我國農業保險的政策演進：歷程、框架與推進策略

摘 要：農業保險是國家農業支持政策的重要組成部分，日益受到政府的重視，對鞏固拓展脫貧攻堅成果，建立農業產業發展長效機制，促進鄉村振興具有重要意義。農業保險發展離不開國家法律政策的持續支持。在全面梳理我國農業保險法律、法規、政策和相關規定基礎上，對我國政策性農業保險的法律基礎、政策框架和推進策略開展研究，結果顯示我國已經具備較為健全的農業保險法律基礎，形成了較為完備的農業保險政策體系框架，相關政策的出臺呈現出“部門協同、循序漸進、適時修訂和調整”的推進策略。

關鍵詞：農業保險；鄉村振興；高質量發展

中圖分類號：F840.66;F812

文獻標識碼：A文章編號：1007-2101（2024）06-0036-11

收稿日期：2024-02-16

基金項目：河北省社會科學基金項目“鄉村振興背景下農業保險補貼資金績效提升的對策研究”（HB23ZT056）

作者簡介：姚小菊（1971-），女，河北定州人，石家莊鐵道大學高級會計師；任金政（1977-），男，河南魯山人，中國農業大學教授，博士生導師。

鄉村振興戰略是黨中央作出的重大決策部署，明確了“產業興旺、生態宜居、鄉村文明、治理有效、生活富裕”的總體要求，推動我國“三農”工作重心歷史性轉向全面推進鄉村振興^［1］。農業農村現代化是鄉村振興的應有之義，建立有效的風險管理體系是農業農村現代化的重要組成部分。

農業保險是分散農業風險、保障農民收入穩定和增長的有效金融工具，是我國農業支持政策的重要組成部分。2007年后我國農業保險在各項財稅政策的支持下快速發展，2022年保費收入規模超過千億大關^①。不同于一般財產保險，我國農業保險屬于“政策性”保險，除農戶（投保人）和保險機構（保險人）外，政府也是農業保險發展過程中的重要參與主體，各項法律、法規、制度，尤其是財政補貼政策是確保農業保險高質量快速發展的保證。

文章通過梳理我國農業保險的法律基礎和政策框架，分析各項法律、政策促進農業保險發展的內在邏輯，為進一步完善政策，優化農業保險運行機制提供研究依據，以期更好發揮農業保險在防范化解農業風險，鞏固拓展脫貧攻堅成果，服務“三農”和“鄉村振興戰略”中的作用。

一、我國農業保險的發展歷程

我國農業保險的推行歷經波折，從20世紀30年代開始進行農業保險實驗，歷經試辦（20世紀30年代）、停辦（戰爭期間）、再次試辦（新中國成立初期）、再次停辦（“文革”期間），以及改革開放初期的恢復和保險市場化改革后農業保險業務的萎縮幾個階段^［2］。在農業保險發展實踐不斷受挫的同時，我國發展農業保險法律和政策也一直存在缺失，直到1993年《中華人民共和國農業法》的出臺，農業保險才有了相關的法律依據。但是當時并沒有明確提出我國要推行“政策性”農業保險，只提出：“國家鼓勵和扶持對農業的保險事業發展”，并明確“農業保險實行自愿原則，任何組織和個人不得強制勞動者生產經營參加”。^②1995年出臺的《中華人民共和國保險法》雖然提到了農業保險，但并未做出具體規定，僅提出“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定”^③，并在后續修改、修訂過程中保留了這一表述。

進入21世紀后，國家日益重視“三農”問題，2002年修訂的《中華人民共和國農業法》提出了政策性農業保險的概念，第46條規定“國家逐步建立和完善政策性農業保險制度”，“鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務”，最終從法律上明確了建立政策性農業保險制度的依據。隨后，農業保險要服務于種業、畜牧業、農民專業合作社的相關規定也相繼被寫入《中華人民共和國種子法》《中華人民共和國畜牧法》《中華人民共和國農民專業合作社法》，發展農業保險的法律體系逐步健全。2004年的中央一號文件中第一次提出了“加快建立政策性農業保險制度”，“有條件的地方可對參加種養業保險的農戶給予一定的保費補貼”^④。2006年，《國務院關于保險業改革發展的若干意見》（“舊國十條”）提出要“改變單一、事后財政補助的農業災害救助模式”，“探索中央和地方財政對農戶投保給予補貼的方式、品種和比例”，“探索建立適合我國國情的農業保險發展模式”^⑤。2007年，中央政府開始通過財政補貼農業保險費方式支持農業保險發展，我國政策性農業保險進入快速發展階段。

在試點推廣和經驗總結基礎上，2012年11月我國出臺了《農業保險條例》（2016年2月進行了修訂），明確了“政府引導、市場運作、自主自愿和協同推進”的農業保險實施原則，并對農業保險的支持政策、保險合同、經營規則和法律責任等方面做出規定，完善了《中華人民共和國保險法》中“農業保險由法律、行政法規另行規定”的要求，成為我國農業保險發展史上的里程碑。2014年8月《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》（“新國十條”）中強調，“擴大農業保險覆蓋面，提高農業保險保障程度。開展農產品目標價格保險試點，探索天氣指數保險等新興產品和服務，豐富農業保險風險管理工具”，我國農業保險開始探索“擴面、增品、提標”的發展路徑。^⑥經過10多年的發展，政策性農業保險已成為我國重要的支農方式之一。

2019年，習近平總書記主持中央全面深化改革委員會第八次會議審議通過《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》，從頂層設計上明確了加快農業保險高質量發展的指導思想、基本原則、主要目標和保障措施等，標志著我國農業保險進入高質量發展時代。^［3］2021年6月實施的《中華人民共和國鄉村振興促進法》也將“建立健全多層次農業保險體系，完善政策性農業保險制度”寫入，農業保險也將成為鄉村振興進程中的重要扶持措施之一。^⑦2024年《中共中央 國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》中提出，要“擴大完全成本保險和種植收入保險政策實施范圍，實現三大主糧全國覆蓋、大豆有序擴面。鼓勵地方發展特色農產品保險。推進農業保險精準投保理賠，做到應賠盡賠。完善巨災保險制度。”^⑧我國農業保險已經從單純的擴大規模支持政策過渡到關注地方特色發展、提高服務水平和巨災保險制度建設等更加現代化、更加符合新時代要求的支持政策。

經過20余年不斷完善，農業保險已經具有較為健全的法律法規，并在此基礎上形成了各項推動農業保險發展的政策。我國農業保險法律法規、相關政策發展歷程和標志事件如圖1所示。

在法律、法規和各項政策的推動作用下，2007年后我國農業保險得以高速發展，從2007年試點的6個省份擴展到2008年的16個省份，到2011年實現大陸31個省份政策性農業保險的全覆蓋。保費收入從2007年的51.84億元增長至2023年的1 430億元，增長了26.58倍，年均增長率23.03%。保費補貼政策試點和推廣的2007年和2008年增長率非常高（2006年我國農業保險保費收入僅8.6億元，為2007年保費收入的16.6%），扣除這兩年后，我國保費收入年均增長率為18.5%。2007—2023年我國農業保險保費收入規模變化情況如圖2所示^⑨。

圖2的數據顯示，我國農業保險發展呈現如下特征：一是保費收入年度增長率在2018年之前劇烈波動，然后趨于穩定。具體表現為2007—2010年保費補貼政策試點初期增長速度下降、2011—2013年保費補貼規模擴大（2013年各級財政補貼總額比2010年增長130%）引起的30%左右高增長率、2014年增長率大幅度下降為6.08%、2014—2018年增長率逐漸提升至19.56%、2018年之后年增長率維持在20%左右。二是保費補貼是農業保險發展的主要推動力。2007—2021年各級財政補貼約占保費總收入的1/4，扣除各級財政補貼后，2021年非補貼性保費收入為260.88億元，是2007年14.63億元的17.83倍。三是非財政補貼對農業保險發展的推動逐步增強。2016年后我國非補貼性保費收入的增長率呈現大于或等于總保費收入增長率的狀態，表明我國農業保險市場自主發展狀況逐步向好。

可以看出，財政補貼是農業保險發展的重要動因。2022年正式實施的《中央財政農業保險保費補貼管理辦法》要求，承保機構必須在聽取地方財政、農業農村、林草部門和農戶代表以及監管機構意見的基礎上，按照保本微利原則，公平、合理擬定條款和費率，且綜合費用率不高于20%，條款和費率擬定更加科學合理，財政補貼按照財政支持、分級負責、預算約束、政策協同、績效導向、惠及農戶的原則，對符合農業產業政策、適應當地發展需求的農業保險給予一定的保費補貼等支持，中央和地方財政支持力度還將不斷加大。

農業保險保費市場規模的快速增長推動惠及范圍不斷擴大，參保農戶從2007年的5 000萬戶次增加到2021年的1.88億戶次，三大主糧作物的承保面積占到當年播種面積的70%以上。2016—2019年為脫貧攻堅期，保險業累計為9 840萬戶次建檔立卡貧困戶、不穩定脫貧戶提供風險保障9 121億元，累計為3 031萬受災農戶支付賠款230.38億元^⑩。與此同時，我國農業保險經營主體數量也明顯增加，從最初的1家中國人民財產保險公司增長到如今的30余家，農業保險基層網點已遍及全國所有省份，有近40萬個基層服務網點，縣級行政區域已實現全面覆蓋，鄉鎮級網點覆蓋率達95%以上，村級覆蓋率達50%以上，有50萬名基層工作人員（含協保員）分布在農村地區從事農業保險相關工作。

二、農業保險的政策框架

黨中央、國務院高度重視農業保險的高質量發展，習近平總書記在黨的二十大報告中提出要“完善農業支持保護制度，健全農村金融服務體系”^⑾，農業保險是農村金融服務體系的組成部分，是現代國際上最重要的農業支持保護制度之一。2023年的《政府工作報告》也明確要“保障國家糧食安全”“健全政策性農業保險制度”。農業保險的高質量發展離不開各項政策的持續支持。在歷年“中央一號文件”的指導和推動作用下，我國農業保險在試點的基礎上不斷發展，不同部門之間相互協同和配合，及時總結實踐經驗、出臺農業保險政策并推廣試點。2006年以來我國農業保險相關政策文件情況見表1。

從政策出臺的目的屬性來看，農業保險政策可以分為兩類，一類是確定農業保險發展方向的“發展規劃”類政策，其中包括金融（保險）類的階段性規劃、農業保險的試點性政策和農業保險在一定時期內如何服務“三農”的政策導向；另一類是規范農業保險運作過程的“管理辦法”類政策，其中包括農業保險財政補貼的管理辦法、保險運營管理的制度規定和具有階段性指導的適時政策。

從各項政策的內容來看，農業保險政策覆蓋了農業保險運作的整個過程，構成了系統的政策框架體系（如圖3所示）。農戶和保險機構構成農業保險市場，而政府是農業保險的參與主體之一。政府對農業保險市場具有重大影響，是我國政策性農業保險的監管者，也是重要的推動者和最終風險保障提供者，其主要職責包括：第一，制定與農業保險相關的法律、法規和發展規劃。政策性農業保險除了分散農業風險的職能外，還是現代農業發展過程中必需的政策性工具，因此不同于一般商業財險，政策性農業保險必須實現各類政策性目標，如保障國家糧食安全、增進農業收入的穩定性、提高農產品國際競爭力、鞏固拓展脫貧攻堅成果、促進鄉村產業振興等，通過出臺各項法律、法規和發展規劃，政府確保農業保險政策性目標的實現^［4］。第二，對農業保險市場提供財政支持。農業災害性損失往往具有較強的空間關聯，在一定程度上存在系統性風險，農業風險屬于弱可保風險，同時，農業保險具有一定程度的外部性和準公共物品屬性，中央和各級財政的支持是農業保險發展的前提，因此各項財政補貼政策成為農業保險發展政策體系中的重要組成部分。我國政策性農業保險是在財政補貼大力推動下發展起來的，各級財政補貼約占農業保險保費收入的80%，其中，中央財政補貼資金分別在2013、2019、2021和2022年跨越了100億元、200億元、300億元和400億元三個臺階，并在2023年達到477.7億元。第三，出臺相關管理制度規范農業保險市場運營。當前我國農業保險市場上有30余家保險機構，采用綜合性商業保險、農業專業保險、互助保險等多種模式運營，購買農業保險的農戶既包括小規模種植的散戶，也包括各類新型農業經營主體，而在農業保險實際操作過程中還經常有基層政府的參與，因此我國農業保險市場經常存在多方參與主體的復雜博弈，各級政府在保險運營、產品開發、承保理賠、費率厘定、信息管理等多個方面出臺了相關政策，確保我國農業保險市場的可持續發展^［5］。第四，成立專業機構，推動農業保險的高質量發展。2020年12月由國家財政部作為主要出資方組建了中國農業再保險股份有限公司，成為中國農業再保險市場的主渠道，服務和推動農業保險行業高質量發展，在分散農業大災風險、農業保險信息平臺建設、增強農業應對風險能力方面發揮了不可替代的作用，不斷夯實農業保險發展的基礎^［6］。

綜上所述，2007年至今出臺的各種政策和規章制度，對我國農業保險的發展規劃、保費補貼、保險機構、業務經營等方面做出規定和規范，初步形成了較為完備的農業保險政策體系。

三、農業保險政策的推進策略

為便于分析我國農業保險法規和政策變革的推進策略，我們將農業保險的法規、政策和保費收入情況展示為圖4。

總體來看，我國農業保險政策呈現出“部門協同、循序漸進、適時修訂和調整”的內在發展邏輯。首先，政策性農業保險涉及到農業生產、財政補貼、保險運營、金融發展、脫貧攻堅等多項內容，因此農業保險政策涉及多個部門的協同^［7］；其次，從國內外發展經驗來看，政策性農業保險服務能力的提高、運行機制的優化并不是一蹴而就的，需要在試點的基礎上循序漸進地推動農業保險高質量發展；最后，滿足“三農”的實際需求是國家發展政策性農業保險的根本目的，因此需要根據農業發展形勢的變化和需要，不斷修訂、完善和優化政策，使農業保險更好地服務“三農”。下面通過政策的具體變革過程分析和闡述農業保險政策的內在發展邏輯。

（一）多部門協同推進

除國家法律外，2007年以來涉及農業保險相關政策的發文機構包括了中共中央、國務院、國務院辦公廳、財政部、農業農村部、林草局、中國人民銀行、銀保監會、證監會、中國保險行業協會等10余個單位^⑿，各單位不斷加強溝通協調機制，統籌規劃，通過各種相關政策協同推進農業保險發展。其中，中共中央、國務院出臺的相關政策主要是為農業保險發展方向等重大問題進行布局和規劃，如每年出臺的“中央一號文件”、《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》、《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》等；財政部、農業農村部、林草局、中國人民銀行等部門出臺的相關政策主要是對農業保險的財政補貼、市場運營等方面出臺具體的管理規范、制度和標準，將國家對農業保險的發展規劃進行逐項分解和落實；銀保監會、中國保險行業協會等部門更加注重農業保險運營過程中的相關政策，如承保理賠、信息統計、經營資質、服務規范、費率厘定等。

（二）試點推廣并形成政策體系

我國農業保險核心政策的出臺是循序漸進和不斷修訂的過程，以農業保險財政補貼政策為例：2007年實施的《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》拉開我國政策性農業保險大發展的序幕；之后，2008—2009年連續出臺了《中央財政種植業保險保費補貼管理辦法》《中央財政養殖業保險保費補貼管理辦法》和《中央財政森林保險保費補貼試點方案》，將試點辦法具體化，并將保費補貼范圍覆蓋到種植業、養殖業和森林保險。保費補貼大力推動了農業保險的發展，2016年國家適時出臺《中央財政農業保險保險費補貼管理辦法》，并在2021年12月進行了修訂，進一步明晰了中央財政在農業保險發展中的責任，理順了農業保險的管理體制，優化了補貼資金的分配方式^［8］。

再如我國農業保險的基本原則，2007年“中央一號文件”中的表述為“政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿”，比現行（《農業保險條例》）的“政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進”的表述少了“協同推進”，并且在自愿原則中僅強調了“農民”自愿；2008年《中央財政種植業保險保費補貼管理辦法》中將基本原則修改為現在的表述形式，增加了“協同推進”，并將自主自愿內涵擴大為“農戶、龍頭企業、專業合作經濟組織、經辦機構、地方財政部門等有關各方的參與都要堅持自主自愿”。值得注意的是，2008年《中央財政種植業保險保費補貼管理辦法》中的“協同推進”強調的是“保費補貼政策”與“農業信貸和其他支農惠農政策”的協同，而2019年《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》中的“協同推進”則更加強調了“小農戶”和“新型農業經營主體”之間以及農業保險的“經濟補償和風險管理”和“農村社會治理”功能之間的協同，協同推進的概念進一步拓寬，更加符合農業保險高質量發展的要求^［9］。

2019年后，各部門不斷出臺加大政策支持力度促進農業保險高質量發展，仍然遵循“試點推廣并形成政策”的循序漸進的路徑。農業大災保險政策方面，2019年將農業大災保險試點范圍擴至500個縣（2017年試點范圍為13個糧食主產省選擇200個產糧大縣）；完全成本保險和收入保險政策方面，2021年擴大試點范圍至13個糧食主產省份的產糧大縣，2023年則擴大至全國所有產糧大縣（2018年試點范圍為6個省份24個產糧大縣）；以獎代補政策方面，2019年在10個省份對地方優勢特色農產品保險獎補試點，2020年擴大試點范圍至20個省份，并且將保險標的或保險產品由不超過兩種增加至三種。

（三）根據需要適時修訂和調整

2003年十六屆三中全會提出“探索建立政策性農險制度”，開啟了我國農業保險事業發展的新篇章；2004年以來，我國歷年的“中央一號文件”均有關于農業保險發展方面的內容和要求；2004—2006年主要是對建立政策性農業保險制度和補貼政策試點提出指導性意見；2007年后“中央一號文件”全方位覆蓋了農業保險發展的整個進程。根據農業產業發展形勢變化和國家戰略要求，每年對農業保險的關注重點也不同。2007年以來我國農業保險政策的關注點始終在適時調整和變化，保險對象涵蓋了種植業、養殖業、漁業和林業，并特別關注了地方特色優勢農產品、種業、農業設施以及農房；支持政策從保費補貼發展出“以獎代補”等其他財政支持形式，并多次特別關注中西部和糧食作物農業保險的補貼政策；保險產品從直接物化成本保險逐步擴展至完全成本保險、收入保險、價格保險、天氣指數保險、信用保險、保證保險和洪水保險等，并多次強調“保險+”形式的產品創新和互助合作保險等保險模式創新，也特別關注了農民合作社等新型農業經營主體的參與情況。^［10］

以保費補貼的范圍變化為例，2007年中央財政補貼的種植業保險品種僅有玉米、水稻、大豆、小麥和棉花5個種植品種；2022年開始執行的修訂版《中央財政農業保險保費補貼管理辦法》則將種植、養殖、森林等16個大宗農產品和地方優勢特色農產品涵蓋在內，保險產品個數增至270多個。政策性農業保險的保障覆蓋程度也從直接物化成本擴展到完全成本、價格風險和收入風險，2023年7月國家財政部、農業農村部和金融監督管理總局發布通知，將三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險的實施范圍擴大至全國所有產糧大縣，這意味著農業保險將為全國從事糧食作物種植的農戶和農業生產經營組織提供覆蓋農業生產完全成本或種植收入的保險保障。同時，農業保險承保的災害覆蓋范圍也逐步擴大，例如旱災、病蟲害等風險由種植業保險發展初期的不予承保到后期調整并被列入保險責任范圍。

財政部、農業農村部等部門通過落實、細化和總結歷年“中央一號文件”中的各項措施和實踐經驗，出臺了一系列農業保險的相關政策文件，并根據運行情況及其與服務“三農”的差距進行不斷調整和修訂。如2012年11月出臺的《農業保險條例》在2016年2月進行了修訂，主要對保險機構進入農業保險市場的審批權限進行了調整，2012版中要求保險機構經營農業保險業務“經國務院保險監督管理機構依法批準”，2016版中僅規定“除保險機構外，任何單位和個人不得經營農業保險業務”，在一定程度上放開了農業保險市場的準入門檻，但經過幾年的運行之后，為規范農業保險機構的行為，2020年財政部和農業農村部聯合發布《關于加強政策性農業保險承保機構遴選管理工作的通知》，為進一步優化農業保險市場布局、提升農業保險服務質量提供政策依據。

四、我國農業保險發展實踐中存在的問題

在各項農業保險政策的支持下，我國農業保險規模快速擴大，農業保險深度（農業保險保費收入/第一產業增加值）和密度（農業保險保費收入/農業從業人口）快速提高。2020年我國農業保險深度達到1.05%，2021年我國農業保險深度為1.12%，是2007年的6.15倍，年均增長率為13.85%；農業保險密度467.66元/人，是2007年21.2元/人的22.06倍，年均增長率24.73%，均超過《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》提出的“2022年農業保險深度達到1%”的要求。但從深層次分析，農業保險的發展與農業風險保障需求還存在較大差距。

一是保障水平不足。計算2007—2022年各省農業保險保障水平（農業保險保額與農業總產值之比）可知，2007年以來農業保險的總體保障水平顯著提高，年均增長率均值為18.36%，但2022年的平均保障水平為28.95%，仍有71.05%的農業產值沒有風險保障。

二是區域發展不均衡。部分省份的農業保險風險保障水平已經很高，如北京、上海、青海和內蒙古；但也有部分省份的保障水平相對較低，如湖北、山東、海南的風險保障水平在2022年仍然低于15%，存在較大的區域不平衡性。各省之間標準差呈現遞增趨勢，變異系數一直較大，雖然2007—2013年存在一定下降趨勢，但最低也在80%以上。

三是法律法規出臺或調整緩慢。我國目前尚未出臺專門的農業保險法律，只有《農業保險條例》，《農業保險法》的相關調研和起草工作進展緩慢，條例隨著農業保險的實踐發展做出修訂的效率較低，滯后于農業保險的快速發展需求。

五、政策建議

近年來，快速發展的農業保險在推進現代農業發展、促進鄉村振興、改進農村社會治理、保障農民收益等方面成效顯著，但也面臨著保障水平不足、區域發展不均衡、政策出臺或調整較為緩慢等問題，農業保險政策體系仍需不斷完善，高質量發展的道路任重道遠。在分析農業保險面臨的機遇和挑戰基礎上，筆者嘗試提出幾點農業保險高質量發展的政策建議。

（一）農業保險面臨的機遇與挑戰

一是鄉村振興等重大戰略對農業保險提出新要求。隨著脫貧攻堅取得全面勝利，國家三農工作重心也全面轉向鄉村振興，“十四五”規劃要求“把安全發展貫穿國家發展各領域和全過程，防范和化解影響我國現代化進程的各種風險，筑牢國家安全屏障”^⒀。振興的過程也是農業產業鏈條不斷延伸、農業價值不斷提高、農業現代化不斷發展的過程，期間也自然伴隨資本資產不斷集中以及農業自然風險和市場風險的不斷集聚。一旦糧食供應和高價值的農業產業遭到損失，不僅農業經營主體難以承受，消費者也難以承受，因此國家對農業保險數量和質量方面的需求不斷加大。

二是氣候變化和國際環境風險需要農業保險的保障。氣候和自然環境變化等因素導致的自然風險不斷加大，聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）評估報告認為，氣候變化導致極端天氣事件增多已成既定事實，因此農業生產面臨越來越大的風險。農業保險作為分散自然災害風險的重要制度安排和市場工具，需要不斷提高承保能力來幫助農業有效應對氣候變化和自然災害。同時，隨著國內外市場關聯度的增強，農產品貿易依存度越來越高，農業市場風險隨之增加，防范和化解國際農產品市場變化帶來的風險，需要農業保險市場的保障。

三是農業保險的風險保障成效仍有較大的提升空間。一方面，我國農業保險存在較強的區域發展不平衡問題，各省保險密度和保險深度存在較大差異，部分地區的農業保險保障水平還停留在物化成本上，一些地方特色農產品還未得到有效的保險保障，因此農業保險整體保障水平及成效仍有較大提升空間；另一方面，農業保險的統一管理缺位，多部門共同行政管理導致溝通協調和統一管理成本較高，降低了農業保險工作推進的整體性、系統性和效率性，尤其造成法律法規制定、全國農險數據平臺構建、風險區劃和精算定價等關鍵方面的進程較慢，阻礙了農業保險的高質量發展。

（二）農業保險政策調整建議

一是加快農業保險立法和規章制定。政策性農業保險不同于商業保險，需要《保險法》之外的專門法律法規明確運行的規則體系。我國現行政策性農業保險制度建設明顯滯后，2012年出臺的《農業保險條例》除在2016年略有修訂外，沒能隨著農業保險的實踐發展做出更多變化，《農業保險法》的相關調研和起草工作進展緩慢，建議盡快啟動《農業保險條例》的第2次修訂工作，待我國農業保險及再保險發展更加成熟、經驗積累更豐富時，再專門設置《農業保險法》。

二是加強農業保險發展規劃編制工作。在國家層面迫切需要根據國家鄉村振興戰略和農業農村現代化總體要求，加強國家農業保險發展規劃的編制工作，進一步明確發展目標和任務，穩步做好農業保險“擴面增品提標”工作。通過制定階段性的發展規劃，讓各級政府明確農業保險的階段性工作要求和保費補貼預算安全，讓保險公司明確業務的布局計劃，讓農民知道產業發展導向，使農業保險更好地服務現代農業發展、促進鄉村產業振興、改進農村社會治理、助力農民增產增收。

三是強化農業保險業務監督管理體系。以《農業保險條例》《中央財政農業保險保費補貼管理辦法》等法律法規和政策文件為依據，加強對農業保險經營企業的監督檢查，依托銀保監、財政等部門，配備專業人員，以定期結合不定期檢查的方式對相關企業進行監督，實現農業保險的“五公開、三到戶”。及時解決農業保險中存在的問題，保證承保理賠工作的效率和質量，規范操作程序，做到公正透明。還要加強對政府部門推進農業保險工作的監管和約束，通過開通群眾溝通和反饋渠道等方式加強對基層政府的監督和考察。

四是鼓勵農業保險與其他政策共同作用。農業保險與其他政策有機結合能發揮社會管理、資金融通等功能。將農業保險納入災害事故防范救助體系，可以實現災前風險及時防范、事中風險有效控制、災后損失迅速理賠，幫助農業生產經營主體及時恢復生產，維護農村社會穩定。將農業保險與信貸政策結合，可以發揮農業保險的增信功能，大大提升農戶信用等級。農戶通過提供保障農業生產與收入的保單，結合保單質押、涉農小額貸款保證保險等，可以為金融機構放貸奠定良好基礎，有效緩解“貸款難、貸款貴”問題。進一步發揮期貨（權）在農業保險中的風險分散作用，準許場外和場內期貨（權）交易并存，發揮各自優勢，在更大范圍內分散風險。“農業保險+其他政策”的模式仍有非常大的發展空間，也將為農業農村發展提供更大支持。

（三）農戶視角下農業保險發展建議

“農民得實惠”是我國農業保險高質量發展的主要目標之一，“農民得實惠”的成效最終要看是否滿足了農戶的愿望和需求，是否達到了農戶滿意。為加快我國農業保險高質量發展，基于農戶視角提出以下政策建議：

一是創新農業保險險種和產品，提供多層次的風險保障。農業保險發展的初級階段是通過低保障、廣覆蓋的模式提升農業保險對農戶的可得性，這一模式使我國農業保險市場迅速發展，形成了居于世界前列的農業保險市場規模，基本全面覆蓋了關系國計民生和糧食安全的主要大宗農產品。但是近年來不同農戶群體對農業保險需求的差異性越來越明顯，農戶中占比較高的散小戶由于種養分散且農業收入不屬于家庭主要收入來源，投保積極性普遍不高，滿意度較低；而占比較低的規模戶由于種植規模大、養殖數量多，面臨的風險也大，投保意愿較強，但保障水平達不到農戶參保的期望值，因而對農業保險的滿意程度也受到限制。因此，我們建議通過創新農業保險險種，構建多層次的農業保險產品體系，針對不同主體提供不同層次的風險保障，例如提供普惠性質的成本保險、補充性質的農業保險（包括完全成本保險、產量保險和收入保險）、個人自愿參加的特色農業保險。

二是拓寬培訓和宣傳途徑，提高農戶對農業保險的了解程度。相關調研結果顯示，目前農戶獲知農業保險信息的途徑主要是村干部，其他的宣傳方式則較少，尤其是農業保險機構的宣傳力度非常欠缺。我國農戶居住較為分散，保險機構的農業保險展業費用較高，可能在宣傳方面投入的資金有限，造成農戶難以獲得較為專業的農業保險參保指導，造成農戶對農業保險的了解程度較低，影響了農業保險的參保率和滿意度。因此，建議各級政府出臺相關支持政策，除保費補貼外，還需有專項經費用于宣傳和推廣農業保險，拓展農戶獲知農業保險信息的途徑。同時，加強農民的教育培訓，根據農民風險意識淡薄、保險知識缺乏的現實，地方政府和保險機構應采取多種途徑，努力營造支持農業保險發展的政策環境，提高農民群眾對農業保險的作用、投保和賠付方法等的認識，增強廣大農民的保險意識和預防能力，主動配合開展農業保險工作。

三是夯實農業保險基層網絡體系建設，走好服務的“最后一公里”。基層農險網絡建設事關政策性農業保險作用的發揮，事關廣大農民切身利益的維護，各級財政要設立預算資金，切實抓好農業保險基層服務體系建設，結合現有網絡體系建立“縣（區）有農業保險服務中心、鄉鎮有農業保險服務站、村組有農業保險服務點”的三級農業保險服務網絡，充分發揮基層網點在保險政策宣傳、承保信息采集、查勘定損理賠、災害疫病防控等方面的作用，打通農險服務的“最后一公里”。財政資金重點用于扶持鄉鎮和村組服務站點的建設，為政策性農業保險的基層網點安排固定辦公場所、從現任的鄉鎮和村干部中優先選擇配備鄉鎮農業保險辦公室專（兼）干、村級協保員，并根據銀保監的規定開展相關工作。

我國已經具有較為健全的農業保險法律基礎，2007年至今出臺的各種政策和規章制度，對農業保險的保費補貼、大災風險、保險機構、業務經營等方面做出規定和規范，初步形成了較為完備的農業保險政策體系框架，基于“部門協同、循序漸進、適時修訂和調整”的農業保險政策推進策略，在較大程度上保證了農業保險政策的穩定性、協同性和銜接性。盡管目前我國農業保險仍然存在諸如農戶參與積極性不高、協議賠付、基層政府的角色定位、區域發展不平衡等問題和發展瓶頸，但在現有的法律政策框架和穩健的發展邏輯基礎上，通過政策的不斷創新和修訂，農業保險將會具有更寬廣的服務領域、更豐富的產品種類、更健全的管理功能和更規范的政策支持，我國農業保險將實現補貼有效率、產業有保障、農民得實惠、機構可持續的多贏格局，實現農業保險的高質量發展，更好地滿足“三農”領域日益增長的保險需求。

注釋：

①內容參考《中國保險年鑒（2023）》。其中對于農業保險保費收入規模的記載，反映了特定時期我國農業保險的發展狀況，為進一步研究我國農業保險的發展歷程和趨勢提供了重要的參考依據。

②引自《中華人民共和國農業法》（1993版）。本法共有十三章，并提出“國家鼓勵和扶持對農業的保險事業的發展”以及“農業保險實行自愿原則。任何組織和個人不得強制農業勞動者和農業生產經營組織參加農業保險”的條例。《中華人民共和國農業法》（2002版）已由中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議于2002年12月28日修訂通過，自2003年3月1日起施行。其中規定“國家逐步建立和完善政策性農業保險制度。鼓勵和扶持農民和農業生產經營組織建立為農業生產經營活動服務的互助合作保險組織，鼓勵商業性保險公司開展農業保險業務”，見http：//www.yangchun.gov.cn/yjycsjj/attachment/0/46/46783/730318.pdf，2003年3月1日。

③引自《中華人民共和國保險法》（1995版）。第八章附則中規定“國家支持發展為農業生產服務的保險事業。農業保險由法律、行政法規另行規定。”見http：//www.law-lib.com/law/law_view1.asp？id=263，1995年6月30日。

④引自2004年中央“一號文件”——《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》。文件共有九個方面的內容。其中，“七、深化農村改革，為農民增收減負提供體制保障”中的第十九條提出“加快建立政策性農業保險制度”“有條件的地方可對參加種養業保險的農戶給予一定的保費補貼”，見https：//www.gov.cn/gongbao/content/2004/content_63144.htm，2003年12月31日。

⑤引自《國務院關于保險業改革發展的若干意見》（“舊國十條”）。該意見于2006年出臺，并強調了保險業對于國家發展的重要地位，明確了加快保險業改革發展對于保障人民生命財產安全和經濟穩定運行、完善社會保障體系、金融資源配置、提高政府行政效能等各方面的重要作用。在“三、積極穩妥推進試點，發展多形式、多渠道的農業保險”中提出要“改變單一、事后財政補助的農業災害救助模式”，“探索中央和地方財政對農戶投保給予補貼的方式、品種和比例”，“探索建立適合我國國情的農業保險發展模式”，見https：//www.gov.cn/zwgk/2006-06/26/content_320050.htm，2006年6月26日。

⑥引自《國務院關于加快發展現代保險服務業的若干意見》（“新國十條”）。該意見于2014年出臺，包括十部分，在“五、大力發展‘三農’保險，創新支農惠農方式”中提出要“擴大農業保險覆蓋面，提高農業保險保障程度”，見https：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_273

9848.htm，2014年8月10日。

⑦引自《中華人民共和國鄉村振興促進法》。該法于2021年4月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過，2021年6月1日起施行。該法共包括十章，在“第八章 扶持措施”中第六十六條提出“國家建立健全多層次農業保險體系，完善政策性農業保險制度”，見http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202104/t20210

429_311287.html，2021年4月29日。

⑧引自《中共中央 國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》。該意見中，“一、確保國家糧食安全”中提出要“擴大完全成本保險和種植收入保險政策實施范圍，實現三大主糧全國覆蓋、大豆有序擴面。鼓勵地方發展特色農產品保險。推進農業保險精準投保理賠，做到應賠盡賠。完善巨災保險制度。”見https：//www.gov.cn/zhengce/202402/content_6929934.htm，2024年2月3日。

⑨受數據獲取限制，本文部分數據截止到2021年，數據來源為2008—2022年《中國保險年鑒》《中國統計年鑒》。承保面積、參保農戶、保險產品及2022和2023年農業保險保費收入等數據通過整理中國農業新聞網、央視網、新華網、中國保險網、中國經濟網、中國銀保監會和財政部網站中的報道數據得到，承保品種、風險種類等數據通過整理和分析農業保險相關政策得到。

⑩數據來源：《農業保險助推脫貧攻堅藍皮書》。

⑾引自中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》。在“四、加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”中提出“完善農業支持保護制度，健全農村金融服務體系”，見https：//www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm，2022年10月16日。

⑿2007—2023年我國至少在68個文件（不含法律和農業保險條例）中涉及了農業保險相關政策。“涉及農業保險相關政策”指在文件中出現了與農業保險相關的條款，如2018年1月農業農村部發布《關于大力實施鄉村振興戰略加快推進農業轉型升級的意見》中規定“深入實施農業大災保險試點，探索開展稻谷、小麥、玉米三大糧食作物和天然橡膠完全成本保險和收入保險試點，啟動制種保險試點。推動出臺優勢特色農產品農業保險財政獎補政策”。所有單位按照2018年3月以后的國務院機構改革名稱，如原保監會出臺的文件，現歸類于銀保監會。

⒀引自《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》。共包含十五篇，在“第十五篇 統籌發展和安全 建設更高水平的平安”中提出“把安全發展貫穿國家發展各領域和全過程，防范和化解影響我國現代化進程的各種風險，筑牢國家安全屏障。”見https：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/13/content_5592681.htm，2021年3月13日。

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責任編輯：艾 嵐

Policy Evolution of Agricultural Insurance in China：

Process， Framework and Promotion Strategy

——Taking the \"Second

Yao Xiaoju¹，Ren Jinzheng²

（1.Finance Office，Shijiazhuang Tiedao University，Shijiazhuang Hebei 050061，China；

2.College of Economics and Management，China Agricultural University，Beijing 100083，China）

Abstract：Agricultural insurance， as an important component of China's agricultural support policy， is increasingly receiving attention from the government. It plays a vital role in consolidating and expanding the gains of poverty alleviation efforts， establishing long-term development mechanisms for the agricultural industry， and supporting rural revitalisation. The evolution of agricultural insurance rests on sustainable support from governmental laws and policies. This study provides a thorough review of China's laws， regulations， policies， and provisions related to agricultural insurance. It examines the legal foundation， policy framework， and promotional strategy for policy-based agricultural insurance.The results show that China has developed a relatively sound legal basis and a comprehensive policy framework for agricultural insurance. The relevant policies reflect a strategy of \"departmental coordination， gradual progress， and timely revision and adjustment\".

Key words：agricultural insurance; rural revitalization; high-quality development