政府在欠發達地區中職教育產教融合中的政策引導機制研究

[摘 要] 在全面推進鄉村振興、推動現代職業教育高質量發展的進程中，我國農村經濟欠發達地區中職產教融合發展亟需推進。政府作為社會力量和教育力量的有效整合主體，應發揮協調指引作用，推動中等職業教育產教融合發展，突破困境，邁向新境。結合文獻研究及對山西欠發達地區中等職業學校的實地調研，分析當下中等職業教育產教融合發展面臨的困境；依據中等職業教育產教融合的育人要求，提出政府需要在中職教育產教融合中發揮對學校和企業的指揮者作用，在加強自身建設的同時強化對學校和企業的政策引導機制。

[關鍵詞] 中等職業教育；產教融合；政府政策

[中圖分類號] G424.74 [文獻標識碼] A

[文章編號] 1673—1654（2024）05—094—007

一、問題的提出

（一）欠發達地區中等職業教育產教融合的政府政策引導乏力

2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中提出，要“完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作”。在打贏脫貧攻堅戰的關鍵時期，“農村義務教育，辦好學前教育……普及高中階段教育”【1】被放在重點關注的位置，中等職業教育則發展相對緩慢。2021年，脫貧攻堅取得階段性勝利，鄉村振興邁入新時期，中等職業教育快速發展提上日程。2023年，國家發展改革委、教育部等8部門聯合印發《職業教育產教融合賦能提升行動實施方案（2023—2025年）》，明確提出到2025年，國家產教融合試點城市將達到59個左右，建設培育1萬家以上產教融合型企業。

我國經濟發展地域性差異大，不同地域校企合作難度不同。以山西省為例，山西經濟發展起步早，以工業、農業、建筑業為支柱性產業，建立了由省發改委、省教育廳等20個部門和單位組成的省促進產教融合工作廳際聯席會議制度，將電力、煤炭、裝備制造、材料與信息等4個省級職業教育集團納入國家級示范性職業教育集團培育建設單位行列；支持119家企業和學校申報130個省產教融合重大平臺載體和實訓基地【2】。但這主要是針對高等職業教育的產教融合問題，缺乏面向中等職業教育產教融合的政策引導；其次，重大的平臺載體或者實訓基地主要集中在太原、大同、晉中、長治4個省級產教融合試點城市，欠發達地區分布較少，地區分布差異大。

（二）基層執行中等職業教育產教融合政策面臨較大困難

課題組在對山西欠發達地區中等職業教育的調研1中發現，在中等職業教育產教融合政策方面，基層執行還面臨較多問題，主要表現如下：

一是產教融合專業范圍小。調研的四校（嵐縣××職業技術學校、臨縣××職業中學、汾陽市××職業中學、交城××中學校）中，目前產教融合較為完善的專業主要集中于山西傳統行業，如采礦業、電力、熱力、燃氣及水生產和供應業，以及部分市場需求量大的新型行業如電商直播行業，其余的專業還存在產學合作較為缺乏的問題。

二是產教合作動力不足。產教融合應當是校企雙向互動協作育人，但目前部分市級、縣級中等職業學校的校企合作，主要被企業“牽著鼻子走”，主要的合作方式是校企雙方簽訂產學研技術合作協議、企業提供實習場所，合作的開展主要依賴于當地少量企業的利益驅動，更多的學校和企業尚缺乏校企合作的內生動力。

三是產教融合的政策效果有限。四所中等職業學校的主要任務依舊是幫助學生完成高職的升學，而升學的主要考核目標是文化課成績，名義上中等職業學校在最后一學年都需要安排學生到企業實習，但實際上很難落實，中職教育的產教融合效果遠不能得到彰顯。

（三）中職教育產教融合方面的政府政策研究還比較欠缺

從文獻研究的主題來看，自2014年“產教融合”的概念提出后，我國教育界開始對職業教育進行深入研究。相較于高職教育，國內學者對中職教育的產教融合研究較少，從已有的文獻研究內容來看，研究重心主要不在政府的政策引導方面。例如，孟雅杰剖析了中職學校的人才培養模式、課程設置、教學模式方法和評價模式，并針對其問題提出相應的教學改革路徑【3】。汪長明從國家、省級、校級三個層面，提出融通中職、高職和本科的專業與課程標準體系，提出教學標準、課程標準、教師能力體系標準、頂崗實習標準等【4】。陳中蘭以舒伯的生涯發展理論為基點，從學生、學校、社會三條主線探究發展問題，提出學生應當提高生涯認知規劃，學校應當加強引導并健全教師專業化水平，社會各界應提供多方幫助等【5】。田虎偉、孫中婷以調查發現的政策供給落后、政策質量不高、辦學結構不完善和校企合作制度供給不足等問題為基礎，提出鼓勵政府提高政策支持等建議【6】。由此可見，有關政府在中等職業教育上的政策引導問題，還有很大的研究空間。

二、中等職業教育產教融合育人要求政府發揮指揮者作用

首先，產教融合育人是多方協同的。我國中職學校由政府出資辦學，學校發展的總體規劃均由政府部門負責，由于經費及政策原因，學校辦學自主性低，這使得學校在產教融合過程中大多是被動與企業合作。同時，由于企業與學校雙方對于“產教融合育人”的理解不到位，被動合作的結果就是學校對政府的依賴越來越高，而離企業用工需求越來越遠。事實上，即使學校主動尋求與企業進行合作，也離不開政府在中間牽線搭橋，推動提升學校和企業進行合作的內生動力。例如，課題組在采訪中發現山西省某茶葉有限公司在省科協的協助下，與山西省中醫藥大學組建了“藥茶專家工作站”，其打造的養顏、安眠、飲品等系列健康產品獲得了消費者的認可，在2022年實現了凈利潤875萬元的業績。

其次，產教融合育人是校企相互滿足對方需求的雙向奔赴，是站在不同利益視角的協同發展。企業側重于產品創新、拓展銷路、提高利潤；職業院校則更加關注人才培養質量和辦學聲譽。就我國目前的發展階段來看，校企合作不能完全避免以企業為主導的短期利益驅動機制，但實際更需要雙方長久合作的內生動力。企業需要履行公益的社會責任，學校的專業設置和培訓標準要逐步擬合企業技術迭代發展進度，學校和企業合作要同時遵循國家經濟和社會發展需求，接受政府的職教政策指導和政策監督，在共享技術和信息平臺中實現企業技術升級和學校技術技能人才的創新培養。

最后，政府作為指揮者的角色舉足輕重。地方企業和鄉村中等職業學校作為技術技能輸入方和人才輸出方的雙向良性互動，有利于為地方經濟和教育的持久發展注入活力。政府作為指揮者的角色舉足輕重，對產教融合的持久性、穩定性與長期性發展起到重要作用。政府作為指揮者，代表的是國家的整體利益，政府期待二者能夠以產教融合的方式，可持續地實現整體社會利益的提升。

如果將產教融合的校企互動視作一架動態天平，那么二者達到平衡的關鍵在于“政策砝碼”的正確增減。從產教融合的實際發展過程來看，有兩種水平層次的合作。在淺層校企合作中，校企雙方可以在政策引導下開展產學合作，依靠政府在天平上“政策砝碼”的增減即可達成相應的平衡（見下圖1a）。而在深層的校企合作中，政府的職責應是激發二者的內生動力，催生學校和企業自主實現兩者的平衡，從而讓學校和企業在互動中自主地增減“砝碼”，達成校企合作的平衡（見下圖1b），實現政、校、企三方的良性互動和校企融合發展。

三、政府對產教融合育人中不同主體的政策引導機制

依據上述產教融合育人的基本要求，政府作為政策制定者，應當從產教融合育人的不同主體考慮，設立產教融合相關的法律法規、管理體制、監督機制，促進校企的有效互動和融合發展。

（一）加強政府對企業的政策引導

1. 政府通過有效行政方式強化企業參與度

現行的《中華人民共和國職業教育法》第六條指出，“行業組織和企業、事業組織應當依法履行實施職業教育的義務”，“應當”一詞顯示出較大的含糊性及不實施的空間，對于企業參與產教融合的外在強制力不足。政府應在實際依法行政中加深對相關法律的理解，以彌補立法上“應當”相對于“必須”的弱義務性[7-8]，明確企業參與產教融合的規定，多角度強化企業的社會責任意識與人才培養支持動機，以這種方式加強企業在產教融合中的主體地位與主動參與性。此外，立法應當在宏觀層面上，為地區的企業與學校自主發展留下充足的發揮空間。

2.完善對企業參與校企合作的相關政策

在出臺法律將產教融合作為企業的義務以外，為實際操作的可行性及實施的持久性，政府還需要為參與職業教育的企業提供必要的支持、優惠政策1以及實施追責政策。直接性的財政政策支持，如校企合作專項資金在年度教育經費預算中單獨列支。間接性支持，如相關人才政策，鼓勵優秀員工前往學校擔任職教專業老師，促進校企合作的深化；給予企業運用于校企合作資金的稅收優惠。追責政策則能夠從多方面維護校企合作機制的運行，如對于弄虛作假獲得支持的企業，由相關部門進行追回資助或取消其獲得資助或獎勵的資格。

目前，部分地方政府已經做出了成功的政策嘗試。從2009年的《寧波市職業教育校企合作促進條例》到2015年底的《江西省職業合作促進辦法》，總計11個省市已經出臺校企合作相關政策，這些政策從運行機制、保障機制、責任追究等幾個維度（見表1），為產教融合發展提供保障。職業教育發展水平較為突出的英國、德國等國家，在法律法規中已明確政府設立專項資金“承擔企業員工參加培訓的部分費用”[8]等做法，可以作為借鑒。

（二）改革政府對職業院校的政策引導

1. 政府應當改變對于職業院校的評價機制

一是政府需要將產教融合納入職業院校的辦學評價。評價的根本目的在于使評價對象能夠更全面充實地展現自己的本質屬性或者更好地履行自己的工作職責[21]。因此相對于沿襲傳統的工具性評價體系，職業院校應該看到自身帶動區域經濟發展、培養職業技能人才等的職責，增加與產教融合相關的評價標準，以此督促自身的實質性改革，使得原本局限于教育內部的評價機制更貼近經濟發展現實，從而使學校更好地服務于區域企業發展。從職業院校的職責來看，為提升其對區域產業的針對性，可以將院校的軟硬件是否與產業契合作為評價指標，加強對既有實踐經驗又能夠進行理論教學的“雙師型”隊伍建設的評價。而持續性追蹤內容，如人才培養質量評估，就需要增加對于畢業生的追蹤，例如追蹤其在畢業以后技能的提升度等，這也符合新時代人才與辦學的標準。

二是增加評價主體的多元性。政府應盡力打破以往評價的主體單一的情況，使多元主體參與評價，將協商作為達成共同心理建構的途徑，形成“回應—協商—共識”的模式，實現行業、家長等評價主體的評價工作常態化。同時通過引入第三方機構進行評價，將部分評價權讓渡給當地民眾等，實現評價主體的多元化以及學校發展與產教融合的立體化。德國的職業教育提供了這方面的相關經驗，即引入行業協會作為第三方機構，參與產教融合的評價，從而實現主體的多元化，促進產教融合的發展[7]。

2.政府為職業院校的軟硬件配備提供權威指導

為保持鄉村振興的內在動力，政府應該派專家，組成專家團，前往各地進行產教融合的實地指導，實現因地制宜的發展。職業學校可以在此基礎上，利用政府為其提供的政策與人才支持，推進產教融合發展。此外，地區職業學校之間可以加強交流，實現集團化辦學，在具有特色的專業方面促進優秀資源人才共享，加強辦學活力。

以無錫職業技術學院為例，其依托機電類主體專業，建成集人才培養、生產示范等為一體的“智能制造工程中心”，以此為載體申獲成為公共實訓基地，為推進無錫的特色化、現代化產業助力；在國家“中國制造2025”與“互聯網+”行動計劃，以及江蘇省要求充分發展裝備制造業的背景下，無錫職業技術學院牽頭組建由國內80余所職業院校、高等院校與30余家企業組成的“全國機械行業智能制造技術職業教育集團”[8]，實現各類資源、信息等的共享。湖南襄陽聯合中高職校成立了襄陽職業學校教育集團，構建高職職業教育聯盟，圍繞襄陽的重點產業，實現“整合政校企三方優勢、中高職合作、校企融合”的中高職銜接模式創新，推進職業院校協調發展，最終服務于該地區的經濟[22]。

（三）提升政府對政策工具的有效運用能力

1. 政府需要通過組織領導發揮好監督與追溯功能

加強對可進入產教融合領域的產業評估，精確化準入標準，推動建立“由國務院牽頭，教育部、人力資源和社會保障部、發展改革委員會、財政部等有關部門和企業、職業學校領導參加的第三方認定組織”[23]，對相關企業的生產規模、培訓設施、誠信度等進行動態評估，起到激勵與警示作用。對于部分地區企業和學校具有的投機取巧行為，為確保政策與資金的明確動向，應對資金使用結構和流向進行監督，因此政府應成立資源監管委員會，委員會成員由政府、企業、院校三方面共同組成，通過提出意見、參與監管等方式，實現資源利用效率和結構的優化。

2.政府需要通過社會媒體宣傳營造更好的社會輿論氛圍

政府應當利用官方媒體宣傳職業教育，表彰優秀的職業技術人才，營造社會對其尊重的氛圍，并提升其社會地位；在全國范圍內表彰產教融合典型企業，例如現有的國家產教融合型企業名單的公示，有63家企業被列入名單[24]，起到了激勵產教融合發展的作用。而地方政府應當在當地宣傳這些產教融合優秀企業，鼓勵其他企業進行學習，在產教融合上實現創新發展、深度發展、特色發展。

3.政府需要搭建產教融合的信息交流平臺

為調節企業與學校之間的訴求矛盾，政府應當為企業與學校之間搭建有效的溝通協商機制，尤其是建立健全企業和職業教育對接的信息平臺。

濰坊市政府積極搭建產教融合校企合作新平臺，通過成立兩個專班、建成一個線上平臺，助力全市經濟高質量高速度發展[25]。兩個專班辦公室都由教育、發改委、工信三部門組成，設在教育局，具體由濰坊市產教融合研究院負責落實；專班辦公室聯合專班成員單位推出官方公益服務平臺——濰坊市產教融合服務平臺，平臺以“開放·融合·賦能”為宗旨，立足“需求導向、開放流動、深度融合、協同創新”，力求契合高校、企業需求，提供精準服務。目前有81家濰坊企業、21所駐濰高校、21個專班成員單位入駐平臺，為省內外100多所高校提供支持，為市內100多家企業提供服務，助力200余個合作項目高質量發展。2023年1月，長治經開區管委會擬建設產教融合信息服務平臺，搭建起經開區企業與各高校交流的平臺，通過推動校企合作，產教融合，培養一批適應現代產業發展的高素質、高技能產業人才，為產業發展提供強有力的人才保障[23]。以上案例均說明了產教融合信息平臺建設的可行性與必要性，因此政府應大力推進平臺建設。

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Research on the Government's Policy Guidance in the Integration of Industry and Education in Secondary Vocational Education in Less Developed Areas in China

Guo Jingya1" Chu Mengwen1" Wu Chenyan1" Liu Qinghua2

1 College of Philosophy，Nankai University，Tianjin，300350

2 College of Sociology，Nankai University，Tianjin，300350

Abstract：In the process of comprehensively advancing rural revitalization and promoting the high-quality development of modern vocational education，the economy and education of China's rural county areas are facing structural problems，and the integration of secondary vocational education and industry needs to be urgently promoted. The government，as the key link between social forces and educational forces，should play its role as the \"commander\" to guide the development of integration of secondary vocational education. This paper combines the current research literature and our investigation on secondary vocational schools in underdeveloped areas of Shanxi Province and proposes that the government needs to strengthen the guiding policy of the schools and enterprises.

Key words：Secondary Vocational Education，Integration of Industry and Education，Government Policy

（責任編輯：吳茳）