新時代我國校園足球多元主體協同治理路徑研究

摘要：為更好地實現新時代我國校園足球改革發展目標，基于利益相關者理論視角，對校園足球活動中各利益相關者在宏觀與微觀層面進行識別與分類，歸納了當前核心利益相關者之間的利益關系。研究發現，教育與體育部門、學校與培訓機構、家庭與培訓機構等在活動實踐中存在較大利益沖突。應引導多元主體形成共識，確定各主體在校園足球活動中的角色定位，構建多元主體間的利益表達與協調機制，以優化我國校園足球的協同治理路徑。

關鍵詞：青少年體育；校園足球；利益相關者；協同治理

文章編號：1001-747X（2024）03-0387-08 文獻標志碼：A 中圖分類號：G843.812.5

D01：10.16063/j.cnki.issn1001-747x.2024.03.012

1問題的提出

校園足球是我國青少年體育改革和體育強國建設的重要突破口，是全面推進學校體育綜合改革、推進體教融合深度發展的探路工程。2015年，教育部等6部門共同印發《關于加快發展青少年校園足球的實施意見》，提出“以政府為主導，學校為主體，鼓勵社會參與，整合多種資源，完善支持政策，形成青少年校園足球發展合力”。2020年，教育部等7部門為推進校園足球工作治理體系和治理能力現代化，發布了《全國青少年校園足球八大體系建設行動計劃》，提出要“形成政府主導、學校主體、行業指導、社會參與的新時代中國特色校園足球制度體系和治理體系”。2024年，教育部等7部門發布的《關于加強和改進新時代青少年校園足球工作的實施意見》再次指出，要“增強校園足球改革發展的系統性、整體性、協同性”。我國校園足球改革發展中涉及到多元主體及其利益，從利益相關者理論的視角，對我國校園足球活動中多元主體協同治理問題的研究具有一定的現實意義。

青少年體育和足球改革中的協同治理問題吸引了學界的普遍關注。楊濤等基于共生理論認為互惠共生模式是中國職業足球可持續發展的最優模式。龔波對我國足球改革中各個利益集團進行了分析，提出足球改革要緊跟社會改革步伐，并且要尊重知識集團的重要地位與作用。浦義俊等將英格蘭足球治理中有益的經驗進行梳理，從職業、社會和校園3個層面為我國足球的改革與發展提供思路。李豐榮等通過協同學視角對職業足球的自組織體系與協同發展進行了探究，認為職業足球運動自組織體系包含球員、教練員、投資人、商家、媒體、球迷、足協和政府等要素，并以團隊意識、價值意識、市場意識及國家意識為統領，形成層層套嵌的協同結構。上述相關研究為我國校園足球多元主體的協同治理研究提供了有益借鑒。對于我國校園足球的改革發展而言，在推動校園足球活動的過程中涉及哪些主體？這些主體主要有什么訴求，是否存在利益沖突？如果存在，應該如何協調沖突，以更好地促進校園足球改革發展目標的實現？這些都是當前亟待思考和解決的問題。本文以利益相關者理論為視角，在實地調研的基礎上從宏觀和微觀2個層面梳理了當前我國校園足球活動中的利益相關者，探討了他們各自的角色定位、利益訴求以及不同主體間的主要利益沖突，并提出了協同治理的優化路徑，旨在為更好地實現我國校園足球改革發展目標提供有益啟示。

2利益相關者理論與校園足球利益相關者

2.1利益相關者理論

1984年，弗里曼出版了《戰略管理：利益相關者方法》一書，明確提出了利益相關者理論。利益相關者理論的核心觀點在于，企業應當綜合平衡各個利益相關者的利益要求，而不僅專注于股東財富的積累；企業不能一味強調自身的財務業績，還應該關注其本身的社會效益（social performance）。隨著研究內容的深入，利益相關者理論的應用范圍逐漸擴大，被廣泛地運用到社會其他領域中。1997年，米切爾等學者提出“屬性分類法”，將權力性（power）、合法性（legitimacy）、緊迫性（urgency）作為利益相關者的基本屬性，推動了利益相關者理論的實踐應用，逐漸成為各個領域利益相關者界定和分類中最常用的方法。

我國校園足球活動本質上屬于學校體育事業，和企業在市場中的商業活動有所差別，因而不能簡單地借用米切爾分類法。本研究擬采用陳宏輝等提出的從利益相關者的主動性、利益相關者的重要性和利益相關者利益要求的緊急性3個維度對校園足球利益相關者進行分類，篩選出核心利益相關者。原因如下：首先，在校園足球發展的過程中，不同利益相關者對校園足球目標實現產生的影響有所差別；其次，從校園足球發展目標實現的過程來看，有些利益相關者是絕對不可或缺的，但有些利益相關者可能對于這一過程而言影響不大；第三，一部分利益相關者的利益需求必須很快得到滿足，不然就會影響校園足球工作的開展，而其他利益相關者利益要求的緊急性對此影響較小。

2.2我國校園足球利益相關者分析

2.2.1我國校園足球利益相關者的識別及分類

弗里曼將企業利益相關者定義為，能夠影響組織目標實現或者能夠被組織目標實現所影響的任何個人或群體。基于這一定義，本文將“能夠影響校園足球目標實現或者能夠被這些目標實現所影響的組織或個人”識別為校園足球的利益相關者。通過實地調研和文獻梳理，從宏觀和微觀2個層面篩選出以下利益相關者：宏觀層面包括政府部門（教育部門、體育部門）、學校、培訓機構、家庭、行業協會、科研機構、職業俱樂部、媒體；微觀層面包括政府官員、校長、體育教師、足球教練、家長、學生、任課教師、裁判員、科研人員、球探、媒體人。將上述利益相關者從主動性、重要性和利益要求的緊急性3個維度進行評價，可以將其劃分為確定型（核心利益相關者）、預期型和潛在型利益相關者，并簡要列出了各自的角色定位與利益，以便能夠更加合理地做出治理決策（見表1-表2）。

2.2.2我國校園足球利益相關者的結構與訴求

在利益相關者的結構分析方面，權力／利益矩陣（stakeholder mapping）可以較為直觀地反映出不同利益相關者的訴求與偏好，以及在實現利益訴求時的權力大小。根據利益相關者類型，結合利益相關者權力／利益矩陣對各利益相關者進行分析，判斷不同類型的利益相關者對我國校園足球目標的影響程度和作用方式，能夠為校園足球多元主體間的協同治理路徑優化提供幫助。

如圖1所示，根據各利益相關者在校園足球活動中的權力大小和利益水平，可以將其劃分在4個區域內：A區域內的利益相關者需要重點關注，他們對校園足球目標實現的影響程度最大，利益水平較高，能夠維護自身利益的權力也較高；B區域內的利益相關者應該使其盡量保持滿意，以更好地幫助目標實現，他們的利益水平不是很高，但有足夠的權力對校園足球活動產生影響并維護自身利益；C區域內的利益相關者需要持續溝通，他們雖然對校園足球目標的實現影響較小，但其利益水平較高，能夠為目標更好地實現建言獻策；D區域內的利益相關者應當盡量維持聯系，盡管其權力和利益水平都較低，但是他們同樣可以通過自身的視角為校園足球目標的實現提供幫助。

就宏觀層面而言，A區域內的利益相關者包括：（1）教育部門；（2）體育部門；（3）學校；（4）培訓機構；（5）家庭。B區域內的利益相關者包括：行業協會。C區域內的利益相關者包括：科研機構。D區域內的利益相關者包括：（1）媒體；（2）職業俱樂部。

在微觀層面上，A區域內的利益相關者包括：（1）政府官員；（2）校長；（3）體育教師；（4）足球教練；（5）家長；（6）學生。B區域內的利益相關者包括：任課教師。C區域內的利益相關者包括：（1）科研人員；（2）裁判員。D區域內的利益相關者包括：（1）媒體人；（2）球探。

3我國校園足球核心利益相關者之間的利益沖突分析

根據米切爾屬性分類法和利益相關者權力／利益矩陣的分析結果，結合課題組于2023年1月-10月間在上海市、西安市、北京市校園足球活動實踐調研過程中遇到的現實狀況，將宏觀和微觀2個層面的核心利益相關者在校園足球活動中產生的主要利益沖突進行分析總結，為多元主體間的協同治理路徑優化提供現實依據。

3.1宏觀層面的主要利益沖突分析

3.1.1教育部門與體育部門間的利益沖突

教育部門和體育部門同屬于政府部門，在校園足球活動中具有各自的優勢，主要的利益訴求均為獲得較高的政治和社會效益。然而在活動實踐中2個部門之間還遠未形成合力，并生產了一定的利益沖突。

究其原因，一方面，2個部門在利益訴求上有所差別。教育部門期望的政治效益是擴大參加足球活動的學生人數，并通過校園足球活動促進學生的體質健康水平提升及全面發展；而體育部門期望的政治效益是通過校園足球活動選拔競技后備人才，在全運會等賽事中取得更好的競賽成績。利益訴求的差別導致各部門在校園足球活動中的著力點有所不同，行動共識度不高。另一方面，自2015年我國校園足球活動的主管單位由體育部門變更為教育部門后，體育部門在校園足球活動中的話語權逐漸減弱。雖然在校園足球實踐工作中由教育部門牽頭成立了青少年校園足球工作領導小組，其中也包括了體育部門在內的其他6個部門，但各部門之間聯動責任機制不明、分工不清。部門之間的優勢無法形成有效互補，在發展過程中還出現了資源內耗的現象，如教育部門開始構建“滿天星”訓練營、組建校園足球國家隊等，其功能定位與體育部門發生重疊，進一步導致了2個部門之間利益沖突的形成。

3.1.2學校與社會培訓機構間的利益沖突

學校是開展校園足球活動的主陣地。但由于在軟、硬件資源方面的欠缺，當前很多學校在實踐中都會選擇與培訓機構合作。合作的形式通常是培訓機構向學校派遣足球教練，協助學校進行校內的足球課教學以及社團、班隊、年級隊、校隊的課余訓練。學校的學生如果想在課余時間繼續接受足球訓練，則可以選擇在培訓機構參加校外的足球課程。

社會培訓機構的主要利益無疑是獲得較好的經濟效益，他們希望通過與學校合作獲得更多的生源。而學校在合作時要求盡量規避風險，有的學校甚至明確要求培訓機構在校內教學中（主要是足球課與足球社團）不能進行具有對抗性的練習和比賽。而足球運動的魅力就在于競爭與對抗，孩子們喜歡參加足球活動的很大一部分理由就是因為比賽。此外，大部分學校在與培訓機構合作時都會提出較高的成績要求，如果校級足球隊沒有在區（縣）級或市級比賽中取得好成績，學校就會考慮更換合作機構。

3.1.3家庭與社會培訓機構間的利益沖突

家庭是校園足球活動的主要實施對象，而培訓機構是家庭選擇在校外繼續參加足球活動的主要場所。家庭在校外繼續參加足球活動的方式主要有2種：第一種是每周參加1-2次訓練（通常在周末），在培訓機構稱為“興趣班”或“基礎班”；另一種是每周參加3-5次訓練（包括周中和周末），在培訓機構稱為“精英隊”或“競訓隊”。

在課題組調研的3個城市中，不同地區培訓機構的培訓價格不等，但大多集中在100-150元／節課之間。以“興趣班”形式參加訓練的家庭與培訓機構之間的主要利益沖突在于資金壓力和“退費難”。盡管教育部等3部門聯合發布的《關于規范非學科類校外培訓的公告》要求，非學科類校外培訓機構“不得一次性收取或以充值、次卡等形式變相收取時間跨度超過3個月或60課時的費用”。但在調研過程中發現，大多數培訓機構并未按照這樣的要求執行。

而以“精英隊”形式參加訓練的家庭與培訓機構之間的主要利益沖突在于訓練時間與文化課學習時間較難調和。“精英隊”并不是家庭報名就可以參加，而是需要培訓機構選拔。為了吸引更多具有足球天賦的隊員加入，“精英隊”形式的培訓費用通常會遠低于“興趣班”形式，甚至免費。培訓機構希望自己的“精英隊”在各級各類競賽中取得優異成績以擴大知名度，吸引更多生源，因而會逐步增加隊員的訓練時間和強度。而家庭則更加希望孩子能夠在文化課學習與足球訓練之間找到平衡。

3.2微觀層面的主要利益沖突分析

3.2.1校長與體育教師間的利益沖突

校長是一所學校是否開展以及如何開展校園足球活動的關鍵決策者。而體育教師是學校內校園足球活動的主要執行者。在活動實踐中，校長代表著學校的利益訴求，期望通過發展校園足球活動獲得更多社會效益，但前提是盡量不要發生安全事故而造成負面影響。

在調研中發現，大部分校長對于本校校園足球活動開展的優劣評價往往還是以賽事成績導向為主。但足球比賽的結果通常具有很強的不確定性，尤其是青少年之間的比賽。負責校園足球活動的體育教師可能同樣花費了大量的時間和精力去完成工作，但由于一次賽事成績不佳，他的這些努力就很難得到校長的認可。此外，大部分體育教師在執行校園足球工作時并沒有額外的補貼，無論是貨幣補貼還是計入課時量。學校認為這是體育教師的分內工作，但實際上校園足球活動中除了足球課教學是在課內完成，年級隊、校隊的訓練和組織競賽大多是利用課外時間完成，需要體育教師為此付出大量的精力和時間。

3.2.2體育教師與足球教練間的利益沖突

在校園足球活動中，體育教師是學校的正式在職教師，他們除了參與校園足球活動之外，還要負責學校體育教學等其他工作；而足球教練則主要隸屬于社會培訓機構或行業協會等其他單位，在學校內外僅負責足球活動。

當學校與培訓機構合作共同開展校園足球活動時，通常由校內的體育教師和足球教練進行對接，共同負責校內的校園足球工作。然而由于二者身份的不對等性，足球教練在校內開展工作時的某些利益訴求有時很難得到滿足。在調研中，有足球教練表示他在某所學校負責校隊的訓練工作，但是學校操場一直缺少足球門，他和負責對接的體育教師溝通多次，至今仍然未能解決。還有部分足球教練在訓練和比賽時面臨和學校其他體育教師爭奪運動員資源的現象。由于一些學生的身體素質非常出色，他們在學校參加足球訓練的同時，還會臨時被要求代表學校參加其他項目的比賽。而校內的體育教師和學生更加熟悉，盡管學生內心更希望參加足球比賽，但是當二者發生沖突時，還是不得不先放棄參加足球比賽，而這也對足球教練的工作造成了不小影響。

3.2.3學生與家長間的利益沖突

學生是校園足球活動的實施對象，而家長對于學生參加校園足球活動的態度和支持程度至關重要。學生和家長在校園足球活動中的利益訴求基本相同：基于對足球的興趣而持續參加足球活動，期望通過參加足球訓練提升孩子的體質健康水平、促進其全面發展，在未來獲得更多更好的升學和就業機會。只不過大部分學生的利益訴求更偏向于滿足自己的興趣愛好；而大多數家長在尊重孩子興趣選擇的基礎上，更希望校園足球能夠幫助孩子實現健康的體質、全面發展以及更多的升學和就業機會。

在調研中發現，學生與家長之間的利益沖突主要表現為2種形式：第一種是家長主動強制選擇讓學生持續地參加校園足球活動，但是學生本身對于足球運動并沒有太大興趣，表現為在參加足球活動時態度比較消極，也并未享受到足球運動帶來的樂趣；另一種是學生本身對足球活動有很大興趣，但是由于家長對足球運動有所偏見，或擔心參加足球活動會影響學生的文化課學習成績，因而對學生參與校園足球活動的支持力度不高，甚至強行禁止學生參加或減少其參加活動的頻次。而后一種形式的利益沖突在實地調研中更為普遍。

4利益相關者視角下我國校園足球多元主體間協同治理的優化路徑

治理理論的主要創始人之一羅西瑙（Rosenau）在其文章《沒有政府統治的治理》中提出：“治理就是在沒有強權的情況下，各相關行動者克服分歧、達成共識，以實現某一共同目標”。而協同治理中的“協同”強調的是來自不同部門（包括個人、各種公共或私人機構）參與方采取集體行動的這一過程。因此，在本研究中，“協同治理”意指在校園足球活動開展的過程中，多元主體之間相互協作、化解沖突與矛盾以更好地實現校園足球發展目標的過程。同時，基于相關理論基礎，結合對當前實踐中各個核心利益相關者利益訴求及利益沖突的分析，提出新時代我國校園足球多元主體協同治理的優化路徑。

4.1引導多元主體對校園足球的相關理念形成共識

多元主體在活動實踐中對校園足球的相關理念達成共識是實現協同治理的重要基礎。然而在實地調研中發現，有關校園足球的概念和范疇及具體的發展目標在各個多元主體之間還未能形成統一的認識。

4.1.1關于校園足球定義的共識

2009年4月，國家體育總局和教育部聯合印發了《關于開展全國青少年校園足球活動的通知》，這是我國官方文件中首次提出“校園足球”的概念。然而，官方文件中并未對“校園足球”的定義做出更加清晰的界定。因此，在活動實踐中各主體對于校園足球的確切含義也尚未達成共識。有學者認為校園足球是在各類學校校園內開展的，以游戲或比賽為核心和主導的多種多樣足球活動的統稱，是學校體育的一項內容，也成為學校教育的組成部分。而在調研中，也有較多人員認為校園足球就等同于足球青訓（即青少年足球訓練）。

其實，上述2種觀點都未能對“校園足球”做出準確的定義。前者縮小了校園足球的活動范圍，忽略了其校外活動形式。校園足球屬于學校體育的范疇，而課余體育也是學校體育的重要組成部分，它包括了校外體育、家庭體育等多種組織形式和內容。由此可知，校園足球的活動范圍不應僅僅限制在校園內，也應該包括校外足球活動。后者認為校園足球就是足球青訓則擴大了校園足球的參與對象。在我國，足球青訓體系包括校園足球、體校足球、職業足球、社會足球、海外足球；而校園足球的參與對象主要是教育部門主管的各級各類學校中的在校學生。基于上述分析，本文將“校園足球”定義為：在教育部門主管學校的在校學生中開展的足球活動，包括了校內足球活動和校外足球活動。

4.1.2關于校園足球發展目標的共識

協同治理是促進多元主體間相互協作以更好實現共同目標的過程。但如果各個主體對于共同目標都沒有形成統一認識，那么協同治理的效果自然很難得到保證。在實地調研中，有人認為校園足球的發展目標是教會學生足球技能，也有的人員認為是提升學生體質健康水平，還有人認為是培養更加優秀的足球運動員。實踐中不同主體對于我國校園足球發展目標的認知具有較大的差異性。

從校園足球的相關文件中可以看出，我國校園足球活動在不同階段呈現出了不同的發展目標。2013年，國家體育總局和教育部發布了《關于加強全國青少年校園足球工作的意見》，當時校園足球的發展目標主要集中于2個方面，即增強學生體質健康和提高足球競技后備人才數量。2015年教育部門主管校園足球工作后，從《中國足球改革發展總體方案》《關于加快發展青少年校園足球的實施意見》《關于加強和改進新時代青少年校園足球工作的實施意見》等相關文件中可以看出，國家在開展校園足球活動時更加注重足球的育人功能。現階段，我國校園足球發展的主要目標是通過參與校園足球活動促進學生全面發展。全面發展意味著不僅僅關注學生的體質健康，而是要讓學生在參與校園足球活動時能夠“享受樂趣、增強體質、健全人格、錘煉意志”，要培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。在促進學生全面發展的基礎上，再培養優秀的足球人才。

4.2合理制定多元主體在校園足球活動中的角色定位

通過前節分析可知，現階段我國校園足球的發展目標首先是讓更多的學生接觸到足球運動，并通過參加足球活動促進學生的全面發展，即普及足球運動、擴大足球人口；其次是在此基礎之上培養優秀的足球人才，即提高我國的足球競技水平。校園足球的主管部門應該根據不同主體的資源優勢和利益訴求，在這2個層面上合理制定各個主體的角色定位，搭建多元主體間的協同治理網絡，充分發揮各個主體的積極性和協同效益（見圖2-圖3）。

4.3構建多元主體間的利益表達與利益協調機制

從理性主義角度看，各多元主體之所以要參與協同治理過程，是因為他們都能夠從協同過程中滿足自己的利益訴求。如果發現達成公共利益目標的同時也能夠實現各自的利益，他們便有了協同治理的動力。因此，教育部門在主導校園足球工作時，應給予各利益相關者充分表達自身利益訴求的權利。只有在明確不同主體各自利益訴求的基礎上，才能協調不同主體之間的利益沖突，最終實現利益協同。

4.3.1健全組織架構，實現各多元主體的利益表達

當前，我國校園足球工作是由教育部牽頭成立的全國青少年校園足球工作領導小組統籌負責。該領導小組是全國校園足球工作協調、議事和決策機構，小組成員均為職務兼職。其中，組長由教育部部長擔任，教育部副部長和國家體育總局副局長擔任副組長，教育部、國家發改委、財政部、國家新聞出版廣電總局、國家體育總局和共青團中央等部門一名相關司局負責人擔任成員。各地方及基層的校園足球工作領導小組組織架構也基本與之相似。領導小組統籌管理校園足球工作的層級一般會延伸至區縣級，而各個學校的校園足球工作通常是由校長或者負責體育工作的副校長進行決策。在實地調研中發現，無論是聯席會議制度還是校長負責制，各方在進行校園足球工作協調、議事或決策時基本不會給予其他重要利益相關者如家庭、培訓機構、教練、學生等表達利益訴求的機會，以至于在現實政策執行中部分重要利益相關者的利益訴求無法得到滿足，甚至發生激烈的利益沖突現象。因此，教育部門應著力健全相關組織架構，或通過在各級校園足球活動中成立委員會、定期舉辦論壇等方式為其他重要利益相關者提供表達利益訴求的機會。

4.3.2完善制度建設，協調多元主體間的利益沖突

根據調研結果，現階段我國校園足球活動中核心利益相關者的利益沖突主要發生在以下主體之間，分別是：教育部門與體育部門；學校與培訓機構；家庭與培訓機構；校長與體育教師；體育教師與足球教練；學生與家長。首先，引導多元主體對校園足球的相關理念形成共識對于以上利益沖突的協調都會有所幫助。其次，教育部門與體育部門之間的利益沖突可以通過合理制定各自在校園足球普及和提高工作中的角色定位協調解決。校長與體育教師之間以及體育教師與足球教練之間的大部分利益沖突可以通過給予利益表達機會協調解決。政府需完善校園足球活動中的安全責任制度，讓參加校園足球活動的各方都能明確自身的職責與風險，使得校園足球活動中的教學與訓練更加符合足球運動的規律和特點，確保我國校園足球發展目標得以順利實現。

作者貢獻聲明：

李甲：提出論文選題，收集文獻資料，撰寫及修改論文。

龔波：組織調研，修改論文。

席海龍：設計論文框架，修改論文。

劉新民：對論文選題、論證及修改提出建議。