積極應對人口老齡化戰略下養老服務的均衡發展

［摘 要］ 黨的二十大將實現養老服務均衡發展擺在了突出位置。在以均衡治理原則助推高質量發展的格局下，老齡化國家戰略再次升級了養老服務在格局、空間、模式、性質、內容五個方面的均衡關系。然而，由于多重原因，目前我國養老服務均衡發展中存在保障對象收入差異的起點非均衡、準入條件欠缺靈活的過程非均衡、運作機制維持困境的結構非均衡問題。在積極應對人口老齡化戰略背景下，亟需實現養老服務的結構優化、功能提升、內容提質，并需重點關注：一是基本養老服務均衡化的基礎環境已初步形成；二是科學把握城鄉區域人口老齡化分布格局趨勢；三是改變現有基本養老服務制度建設的基本理念；四是區域一體化是基本養老服務均衡化的重要步伐；五是堅持基本養老服務制度全國統籌的基本思路；六是建立新型的基本養老服務事權格局。

［關鍵詞］ 老齡戰略；養老服務；均衡發展；城鄉統籌與區域協調

一、引言

在新時代，我國面臨著日益嚴峻的人口老齡化挑戰。“養老”這一極具文化傳統和問題意識的治理領域直指社會資源的充分開發與合理配置。“養老服務”也經歷了私領域的家庭供養、公領域的社會供給、發展到多元主體的協同共治。然而，伴隨人口負增長和老齡化加速的交織進程、積極應對人口老齡化上升為國家戰略的時代背景，提升了養老服務體系構建的內外部復雜性和綜合性，亟需由“擴面發展”走向“高質量”發展、更應由面向老年群體的專項服務延伸至面向全生命周期人口的多元化服務。這其中，實現養老服務的均衡發展成為我們面臨的重要課題，辨析其均衡性何以必須？均衡發展背后的困境及其實現路徑和手段何以可為？需要進一步的反思。

二、實現養老服務均衡發展的重要含義

黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”的重大命題，黨的十九屆五中全會將應對人口老齡化上升為國家戰略時，賦之以“積極”定位，使老齡社會治理成為國家治理現代化的具體應用領域。黨的二十大報告在“中國式現代化”主題下強化部署，指出“發展養老事業和養老產業”和“推動實現全體老年人享有基本養老服務”是“積極應對人口老齡化國家戰略”的核心內容之一，同時提出共同富裕的未來道路中實現公共服務“均衡性和可及性”是必經階段。在此背景下，反觀養老服務均衡發展的必要性，需要綜合回應治理議題、高質量發展命題、老齡國家戰略試題。

（一）均衡是實現治理現代化的基本原則

“德旋周普，五化均衡”a 已指出用“均衡”的視角看待事物發展。經濟學中的“均衡”是指一定價格上供給等于需求的狀態，倫理學中的“均衡”是調節利益關系的方式以致社會和諧，b 以“善治”為目標的治理所追求的均衡是公共利益最大化，c 或是實現新公共管理主義所關切的超越效率和效益的“公共價值”。d 在我國的治理實踐中，作為治理目標的“均衡”的反面從來都不是“非均衡”，而是“相對均衡”和“絕對均衡”的分野；e 作為治理手段的“均衡”確是經歷了“讓一部分人先富起來”到“共同富裕”的發展邏輯，f 而“不平衡不充分”與“美好生活的向往”的主要矛盾才是構成非均衡的表現形式，g“均衡發展”依然是國家治理現代化實現的基本原則，甚至在黨的二十大報告中具體闡述為以“增強均衡性和可及性”“提高公共服務水平”，最終實現共同富裕。

學界對于公共服務領域“均衡發展”的討論，多見于以下幾個方面：是否存在不同維度的均衡？對均衡的評價是主觀的、客觀的還是關系性的？衡量公共服務均衡發展的標準和手段是什么？作為一個關系性、結構性和動態性的范疇，公共服務的起點均衡指涉人均可獲得資源的機會、結果均衡又包含基本均衡和優質均衡。h 還有依據公共服務制度分出過程中的結構均衡、運行均衡和賦能均衡。i 其判斷標準既有公眾對公共服務提供的均衡性感知，j 也有以公共服務均等化、基尼系數、泰爾指數等作為測量手段。

綜上所述，養老服務均衡發展的定位不僅包括對市場失靈的補救措施、還有使補救措施成為可能的制度安排、以及該項公共產品提供可能產生的結果，a需要考慮供需方資源配置的合理、相對的穩定狀態及漸進式過程。實現治理現代化要求養老服務“在均衡中發展”，更進一步，是從“基本均衡”走向“優質均衡”。

（二）養老服務均衡性是高質量發展的實質內容

實現養老服務的均衡性對于社會的可持續發展和民生福祉至關重要，通過促進社會公平、經濟穩定、人口紅利和社會和諧等構成高質量發展的實質內容。

1. 養老服務均衡性與經濟高質量發展

中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，尤為強調供給體系的效率性、效益性和穩定性。b 資源配置高效、區域共享發展和結構優化升級是對經濟高質量發展的共識性測量維度。c 養老服務的均衡性往往通過“人均投入”和“社會產出”體現在經濟高質量發展的測度指標上。其一，實現養老服務的均衡性意味著在區域家庭養老能力基礎上提供適當社會保障、促進家庭消費升級維持社會穩定性，從而營造良好的經濟發展環境。其二，實現養老服務的均衡性意味著對普遍性的老年人群體健康風險、收入風險實現兜底保障，同時滿足多層次、多樣化的養老需求，從而實現“人的全面發展”，更進一步促進潛在老年人力資本的開發。其三，已有研究發現人口老齡化的進程對科技創新的促進效益，d 其中公共養老服務的投入與社會效益產出是關鍵鏈條。e 實現養老服務均衡發展必然需要鼓勵科技在養老領域的創新應用，進而帶動區域養老產業的結構升級和創新能力提升。其四，實現養老服務的均衡發展的突破口是農村養老問題得以解決，屆時城鄉一體化的進程將在養老服務資源優化配置中得以推進。

2. 養老服務均衡性與人口高質量發展

中國式現代化是人口規模巨大的現代化。“十四五”時期我國進入老齡化急速發展階段，60 歲以上老年人口將突破3 億，占總人口的比重將超過20%，進入典型的老齡社會，f 隨著2022 年人口趨入負增長階段，“少子老齡化”現象更為凸顯。二十屆中央財經委員會第一次會議進一步強調，“以人口高質量發展支撐中國式現代化”，尤其需要統籌考慮“一老一小”問題，完善公共服務供給，實現養老服務均衡性是增進全生命周期人口質量的路徑。其一，養老服務的均衡性意味著以合理的資源供給充分實現養老需求，既可以讓老年人更好地融入社會和經濟活動，發揮第二次人口紅利，也為中年群體和低齡老人提供醫療護理、社會工作者等多種就業崗位。其二，人口高質量發展意味著人口結構更加合理。實現養老服務均衡發展有益于現代化進程下代際沖突的緩和，不論是“就地安老”還是“老漂一族”，隔代照料為生育政策提供最有力的支援，促使人口結構向著更為平衡的方向發展。其三，老年群體對“美好生活的向往”催生更加多樣化的養老需求，通過內容結構均衡性發展的養老服務，滿足人口高質量發展所需的包括醫療、健康、社交等多方面的服務資源。

（三）老齡國家戰略升級了養老服務均衡發展的關系要件

如前所述，對養老服務均衡發展的探討已突破碎片化現狀下框定的問題集合和策略集錦，學者們在“中國式現代化”提出后聚焦于養老服務高質量發展的研究，將均衡或視為典型特征和內在要求、a 或視為結構資源和實現手段。b 隨著積極應對人口老齡化上升為國家戰略，亟待將聯系觀和發展觀應用于老齡社會治理的具體領域，以養老服務均衡發展為例，除了需把握固有的非均衡矛盾，更應看到被升級為均衡發展的關系要件（如圖1 所示）。

1. 養老服務均衡發展的格局關系

養老服務體系建設因其直接面向老年人群體、解決個體和社會的養老問題，構成老齡國家戰略的核心項目，c 被體系化的養老服務政策更是老齡社會治理的重要抓手，d 又因其醞釀于國際趨勢、人口轉變以及治理轉向，e 天然具有和“積極應對人口老齡化”逐步上升為國家戰略同頻共振的發展脈絡，實現均衡發展理應處理好具體項目與上層戰略的關系。此外，“均衡”并非“均等”和“平均”，更應處理好養老服務體系內部整體布局和重點突破的關系。對全國范圍、全年齡人口、全生命周期需求的養老服務資源進行合理規劃，同時考慮不同健康狀態、居住形態、保障樣態的服務對象，突破失能失智評估工具、以家庭為單位的資源監測手段、“醫-養- 療- 護”多階段的供給整合等重點領域。

2. 養老服務均衡發展的空間關系

我國老齡化城鄉倒置這一普遍現象，在經歷“縮- 擴”模式后還將持續擴大，a 并具有顯著的區域異質性，b 在此基礎上疊加非均衡的“城鄉- 區域”經濟發展步調和多因素驅動的人口省際流動格局，無疑是升格了養老服務資源均衡配置的空間難題。特別是在資源有限的情況下，養老服務的城鄉統籌和區域協調不是追求在各個空間內平均用力、齊頭并進，而是要注重養老服務資源配置在空間上的“位序合理”和“結構穩定”，其中，推行“公共服務均等化”不失為實現養老服務均衡發展和提高整體社會福祉的粘合劑。一方面可以彌合城鄉之間、區域之間在養老服務存量基礎上的差距，另一方面可以融合城鄉- 區域互嵌互構中開發養老服務資源的速率。

3. 養老服務均衡發展的模式關系

傳統養老文化優勢和大國治理范式優勢是老齡國家戰略得以可行的根基。c 家庭向來是養老的首要模式選擇，社會養老是國家主體地位凸顯和家庭保障能力下降后的溢出需求，d 而針對這部分需求的供給主體該為國家還是市場的討論，才劃分出了居家養老、社區養老和機構養老。可見二分的對立關系內生于老齡社會發展，而三分的對立關系則來自政策和制度的后天建構。無論是“9073”“9064”和“9901”e 布局規劃對各類養老模式的功能定位，還是構建家庭照護支持系統以強化家庭養老的主體地位，f 亦或是探討公建民營養老機構目標定位以明晰各主體責任邊界，g 都需要在均衡發展的框架下綜合考慮。

4. 養老服務均衡發展的性質關系

黨的二十大在均衡布局下將“養老事業和養老產業”齊頭并重，“推動實現全體老年人享有基本養老服務”，兩對圍繞養老服務性質定位展開的關系被突出，并互為表里。養老服務不僅應強調由項目制走向事業化，對先前“試點先行”推進模式進行揚棄。2022 年的中央經濟工作會議中將“養老服務”作為三大消費重點之一，h 對銀發經濟從“積極培育”i 到“大力發展”，j養老服務發展更應該著力實現長壽紅利的市場變現能力。k 以上構成“效率- 公平”維度的“表現層面”，而其“實質層面”是對基本養老服務和非基本養老服務的區分，以此形成政府普惠性和兜底性的服務供給，而將個性化養老服務需求交由市場主體。

5. 養老服務均衡發展的內容關系

破解養老服務體系的構建是老齡國家戰略的優先事項。其一，實現養老服務多層次和多維度的均衡發展。國家、地區、社區、家庭、個人扮演不同的養老服務資源的主體角色，因其相對位置構成需求方或供給方，又具備物質保障、醫療護理、精神關懷、文化娛樂等多維服務供需要求。其二，實現養老服務遞送智能化和標準化的均衡。在智慧養老成為科技助力養老服務的新趨勢下，需要把握智能化監測系統、服務遞送手段背后的實質性養老服務內容，不能掩蓋其背后依然普遍存在的服務標準缺乏頂層設計、服務人員專業性差、老年群體接受度和適配度低等問題。a 需考慮標準化的服務體系與智能化的操作運行的同步調整。

三、養老服務均衡發展的基礎問題及內在原因

我國養老服務均衡發展在“高質量發展”框架下被重新詮釋，但同時也存在諸多本源性和發展型問題，其中最突出的矛盾是區域不協調和城鄉不平衡問題，老年群體日益增長的美好生活需要與老齡事業發展不平衡、不充分之間的矛盾將更為明顯。公共服務總量不足、結構失衡、質量效益不高的新老矛盾“三碰頭”在新時代下依然需要重視。由于歷史和現實的諸多原因，現行養老服務均衡發展的背后存在起點非均衡、過程非均衡和結構非均衡。

（一）養老服務保障對象的收入差異是起點非均衡

養老保險是晚年生活的重要收入保障。養老金的有無與獲得的多少直接影響老年人購買和支付養老服務的意愿和能力，也會影響其家庭照護資源的獲得，甚至照護者的養老保險也間接影響著所贍養老年人的機會成本。b 基于此，我們認為現行的基本養老保險存在的非均衡構成了養老服務非均衡的起點。

我國基本養老保險基金在區域之間發展不平衡，甚至有些地方已經出現當前基本養老金支付困難的現象，如《中國勞動統計年鑒2019》顯示2018 黑龍江省的城鎮職工基本養老保險的基金結余為負，而廣東省的基金結余達到11128.8 億元。導致這種現象的其中一個重要原因是人口流動的加速。而城鄉居民基本養老保險基金結余各省份之間的最大差異達到960.5 億元（山東985.8 億元、西藏25.3 億元）。同時我國基本養老保險制度建設中還存在一個重要問題，即城鎮職工基本養老保險與城鄉居民基本養老保險之間制度上的不協調發展。雖然，城鎮職工基本養老保險與城鄉居民基本養老保險的管理部門同屬于人力資源和社會保障部門，由于在政策制定上缺乏有效的銜接，尤其它們二者之間沒有建立密切的待遇水平聯動調整機制，它們之間不僅僅待遇水平上差距過大，而且整個制度建設上，它們之間存在不協調發展問題。

正是在這種背景下，2018 年我國出臺了中央調劑金制度，其目標是緩解各地之間基本養老保險基金上的不平衡，但無法從根本上解決基金區域之間的不平衡問題，解決該問題的最有效路徑就是實現全國社會統籌。實現基本養老保險制度全國統籌是《社會保險法》明確規定的，此后中央文件中又多次重申。但其全國統籌進展緩慢、甚至舉步維艱。而且長期以來雖然人口流動中的群體主要是年輕人；但隨著第一代獨生子女父母對養老需求的劇增，老年人的流動也在加速，未來將成為人口流動中一個重要群體。因此，基本養老保險制度的全國統籌將變得刻不容緩。

（二）養老服務準入條件的欠缺靈活是過程非均衡

目前我國基本養老服務的推行以及新型養老服務項目的試點，首先考慮面向困難群體，其中就包括了高齡老人、最低生活保障人群、孤寡老人等具有特殊政策標識的對象。此部分人群和社會救助政策的目標人群高度吻合，同樣會掣肘于社會救助發展中的不充分、不平衡問題。由于我國基本養老保險制度發展的不完善和不充分，導致其制度的總體保障水平比較低。基本養老金偏少不僅無法保證老年人生活的高質量水平，而且容易導致老年人陷入相對貧困，這部分群體的需求更難被養老服務體系所捕捉，造成了因為政策瞄準偏差和動態調整失衡帶來的過程非均衡。

老年人的各項支出在不斷增長，無論是日常生活開支還是醫療費用支出等方面都是如此。看病貴始終沒有得到很好的、有效的解決，照護服務費用水漲船高等因素導致老年人的必要開支大大增加。因此，相對貧困老人已經成為重要貧困群體之一，在現有社會救助對象中，老年人占到比較高的比例，甚至居高不下。十九屆四中全會提出要構建解決相對貧困的長效機制；我們認為這種機制應該具有城鄉統籌和區域協調發展的基本特征。我國的現有社會救助制度及其脫貧攻堅舉措都是致力于解決絕對貧困問題，而相對貧困在我國是全新的概念，我國相對貧困的內涵和外延及其制度安排是值得一個探討的重大問題，具有重大的現實意義。a 同時，老年人是過去絕對貧困者中的一個較大群體，當前及未來是相對貧困者的一個重要群體，因此在未來老年人相對貧困將是一個較嚴重的社會問題。

關于相對貧困，至今在學術界和政府部門還沒有一個明確定論，也沒有一個清晰的理論框架和實踐思路。當前老年相對貧困治理主要面臨以下三個方面：一是城鄉統籌和區域協調下老年相對貧困治理的目標和定位問題；二是老年相對貧困線確定標準和調整機制的全國統一問題；三是老年相對貧困政策執行機制的完善與全國統一設計問題。如果這些問題不解決，老年相對貧困治理的良好效果難以達到。

（三）養老服務運作機制的維持困境是結構非均衡

單純依靠某一供給主體提供的養老服務尚不具有可持續性，老年食堂、長者之家、日間照護中心等等緊密依托社區和地域養老資源的基礎服務板塊，已經在我國的實踐中日益暴露弊端。而長期護理服務和安寧療護服務是最具結構和規模特色的養老服務供給制度。前者因為依托醫療保險制度將養老服務作為主要內容，后者因為關注臨終醫療服務質量的提升將養老服務嵌入。但是尚處于試點階段的運行機制存在資源分配不均、服務質量參差不齊、服務人員流失嚴重、地域養老文化差異明顯等結構非均衡。

長期護理保險制度的實施對象主要是失智失能老年人，該類人群不僅需要養老服務周期長，而且往往服務費用昂貴。因此，該制度的主要目標有兩個：一是通過提供專業化的生活照料服務、醫療護理服務和精神慰藉服務，從而強化老年人的身體康復和生活高質量發展；二是通過保險的互幫互助機制共同承擔高昂的長期護理費用，保證中低收入水平的老年人也能支付相應費用而享受專業化的服務。但我國長期護理保險制度還存在諸多問題，導致上述兩個目標難以達成。第一，僅僅在一些地方進行試點，沒有正式全國性施行，全體老年人并沒有從這個制度中享受到均等化的長期照護服務；試點地區內部與非試點地區外部之間的老年人在上述兩個目標實現上存在有和無的差別。第二，各個試點地區自主設計長期護理保險制度而導致該項制度在覆蓋人群、籌資方式、評估標準、服務范圍、待遇支付等方面的較大差異，這種差異大不僅體現在區域之間，還表現為城鄉之間，在試點地區內部之間在上述兩個目標實現程度上存在著較大的不同；同時為后續進一步推進長期護理保險制度的全國統籌造成較大的困難。第三，在試點地區醫療護理人員短缺以及專業水平不高，帶來醫療護理服務和精神慰藉服務的供給不足和提供的服務質量不高，并沒有發揮該制度的保障水平；目前試點地區提供的僅僅是較低質量的生活照料服務，而且醫療護理服務和精神慰藉服務的供給嚴重不足。第四，目前該制度還缺乏預防功能，許多試點地區設計長期護理保險制度時沒有充分考慮預防功能，從而導致制度本身存在著缺少預防功能的制度性缺陷；失智失能是一個不可逆的過程，我們能做的是減緩這種進程；要做到這一點，做好預防是關鍵，試點地區存在著制度設計上的缺陷。

老年人的高質量生活是包括老年人生命各階段的一個全周期過程，生命最后階段的高質量至關重要。作為守護老年人最后生命階段的安寧療護制度正在某些地區進行試點，目前中央及一些地方政府正在積極探索該制度。安寧療護制度試點建設的主要目標是為處于生命最后階段的老年人提供高質量的安寧療護服務。當前處于試點過程中的安寧療護制度存在著許多問題。第一，目前僅在少數地方進行試點，還沒有全國范圍內正式推進這一制度，這就還沒有真正做到全體老年人都能享受該制度帶來的福利，試點內部與非試點地區外部之間享受安寧療護服務上存在著有和無的差異。第二，即使在試點地方，各地的安寧療護制度在城鄉之間、地區之間差異巨大，在試點地區內部之間存在著不同的安寧療護制度。第三，由于受到中國特有文化價值觀念的影響，臨終老年人及其家屬都恐懼死亡，不敢真正面對死亡，很多臨終老年人及其家屬不愿意接受安寧療護服務，利用率很低，在安寧療護服務需求釋放上存在著諸多障礙，從而阻礙了安寧療護服務的有效供給。第四，目前試點地區提供的安寧療護服務主要是生活照料服務和醫療護理服務，精神慰藉服務供給比較缺乏，而精神慰藉服務供給恰恰是臨終老年人及其家屬所急需的一種剛性需求；但由于專業服務人員極其缺乏以及專業水平有限，只能提供低質量的安寧療護服務，無法充分滿足老年人及其家屬的實際需要。第五，在安寧療護服務過程中，往往需要花費昂貴的費用，臨終老年人及其家屬常常不堪重負；當前既缺乏公共財政的支持，又沒有一種社會制度機制安排來應對這一嚴峻的局面。

（四）養老服務非均衡現狀的內在原因

造成以上養老服務起點非均衡、過程非均衡、結構非均衡問題的原因交織復雜，以下是四點關鍵要素。

第一，人口老齡化城鄉之間和區域之間的非均衡化。人口老齡化在城鄉之間、區域之間的非均衡化分布，直接影響到城鄉之間、區域之間老年人對養老服務的需求、供給等的要求也不同，而且人口流動打破了長期以來以戶籍為基礎的養老服務制度建設的基本格局，帶來了城鄉之間和區域之間養老服務政策的分割及其制度的碎片化。具體表現為：其一，由于經濟發達地區的預期壽命高于經濟欠發達地區以及城鎮預期壽命高于農村，這就導致了戶籍人口老齡化在城鄉之間和區域之間存在著非均衡化，在人口老齡化程度方面城鎮高于農村、經濟發達地區高于經濟欠發達地區；其二，隨著人口流動的加速，尤其年輕人從農村流向城鎮、經濟欠發達地區向經濟發達地區流動，不僅帶來了人戶分離越來越成為一種普遍的社會現象，而且常住人口老齡化在城鄉之間、區域之間更加趨于非均衡狀態，同時呈現出與戶籍人口老齡化相反的態勢，農村高于城鎮、經濟欠發達地區高于經濟發達地區。長期以來，我國的養老服務制度建設以戶籍為基礎來進行，造成了基本養老服務政策在區域之間、城鄉之間的分割，這種分割不僅導致了基本養老服務供給水平上的較大差異，而且帶來了較大的不公平，最終會影響到老年人的高質量生活和小康社會的全面實現。

第二，現行的公共財政體制。隨著社會經濟的發展以及廣大居民對養老服務需求的日益增長，各級政府越來越重視建設各類養老服務設施以及提供各種養老服務，以便滿足廣大居民的各類養老服務需求，全面提高他們的生活質量。我國基本養老服務制度建設的一個特點就是大部分基本養老服務是由地方具體負責，這不僅意味著地方政府負責制定各類基本養老服務政策的制定，而且還要提供各類基本養老服務并承擔相應的財政支持。在這種背景下，原來1994年確立的比較合理的分稅制開始變得不太合理，與地方承擔大量基本養老服務之間顯得不太匹配，即事權與財權的不匹配。

其一，表現為中央與地方之間的財權與事權上的不協調，在財權分配上中央所占比重大概60% 左右，但在事權上地方所占比重80% 左右。

其二，地方與地方之間財政收入水平差距較大；雖然中央政府對經濟欠發達地區有財政轉移支付，但由于各地經濟發展水平差異較大，必然會帶來各地的財政收入差距較大。在如此的財政收入分配格局下，經濟欠發達地區由于沒有強大的財力支持，當地的基本養老服務建設必然會比較欠缺，成為稀少資源；而經濟發達地區則相反。而且，經濟欠發達地區的常住人口老齡化程度高于經濟發達地區的情況下，經濟欠發達地區對基本養老服務制度建設的任務更重、所需要的財政資金更大，這就必然造成地區之間基本養老服務水平上都存在著較大差距。

由圖2 可知，在我國大陸31 個省級行政區中，2023 年人均財政收入最高的是上海，達到33585.86 元，其次為北京，達到28301.74 元。而廣西的人均財政收入最低，僅有3534.38 元。地區之間人均財政收入較大，這勢必會影響到地區之間財政在養老服務體系建設實力上的差距。

由圖3 可知，在我國大陸31 個省級行政區中，2023 年人均財政支出最高的是西藏，達到77170.33 元，而河南的人均財政支出最低，僅有11206.04 元。一方面，這反映了人均財政收入水平與人均財政支出水平之間并不存在絕對的正相關關系；另一方面，人均財政支出水平會受到領導重視的主觀因素與本地區社會經濟發展的需求等因素影響。這種影響也會反映到養老服務的財政支出上，同時會對養老服務的區域均衡發展產生不利的阻礙作用。

第三，基本養老服務事務權的過度下沉。我國基本養老服務發展的一個特點是決策權和執行權的下沉，這個特點貫徹于我國改革開放四十多年的整個時期。雖然中央政府也出臺了許多基本養老服務建設方面的文件，但這些文件中內容往往都是指導性和原則性的；中央政府指明了建設的基本方向，并搭建了一個整體性框架；但在整體性框架中具體政策如何制定、政策如何實施等都由地方政府來負責。這種中央與地方之間的基本養老服務事權分工有一定的合理性并有較充分的依據。但這種事權的分工也帶來了一些負面的影響，而且隨著老年人對基本養老服務需求的不斷增長，經濟欠發達地區政府在基本養老服務發展上不堪重負，尤其在財政負擔上更是如此。這種情況既不符合中央一貫堅持的公共服務均等化原則，又帶來了各地老年人享受著不同的基本養老服務權益，尤其在保障水平的較大差距造成了老年人之間的不公平。

第四，不同地區的老年人口撫養比呈現出顯著的地域差異。圖4 展示了2022 年全國分省份統計的老年人口撫養比，東北地區的遼寧和黑龍江，以及西部地區的重慶，老年人口撫養比相對較高。這些老年人口撫養比較高的地區的基本特點是經濟發展速度相對較低、產業結構轉型進展緩慢，產業經濟方面的因素導致了年輕勞動力外流，這些因素綜合導致了老年人口撫養比上升。同時，經濟高度發達地區也存在老年人口撫養比較高的狀況，例如上海，由于該部分地區的社會養老服務體系相對完善，老年人的生活品質和預期壽命較長，這些因素也使得類似地區老年人口撫養比較高。部分地區老年人口撫養比相對較低。由于部分地區經濟增長速度相對較快，產業更新速度較高，高新產業聚集，年輕優質勞動力人口凈流入。部分地區經濟活力相對較強，能夠為年輕人提供相對較多的工作機會和更好的發展前景，能夠進一步吸引年輕人安家落戶。例如，東南沿海地區的福建、廣東以及海南，老年人口撫養比則相對較低。

養老服務必須由政府與市場均衡雙輪驅動才能保證其供給的充足性、專業性，實現其高質量發展。非基本養老服務則由市場來推動，基本養老服務制度建設作為政府的一項基本職能，理應由政府來承擔其責任。為了推進基本養老服務均衡發展，需要其基本理念先行；中央必須堅持全國一盤棋的指導思想，牢固樹立社會公平的第一根本原則，實行全國性的基本養老服務體系建設規劃，徹底解決城鄉之間和區域之間的基本養老服務不均衡問題。

（一）基本養老服務均衡化的基礎環境已初步形成

基本養老服務均衡化目標的實現是需要一些基礎性環境因素來支撐，這些基礎性環境因素主要表現為政策、常住人口、人力資源和物力等因素。

1. 政策因素的差異不斷縮小

各地長期以來根據基本公共服務均等化的基本思路，大力發展養老服務，尤其近年以共同富裕、高質量發展為指導思想，頒布了許多養老服務政策性文件。在北大法寶（pkulaw.com）數據庫中，以“養老服務”為關鍵詞，限定時間區間為2012 年1 月到2022 年9 月，檢索結果中包含2588 篇地方政策文件，將這些文件按發布省份進行整理，再按東中西部進行分類，可以得到一個不同地區各省份發布政策文件數量的表格（見表1）。根據表1 可以發現我國養老服務政策區域間的一些特點，大部分地區非常重視養老服務的發展，頒布了許多相關政策文件，這是基本養老服務體系均衡發展的一個重要基礎。

2. 常住人口因素更加均衡化

我國養老服務體系建設均衡化的一個重要前提條件是人口老齡化的均衡化。從戶籍人口老齡化的省級地區來看，上海等經濟發達地區的人口老齡化程度普遍較高，西藏等經濟欠發達地區的人口老齡化程度普遍較低，戶籍人口老齡化呈現出與經濟發達水平呈現很強的正相關關系，戶籍人口老齡化在地區之間差距較大。但隨著人口尤其是青壯年跨地區之間的流動加劇，其流向基本上表現出經濟欠發達地區向經濟發達地區，這無疑縮小了地區之間常住人口老齡化上的差距；在經濟發達地區，表現為戶籍人口老齡化程度高于常住人口老齡化，而在經濟欠發達地區，則表現為相反。

圖5 顯示，31 個省級行政區65 歲及以上常住人口老齡化日趨均衡化，這種常住人口老齡化程度在地區之間的縮小無疑為基本養老服務體系的均衡發展打下了扎實的人口基礎。但同時我們也要看到，這種情況對經濟欠發達地區會增加這些地區基本養老服務體系建設的壓力。

根據第七次人口普查數據，我國各省鄉村65 歲及以上人口比重普遍大于當地城鎮65 歲及以上人口比重，老齡化在城鄉之間有一定的差異，農村的老齡化程度普遍大于城鎮。全國鄉村65 歲及以上人口比重比城市65 歲及以上人口比重高6.95 個百分點，而山西省、江蘇省、浙江省、安徽省、福建省、山東省、河南省、湖南省、重慶市、四川省和陜西省這一差值高于全國平均水平。其中，重慶市、江蘇省、四川省、山東省、湖南省和安徽省同時屬于65 歲及以上老年人口比率最高的十個省份之一，說明農村地區的老齡化是導致這幾個省份人口老齡化的重要原因。但總體上，各省級地區在城市、鎮和鄉村之間的差異不是很大，這為城鄉基本養老服務均衡化發展提供了較大的人口因素支撐。

3. 人力資源因素已能支撐其均衡化發展

我國各地區養老服務人力資源的供給狀況存在一定差異。東部地區經濟發展水平相對較高，人口老齡化程度高，對養老服務的需求量大，但資養老服務源配置仍存在進一步優化空間。中部地區由于老年人口較多，養老服務人力資源雖然總量還可以，但相對于老年人現實需求來說仍然不足。西部地區由于經濟增長速度相對較慢，養老服務人力資源總量相對較低。

表3 顯示，東部地區養老服務人力資源相對豐富。中部地區雖然養老機構和社區養老的職工總數不低，但相對于較大的老年人口基數來說，每千名老人對應的職工數仍然偏低，低于東部地區。西部地區相對于東部和中部地區，經濟總量相對較低，人口老齡化程度相對較低；千名老年人機構職工數量也相對較低，低于東部地區和中部地區。

4. 物力因素已初具規模與實力

我國各地區在養老服務設施建設存在一定的差異，東部地區由于經濟發達，養老服務設施建設相對較好；中部地區養老服務設施建設處于優化階段；而西部地區盡管經濟基礎優勢較少，但在養老服務方面的投入并不少。這種差異反映了我國各地區在經濟發展水平、人口老齡化程度以及養老服務需求等方面的差異能夠對養老服務的供給產生多方面影響。

表4 顯示了31 個省級地區養老服務物力建設情況。在每千名老年人中床位數量方面，雖然省級地區之間有一定的差異，但與經濟發展水平之間的關聯性不大；每千名老年人擁有社區養老機構和設施數量方面，除了少數地區擁有比率較高以外，大部分地區差異不大。這種情況為基本養老服務均衡化發展提供了物力上的資源基礎。

（二）把握人口老齡化是基本養老服務均衡化的基礎

基本養老服務對象是老年人，當前老年人在性別、年齡和身體心理狀況等在城鄉之間、區域之間存在著嚴重的差異化，這種差異化既是一個客觀現象，又是基本養老服務實現均衡化發展的一個障礙。因此，要精準把握人口老齡化城鄉區域分布格局及其發展趨勢，這是我國縮小城鄉之間、區域之間基本養老服務均衡發展差距的一個基礎性的前提條件。

第一，精準預測我國人口老齡化的總體趨勢，尤其要預測和分析至2035 年我國戶籍人口老齡化和常住人口老齡化的發展趨勢，需要分別精準預測60 歲及以上、65 歲及以上和80 歲及以上的人口老齡化趨勢。這些人群的老年人雖然是基本養老服務制度的實施對象，但不同年齡層次的老年人對基本養老服務需求也不盡相同。如果人口老齡化總體趨勢預測不準，有可能導致基本養老服務需求無法得到充分滿足，基本養老服務供需狀況呈現不匹配。

第二，準確把握未來人口老齡化城鄉分布格局變化，城鄉之間的小孩出生率和老年人平均壽命的不同，會導致城鄉之間的戶籍人口老齡化有較大的差異。同時，隨著農村年輕人向城鎮的快速流動，進一步加劇了城鄉之間常住人口老齡化的差異化。當前農村人口老齡化程度遠高于城鎮，農村老年人家庭的空巢化和獨居化傾向遠甚于城鎮，這不僅導致農村基本養老服務需求、基本養老服務制度建設的緊迫性及其制度建設的難度都高于城鎮，而且也會加大城鄉之間基本養老服務制度的非均衡性。因此，我們尤其要把握至2035 年戶籍人口老齡化和常住人口老齡化城鄉之間的分布格局趨勢，這是為解決城鄉基本養老服務非均衡性問題而非常有必要做好老年人口信息精準把握的準備工作。

第三，準確分析未來人口老齡化區域分布格局變化，不同地區之間的小孩出生率和老年人平均壽命的不同，導致區域之間的戶籍人口老齡化有較大的差異；同時隨著經濟欠發達地區的年輕人向經濟發達地區的自由流動，進一步加劇了常住人口老齡化區域之間的差異化。上述兩種差異化會導致區域之間基本養老服務制度建設所面臨的形勢、建設的目標與要求等方面也不同。因此，我們尤其要把握至2035 年戶籍人口老齡化和常住人口老齡化在在區域之間的分布格局趨勢，為2035 年之前解決區域基本養老服務非均衡性問題而必須做的一件基礎性工作。

（三）改變現有的基本理念是基本養老服務均衡化的關鍵

要實現基本養老服務均衡化目標，除了與財政實力有關以外，還與一些地方政府的工作理念和工作方式密切相關。長期以來，我國的工作重點是發展經濟，隨著廣大居民對自身生活質量要求的不斷提高，中央政府高度重視公共服務體系建設及其均等化；但有些地方政府還是秉持“唯經濟”理念，不太重視民生工作，對基本養老服務發展主觀上相對忽視，而且這種現象在一些經濟欠發達地區比較普遍，這是導致經濟欠發達地區基本養老服務制度建設滯后的重要原因。因此，秉持基本養老服務制度建設與經濟發展同等重要的基本理念，這是實現基本養老服務均衡化目標的關鍵因素；否則難以實現經濟發達地區與經濟欠發達地區之間基本養老服務均衡化發展。

在某些地方城鄉之間基本養老服務均衡發展上差異較大，這也與一些地方政府“重城鎮、輕農村”有關。在很多地方，農村經濟發展比較滯后，農村居民又占有較大比例，如何建設和完善農村基本養老服務確實困難重重，這也是一個客觀事實。但基本養老服務城鄉之間的差距較大，與地方政府相對忽視農村基本養老服務發展密切相關。再加上當地財力有限，只能把有限的公共資源集中建設城鎮居民的基本養老服務制度建設。因此，秉持基本養老服務城鄉之間同等重要的基本理念，才是實現基本養老服務制度城鄉之間均衡化發展目標的關鍵。

（四）區域一體化是基本養老服務均衡化的重要步伐

我國的養老服務均衡發展已在不斷的嘗試，并取得了一定的成效。我國在推動一系列的地區一體化發展，如長三角一體化、京津冀一體化等，其中長三角一體化等已上升為國家戰略。

在長三角一體化推進過程中，養老服務一體化已成為其主要內容之一，長三角養老服務一體化已初步形成了推進機制、推進方案等，滬浙蘇皖四地建立了省級政府領導、省級民政部門領導和省級民政廳（局）養老服務處領導三級的聯席會議制度，各級聯席會議制度責任明確、分工協同，不斷推進長三角養老服務一體化發展。同時，為了更好地發揮社會組織的作用與特長，滬浙蘇皖四地成立了養老服務協會聯盟，設立聯盟主席和秘書處，出臺了各種有利于長三角養老服務一體化發展的舉措，如公布了長三角養老服務一體化的養老機構名單、舉辦了長三角養老服務一體化學術研討會等，這些舉措的落實為推動長三角養老服務一體化發展發揮了積極作用。區域性養老服務一體化發展的嘗試為全國養老服務體系均衡發展積累了豐富的經驗與教訓，為今后我國全面推進這項工作打下了扎實的基礎，并邁出了全國基本養老服務均衡化的重要一步。我國基本養老服務均衡化的發展路徑和策略應該是：第一步：省級內均衡化，第二步：區域均衡化，第三步：全國均衡化。

（五）堅持制度全國統籌是基本養老服務均衡化的前提條件

隨著戶籍人口老齡化尤其常住人口老齡化在城鄉之間、區域之間分布格局的不同，帶來了區域之間、城鄉之間基本養老服務支付要求的差異化、抗風險能力的巨大差異，而且對各種基本養老服務需求也會不同。為了實現城鄉老年人和不同區域老年人都能享受各種高質量的基本養老服務，過上高質量的晚年生活，這要求未來基本養老服務在城鄉之間、區域之間政策制定和服務管理上更加包容和開放，破除以戶籍為基礎的基本養老服務格局，逐步擴大到常住人口，至2035 年真正實現基本基本養老服務區域之間、城鄉之間協調、均衡發展。

為了積極應對人口老齡化、全面實現小康社會，把基本養老服務均衡發展上升為一項中長期發展戰略。基本養老服務制度城鄉統籌和區域協調發展的基本路徑是要實現全國社會統籌。這里要強調的是全國統籌是指基本養老服務制度安排上的統一，具體是指基本養老服務的實施對象、服務內容、服務標準等方面的全國一盤棋。同時，全國統籌并不是指基本養老服務支付價格的統一，考慮到城鄉區域之間的人力資本、老年人支付能力等存在著較大差異，對基本養老服務的收費價格則實行地方標準。為了規避區域之間的收費價格上的不公平，中央政府則根據各地的人力資本、老年人的基本養老金水平等要素統一制定差異化、梯度型的基本養老服務收費價格體系。

（六）建立新型事權格局是基本養老服務均衡化的核心

我國基本養老服務發展在區域之間的差異，主要是由于現行的公共財政體制和公共服務事權不合理的分工所導致的，尤其是財權與事權之間的不匹配性。為了實現區域之間基本養老服務均衡發展，大量的基本養老服務事權從地方政府上浮到中央政府。或許有人認為我國地域遼闊、社會經濟發展差異大，不可能制定全國統一的基本養老服務政策。各地社會經濟發展差距大是一個不爭的客觀事實，一定程度上會阻礙全國統一基本養老服務政策的制定；但這也不是無法跨越的一道鴻溝，從政策規定和制度建設上全國統一是能夠做到的，而且是容易實現的。

第一，要徹底解決基本養老服務在城鄉區域之間建設上的差異，關鍵之一是要改變現行的基本養老服務決策模式，把基本養老服務政策決策權必須上浮；否則，難以解決城鄉區域之間的不平衡問題。由于考慮到我國的具體國情，我們認為應該堅持分二步：第一步把基本養老服務均衡發展的決策權上浮到省級政府（2025 年），第二步逐步過渡到中央政府統一決策并制定實施細則（2035 年）。各級地方政府沒有重大決策權，而只有執行權和落實權。基本養老服務決策權的下沉，必然會造成基本養老服務制度在城鄉之間、區域之間的碎片化，最終難以做到老年人的社會公平。

第二，由中央承擔大量的基本養老服務建設的財權。在當前的分稅制下，中央具有較大的財權，同時事權較少。一方面，當前中央政府與地方政府之間的財權格局難以改變，在這種狀況下，我們容易做的是改變中央政府與地方政府之間的基本養老服務事權格局；另一方面，從基本養老服務發展的公平性角度來看，目前中央政府與地方政府之間的財權分配格局具有較大的合理性和科學性，中央政府只有強大的財權，才能保證全國基本養老服務的均衡化發展。

（責任編輯：李 瑩）

［基金項目］ 國家社會科學基金重點項目“積極應對人口老齡化的養老服務城鄉統籌和區域協調發展戰略研究”（21AZD076）。