數1倍以上、10倍以下。

3.規范扣除項和折抵標準

食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度設計及其法律適用必須做到刑事、民事、行政責任之間的全面協調。如果同時對被告人處以懲罰性賠償金、刑事罰金和行政罰款，可能會對被告人懲罰過度，出現懲罰性賠償無法實際執行的窘境。七部門《會議紀要》明確了公益訴訟懲罰性賠償的懲罰、遏制和預防嚴重不法行為的功能，可見懲罰性賠償金與刑事罰金、行政罰款在功能上具有同質屬性，這三種款項之間進行相互折抵具有正當性基礎。

第一，遵循過罰相當原則，適當調整刑事罰金和懲罰性賠償的比例。刑事罰金和公益訴訟的懲罰性賠償在懲戒當事人及救濟公共利益上具有相通之處，且二者都屬于金錢義務，都應該遵守過罰相當原則，考慮被告的實際履行能力，可以適當調整罰金和懲罰性賠償的比例，在刑事領域通過主刑可以達到教育懲戒目的時，適度降低罰金數額或是取消罰金。［3］

第二，全面評估威懾度，構建民事責任和行政責任替代或并行的懲戒模式。行政罰款與懲罰性賠償同樣具有威懾和遏制不法行為的作用，旨在維護公益，從實現最優震懾、維護最大公益的角度出發，如果罰款或是懲罰性賠償任選其一便可達到維護公益的效果，那兩者可以替代適用；在通過一種路徑難以實現目的時，檢察機關應精準把握公益訴訟補充性的功能定位，構建行政罰款與懲罰性賠償并行的懲戒模式，在全面客觀評估兩者威懾度的基礎上，確定合理的懲罰性賠償金數額。

綜上，為實現懲罰性賠償金與刑事罰金、行政罰款之間的協同，在確定懲罰性賠償金數額時應考慮是否需要扣除刑事罰金、行政罰款對應的金額。在實際辦案中，若刑事罰金和行政罰款已經足以懲罰遏制不法行為，則檢察機關可以不再提出懲罰性賠償；若刑事罰金和行政罰款不足以達到懲罰遏制的目的，則檢察機關應在考量之后提出合理的懲罰性賠償以實現補充既有責任不足之目的。