上海市中心城容積率轉移的創新實踐探索

凌莉 楊帆 徐繼榮

摘要：《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》明確了存量發展的總體要求。回顧上海市開發強度控制體系自1990年代建立至今的發展演進，分析當前中心城開發總量管控、舊改風貌保護的新挑戰，借鑒國內外相關經驗，結合上海國土空間規劃“總體規劃—單元規劃—詳細規劃”實施體系的3個層次，提出中心城容積率轉移的規劃實施策略。其中單元規劃層次重點是結合中心城單元規劃編制，明確容量轉移價值導向、轉移原則和空間指引；詳細規劃層次重在探索管理制度的創新，明確容積率轉移的適用情形、方案評估要求等審批管理實施路徑。最后探討了搭建容積率轉移的公共平臺、加強交易過程的監督監管等相關政策機制保障。

關鍵詞：上海市中心城；容積率轉移；實踐探索

文章編號 1673-8985（2023）05-0074-05 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）提出“建設用地規模負增長”的總體要求，土地開發模式從外延式擴張轉向內涵式高質量利用，需要利用有限的空間資源創造更高的社會經濟價值。上海市開發強度管控體系自1990年代建立以來，一直作為開發容量管控、空間結構優化和環境品質提升的核心工具，服務于實現城市各階段的發展目標，是體現城市空間治理能力的重要內容。2020年頒布的《關于建立上海市國土空間規劃體系并監督實施的意見》明確上海市國土空間規劃分為總體規劃、單元規劃、詳細規劃3個層次，2021年底上海市中心城單元規劃批復，中心城進入開發總量相對穩定的存量發展新階段，伴隨著城市更新工作的不斷推進，容積率轉移的市場訴求和管理需求愈發突出，亟需開展系統的研究探索。

1 上海市開發強度和容積率管控的發展演進

1.1 1990—2000年代應對土地批租制度初步建立較寬松的管控體系

1990年代土地批租制度基本建立后，上海經歷了超常規的城市發展，土地開發面臨極大的需求壓力。《上海市城市規劃管理技術規定（土地使用建筑管理）》（1994版）是上海市開發強度管控的第一個系統規定，容積率管控按照外環外、內外環間和內環內3個空間層次逐級遞增，內環內商業辦公地塊的容積率上限為8.0，居住地塊的容積率上限為4.0。自此上海開啟了高強度、高密度的開發時代，中心城區建造了大批高層、超高層建筑，給當時城市的景觀風貌、生態環境和交通系統等帶來巨大壓力。

1.2 2000—2010年代構建“中心城強度分區模型”逐步優化管控體系

2003年，“雙增雙減”政策被提出并納入《上海市城市規劃條例》（2003修訂版），旨在解決上海中心城開發強度過高、人口密度過大的現實問題。為有效貫徹《上海市城市總體規劃（1999年—2020年）》的戰略意圖，上海以分區規劃和單元規劃編制為契機，構建了中心城強度分區模型，以此為支撐優化了開發強度管控體系。其中，中心城商業辦公建筑容積率上限為4.0，居住建筑容積率上限為2.5，強度區設定的規則基本保持不變，納入修訂的《上海市城市規劃管理技術規定（土地使用建筑管理）》（2003版）。以此原則編制的中心城分區規劃，在開發強度管控上體現了規劃決策的量化和理性，有效指導了控規編制落實，取得顯著效果。

1.3 2010—2020年代“穩中調優”形成市域全域覆蓋的管控體系

在開發強度管控體系基本穩定的基礎上，上海為適應城市建設和管理的發展需要，又先后制定了《上海市控制性詳細規劃技術準則》（2011版）和《上海市控制性詳細規劃技術準則》（2016修訂版），進一步細化優化強度分區規則。2016年的修訂版進一步指出開發強度控制主要針對經營性用地，即住宅組團用地、商業服務業用地和商務辦公用地，通過強度區和地塊容積率兩個層次進行控制。其中街坊為“強度區控制”，主要根據所在主城區、新城、新市鎮的不同空間區位，綜合功能、交通、環境等因素，結合特殊區域和特殊開發類型，進而確定適用的基本強度和特定強度，目的是控制地區建筑總量。地塊為“容積率控制”，主要根據地塊的建設條件差異，通過城市設計、環境影響分析、交通分析等方法，進而確定具體指標。兩層次的控制要求設定使得開發強度管控更具彈性和可操作性。

1.4 2020年后面向“上海2035”實施的中心城總量管控的新挑戰

一是中心城開發總量日趨穩定下空間結構的持續優化。2020年頒布的《關于建立上海市國土空間規劃體系并監督實施的意見》明確上海在空間維度上分為總體規劃、單元規劃、詳細規劃3個規劃層次。其中，中心城單元規劃編制于2017年啟動，在中心城控規覆蓋已達80%①的基礎上，“以已批控規為依據，單元內經營性設施的開發容量原則上不增加”[1]作為主要原則確定開發總量。2021年底上海市中心城單元規劃獲批，中心城進入經營性開發總量（不含產業用地開發量）相對穩定的新階段，容積率作為引導用地開發的核心管控工具，需要在存量更新背景下持續促進城市空間結構優化，將容量轉移至更具空間承載力、更符合城市未來發展導向的重點地區。

二是“人民城市”建設要求下公共空間和設施的強化供給。2019年習近平總書記考察上海時提出“人民城市”的重要理念，上海市委市政府也明確要“以更優的供給滿足人民需求，用最好的資源服務人民，要提升中心城區功能品質”，中心城勢必要將容積率轉移作為政策工具，“以強度換空間、以空間促品質”，將騰挪出來的空間優先用于公共空間和公共設施的供給。

三是中心城風貌舊改項目推進下的容積率轉移的現實困境。2017年上海市中心城風貌舊改工作從“拆改留”進入“留改拆”，建筑保護擴展到空間保護、肌理保護，對涉及城市風貌保護的地塊進行成片保留，結合2017年開展的50年以上歷史建筑普查工作，將約730萬m?里弄建筑納入法定保護范圍，這一時期因風貌保護無法達到原控規容積率的歷史協議出讓地塊（俗稱“毛地”）成為容積率轉移的訴求主體。盡管上海在一系列政策中（見表1）提出聚焦重點地區，突出容積率差異化政策引導，也初步建立了以保護保留為前提的更新模式和利益平衡機制，并探索包括容積率轉移在內的規土融合的支持政策創新[2]。但涉及風貌舊改地塊的控規調整，雖然價值導向基本清晰，但空間引導的方法、地塊層面轉移量的測算規則和配套審批管理機制等尚未完善[3]，基本處于“一事一議”的個案裁量審批之下。

2 城市容積率轉移制度的經驗借鑒

2.1 美國紐約

美國紐約采用以“保護古建筑、支持特定產業、提供公共空間”為導向的開發權轉移機制。美國的開發權轉移制度（Transfer of Development Right， TDR）始于1960年代，在解決因土地利用分區管制而造成歷史文化遺產土地所有權人利益受損和支持城市開發建設等方面發揮過重要作用[4]。紐約市在1968年頒布的《地標保護法》（Landmarks Preservation Law）中首次提出TDR的概念，同意將具有歷史或美學價值的地標建筑地塊中未使用的發展權進行轉移，通過流轉開發權，在保障土地所有權人開發權利的同時達到保護歷史文化遺產的目的。法律最初規定可以將開發權轉移到相鄰地塊、斜對面地塊、十字交叉地塊等，歷史地標所有權人通過開發權轉讓可以彌補潛在的權益損失。紐約政府1997年又更新了TDR計劃，擴大了開發權轉讓范圍，通過劃定特定片區使得地塊間的容積率轉移更易達成，同時優化了TDR的轉移進程。美國的歷史文化遺產保護TDR主要是通過容積率、建筑密度、開發強度等一系列指標的制定、調整和轉移管理，鼓勵開發商將未能使用的歷史文化遺產所在地塊的容積率轉移至特定地區，從而實現遺產保護和空間開發的相對經濟平衡。TDR通常包含發送區（sending areas）和接收區（receiving areas），前者指能夠將開發權通過市場方式轉讓出去的地區，通常是土地分區中有特殊保護、限制開發的具有較多歷史文化遺產或保護價值較高的地區，可以將其未使用的容積率轉移到需要增加密度和強度的土地中去；后者指可轉入開發權獲得額外容積率的地區，通常是城市重點發展或鼓勵發展的地區，同時具備承載較高開發強度的能力。美國的TDR不僅用于歷史文化遺產的保護，也被運用于促進特定產業發展，以及保護城市外圍的農用地、自然保護區和生態空間等。

2.2 日本東京

日本東京采用“促進大都市圈城市創新建設”的特區式容積率轉移制度。日本主要通過實施建筑基本法規定土地的開發強度和空間形態，根據土地使用性質確定不同的容積率，都市計劃規定了各類型土地的容積率上限，原則上不允許將未使用的容積率進行轉移。2013年，日本提出新城市成長戰略，將東京的容積率管理納入其中以鼓勵和促進大都市圈城市創新建設[5]。其中的特區式管理制度是以“都市再建特別區”制度為基礎，實施特殊容積率標準。如果在特別區的項目因環境貢獻沒有用足容積率，可以在區域內部平衡，實施容積率分攤或轉移，通過區域內的其他建筑提高容積率來補足。在日本的東京、近畿、中部3大都市圈，由政府指定的“都市再建特別區”約65個，以東京站用地為例，通過利用特區式管理制度，進行不相鄰街區間的容積率轉移，將東京站用地未使用的18.9萬m?建筑量轉移至其他地區，并將其部分出售費用用于東京站紅磚車站的保存和復原工作。

2.3 中國臺北

中國臺北的容積率轉移制度起于文化資產保護。中國臺灣地區實施容積率轉移制度最初是用以解決歷史古跡保護與市場開發之間的矛盾，將適當的經濟補償手段引入規劃控制體系中[6]。1998年臺北市將《古跡土地容積轉移辦法》作為歷史古跡用地容積率轉移操作執行的依據。1999年《都市計劃容積轉移實施辦法》將容積轉移制度拓展至適用于增加公共開放空間，2000年《大稻埕歷史風貌特定專用區容積轉移辦法》則更加精細化地制定了歷史街區的容積轉移制度規則。中國臺灣地區在進行容積率轉移時主要明確送出基地、接受基地、基準容積、容積量的確定、轉移形式、配套保障機制等控制要素[7]，并對測算方法進行了詳細的規定。中國臺灣地區的“容積轉移”在不斷發展中形成具有地域特色的彈性調控制度，有效地控制了城市開發總量，減少了大規模拆除重建，保留保護了具有紀念性或藝術價值的建筑和街區，提升了城市環境品質。

3 上海市中心城容積率轉移的創新實踐探索

上海市中心城正處于開發總量緊約束的存量更新階段，研究面向“上海2035”實施，重點從單元規劃和詳細規劃兩個國土空間規劃層次探討容積率轉移策略和相關政策機制保障。

3.1 單元規劃層次重點明確價值導向、轉移原則和空間指引

單元規劃層次的容積率轉移實質上是街坊經營性開發量的空間轉移。2021年底獲批的上海市中心城單元規劃作為上海市國土空間規劃體系中承上啟下的關鍵環節，以各行政區開展規劃編制，規劃采取用地、建筑量雙控方式，以落實公益性底線性設施為目標，原則上將已批控規開發容量作為上限，調整優化原街坊經營性用地（主要為住宅組團用地、商業服務業用地和商務辦公用地，不含產業用地）開發量，實現開發量的結構性空間騰挪[8]。這種廣義上的容積率轉移主要按照價值導向、轉移原則和空間指引在規劃編制中予以落實。

3.1.1 價值導向

一是落實主城區“中心輻射”的戰略要求，提升中心城作為全球城市功能主要承載區的能級，促進土地空間資源高效利用、產業功能轉型和舊城有機更新。二是實施最嚴格的保護制度，遵從歷史文化風貌地區的建筑肌理等保護要求，通過容積率轉移強化重點開發地區的空間特色塑造。三是優化生態環境功能、增加公共空間，引導容積率轉移后騰挪出的土地優先用于生態空間和公益性設施，改善中心城高密度建成區的環境品質。

3.1.2 轉移原則

一是與公共活動中心和重點地區建設相一致，將開發量統籌平衡轉移至公共活動中心和重點功能地區，特別是向急需功能提升的市級副中心地區轉移。二是與風貌保護、景觀塑造相協調，因風貌保護導致無法達到已批控規容積率的開發量可在全區范圍內進行統籌平衡，將容積率轉移至需要發展的重點地區，同時實現風貌肌理保護和特色景觀塑造。三是與地區綜合承載能力相適配，容積率的轉入轉出應符合地區功能定位，與環境、交通和基礎設施等空間承載力相匹配，激發乘數效應和外溢效應，強化功能協同和綜合效益。

3.1.3 空間指引

按照全市容積率差別化管理的總體要求，從強化公共活動中心體系角度，容積率轉入區為規劃確定的中央活動區（CAZ）、城市副中心、地區中心等更具開發潛力的地區；從保護歷史風貌角度，容積率轉出區為歷史文化風貌區、風貌保護街坊等；從美化城市天際線角度，容積率轉入區為城市重點功能區、濱江（濱水）重點地區；從保護保育生態功能角度，容積率轉出區為三、四類生態空間（考慮到一、二類生態空間為禁建區，不適用于容積率轉移）；從促進TOD發展角度，突出公共交通（軌交）導向，容積率轉入區為承載力較強的TOD街坊。

借鑒國內外容積率轉移區劃定的經驗，也可為促進某項特定功能而形成特區模式，并同步制定拓展或調整機制，為城市發展的階段性或長遠性戰略目標服務。

3.2 詳細規劃層次重點明確適用情形和方案審批管理機制

詳細規劃層次的容積率轉移實質上是地塊建筑開發量的轉移。對原土地權利人來說，作為已出讓地塊不得調整規劃設計條件，但因額外增加風貌保護要求等不可抗原因，需要通過容積率轉移實現合理的利益補償。對政府部門來說，推動容積率轉移通常是為了實現增補公益性設施、增加綠地開放空間、保護歷史文化風貌、促進有機更新等特定規劃目標，可以視作為開發權讓利。政府既要尊重原合同契約，又希望能調動社會資本積極參與，基于政府和市場共贏的初衷，在原土地權利人提出的容積率轉移訴求的前提下，建議控詳層次的規劃管理應重點完善轉移適用情形、方案評估體系和容量測算標準等審批管理實施路徑。

3.2.1 轉移適用情形

控詳層面的容積率轉移通常分為兩種情況。一是土地收儲在政府一邊，容積率轉移通過控規調整實現，發生在土地招拍掛出讓前，結果寫入土地合同；二是土地在既有權利人一邊，這些地塊可能是曾經的協議出讓地塊、新增的風貌保護地塊、亟待開展城市更新的地塊等，情況比較復雜，通常難以按照已批控規推進實施。根據《中華人民共和國城鄉規劃法》（2019修訂版）：“在城市、鎮規劃區內以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，城市、縣人民政府城鄉規劃主管部門應當依據控制性詳細規劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發強度等規劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未確定規劃條件的地塊，不得出讓國有土地的使用權。”因此，對于招拍掛獲得國有土地使用權的經營性地塊，地塊容積率已通過法定控規編制確定，已寫入土地出讓合同，原則上不適用于容積率轉移。對于歷史協議出讓的經營性地塊，土地出讓合同簽署在控規編制之前，合同中已有明確的開發容量，基本可測算出土地開發的總價值，原則上可以按照“等價值轉移”的原則進行容積率轉移。對于經認定可以采取城市更新方式的舊區改造和風貌保護地塊等，原則上可以按照容積率轉入和轉出區的空間指引，基于更新目標的設定進行容積率轉移。

3.2.2 方案評估體系

上海當前的容積率轉移通常在控規編制階段開展實施方案的編制研究工作，并將細化控制要求落實在控規圖則中，作為地塊開發控制的條件。如何評估實施方案的科學合理是審批管理的重要內容。考慮到既要發揮政府的管控引導，又要激發和引導市場力量參與，筆者建議：一是構建包括經濟價值、社會環境綜合價值貢獻度等內容的實施方案評估體系（見表2），容積率轉移的實施方案應以原控規（或出讓合同）明確的土地開發總價值量作為基準，以社會環境綜合價值貢獻度作為判定方案優劣的主要衡量標準；二是發揮城市設計對實施方案評估的重要支撐作用，對于涉及風貌保護、品質提升、環境保護等情形的容積率轉移，應充分發揮城市設計在空間環境形態評估的技術支撐作用，進而明晰控規附加圖則要求；三是強化公眾參與、尊重相關利益群體的訴求，考慮到中心城的更新地塊周邊都是已建成地區，還應尊重周邊相關利益群體的訴求。

3.2.3 容量測算標準

確定容積率轉移量（轉移的建筑規模）是規劃審批管理的核心，考慮到不同區位環境的地塊存在土地物業總價值的差異，需要明確科學的測算標準。從國內外的實踐經驗來看，“等價值轉移”應是轉移量測算的基本原則。上海風貌舊改地塊控規調整的實施方案審批，原則上以土地合同明確的建筑量為依據，以“等價值轉移”為原則，明確轉移量的規模，典型案例是2019年黃浦區的珠江地塊將部分經營性開發量轉移到楊浦區的合生地塊，按照“等價值轉移”原則，實現了同一開發主體的跨區容積率轉移。與此類似，廣州市在2018年因歷史地區風貌保護將北京路某建設項目的建筑量按照“等價值轉移”的方式轉移到了天河區東莞莊路。筆者建議在確定容積率具體轉移量時，應同時考慮社會、經濟、實施等綜合因素。測算公式大致可以總結為：轉入區承接量＝轉出區轉出量×（轉出區用地市場估價/轉入區用地市場估價）＋修正容量。修正容量可考慮實施方案對社會經濟環境的貢獻度，依據現行法規予以一定的獎勵[9]，轉移容量測算與校核同時應考慮承接地區的綜合承載能力和公共設施的配套水平（見表3）。

3.3 相關政策機制保障

3.3.1 搭建容積率轉移的公共平臺

搭建容積率轉移的公共平臺能有效保證交易的公平性、合法性和穩定性。在上海各區獨立核算土地財政和稅收制度背景下，跨行政區地塊權益轉移存在協調難度。筆者建議建立市、區兩級容積率轉移交易平臺，市級容積率交易平臺重在解決跨區交易的統籌平衡，區級容積率交易平臺重在承擔“容積率蓄水池”的作用，在全區開發總量穩定的前提下優化容積率分布。同時，建議依托公共平臺建立交易地塊的空間資訊庫。對政府而言，可以對容積率轉入過度集中的地區進行監控及調節，作為開展規劃調整的參考依據；對市場而言，可以使交易主體能夠獲得準確的官方信息。

3.3.2 加強交易過程的監督監管

建立完善的監督管理體系是容積率轉移制度有效實施的重要保障。隨著國土空間規劃的信息化轉型，可以建立地塊開發的全生命周期動態監控系統，以此為基礎建立容積率轉移的動態跟蹤和預警機制，一方面監測轉移量的合理性，跟蹤校驗轉移引發的用地、人口、開發容量、公共服務設施建設等情況，另一方面監督轉移地塊的開發協同性，避免只增不減，同時還可以考慮配套建立起包括公眾參與、聽證制度、爭議仲裁等監督機制。

4 結語

上海市中心城已進入城市更新的發展新階段，為了實現高質量發展、高品質生活、高水平治理，作為核心工具的開發強度管控也在發生迭代，從傳統的強度分區轉向總量基本穩定下的容積率轉移。本文基于上海市國土空間規劃體系實施的層次提出轉移的實施策略。總體而言，容積率轉移應符合城市發展目標、有明確的價值導向和空間指引；容積率轉移應符合法定控規的管理要求、適應市場機制，同時作為一種促進城市更新的激勵機制，應優先保障公共利益、滿足更高標準的城市發展要求。

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