高等學校異地辦學的發展與治理轉向

闕明坤 淳潔 郭偉

主持人語：1999年《中共中央 國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》明確指出，“進一步擴大高等學校招生、專業設置等自主權，高等學校可以到外地合作辦學”，2021年教育部印發的《關于“十四五”時期高等學校設置工作的意見》指出，“不鼓勵、不支持高校跨省開展異地辦學”。高校異地辦學緣何從駛入發展“快車道”到按下“暫停鍵”？本期高端訪談，與浙江大學國家高端智庫教育學院分中心執行主任闕明坤教授梳理高校異地辦學動因、發展特點及發展趨勢，探究高等學校異地辦學治理轉向的內在脈絡。

闕明坤，教授，博士生導師，浙江大學國家高端智庫教育學院分中心執行主任，浙江大學國家制度研究院特約研究員，無錫太湖學院副校長。中國教育政策研究院辦學體制改革研究中心副主任、中國高校校辦產業協會產教融合分會副會長、中國教育發展戰略學會理事、中國高教學會院校研究分會常務理事、江蘇省政協社情民意信息特邀專家、江蘇省中華職教社社務委員、蘇州大學民辦教育研究中心副主任。從事教育政策、高等教育、民辦教育研究，在《管理世界》《教育研究》等期刊、報紙發表文章300多篇。主持國家社科基金、國家高端智庫重點課題、中國博士后基金、教育部人文社科項目、江蘇省高校哲社重點課題等19項。

欄目介紹：《大學》“高端訪談”欄目開設于2009年，是展示學術研究成果及教師風采，宣揚優秀教育思想，弘揚學術正氣的重要學術陣地，旨在積極傳播高等教育領域前沿學術思想，助推理論創新與科技進步。欄目自開設以來，已采訪過如教育部領導、中外高校領導人、企業高管、學術領軍人、科研新星等多位專家學者，訪談對象有著比較廣闊的學術視野，具備較高的學術水平，對學界熱點問題有著敏銳的直覺。欄目圍繞采訪對象教育理念、學術研究成果、教學成果等進行專訪，采訪內容涉及高等教育發展與改革的重要問題，如高校建設與管理、高質量人才培養、國際交流與合作、教學改革、校企合作等。

摘? 要：盡管高等學校異地辦學是滿足高校辦學需求和服務地方經濟社會發展的共謀共生之舉，對我國高等教育體制改革、城市發展具有促進作用，但我國高等教育在發展過程中仍存在辦學質量不高、優質教育資源向沿海城市聚集等弊端。因此，厘清高等學校異地辦學的動因、發展特點，有助于高等學校異地辦學組織在國家治理政策轉向背景下的多樣化、特色化、高質量發展，實現轉型升級，為城市發展賦能。

關鍵詞：高等學校；異地辦學；共生關系

一、共謀共生：高等學校異地辦學的動因

記者：您曾在研究中提出新型大學組織的概念，其中包括研究型大學跨地區建設的分校、校區、研究生院、研究院、二級學院、新型研發機構等高等教育異地辦學組織，高等學校異地辦學的動因是什么？有何利弊？

闕明坤：我國高等學校異地辦學是經濟社會政治多種原因綜合影響的結果。

其一，高校異地辦學是高校尋求辦學空間擴張的產物。改革開放以來，我國高等教育辦學規模不斷擴大，招生人數不斷增多，高校所在城市空間難以承載日趨擴大的師生容量。在高等教育大眾化、普及化背景下，為了達到高校辦學條件，改善師生的學習生活條件，高校不得不尋求擴張校園的有效路徑：首選是在同一城市內擇地新建高校新校區，其次則是選擇異地辦學。在原有城市土地資源緊張，難以獲取教育用地新建校區的情況下，高校在本地擴張的需求無法得到滿足，就只有尋求外地擴張。近年來，北京市內高校紛紛赴長三角、珠三角、雄安新區辦學，如中國人民大學蘇州校區、清華大學深圳國際研究生院、中國科學院大學深圳校區，其中既有疏解首都功能的需要，也有完善辦學條件的需要。

其二，高校異地辦學是深化高等教育體制機制改革的產物。隨著我國高等教育體制機制改革的不斷深化，在國家建設雙一流大學的背景下，省級政府和市級政府舉辦高等教育的興趣和實力日趨增大，在不需要中央政府或者教育主管部門審批的情況下，我國的高校紛紛衍生出一些異地辦學機構和分支機構，這是高校辦學自主權擴大的體現。

其三，高校異地辦學是大學社會服務職能的彰顯。伴隨著生產力變革與科學技術的發展，大學職能不斷拓展，從傳統的人才培養、科學研究逐步發展到社會服務、文化傳承創新、國際交流，大學已經從傳統的象牙塔走向社會中心。在新發展格局背景下，高校自身的社會服務職能日趨強化，高校異地興辦校區、研究生院、產學研合作基地等行為，是服務地方經濟社會發展的體現，也是大學的責任和擔當。

其四，高校異地辦學順應城市創新發展需要。當前，創新已經成為城市發展的主要驅動力，原有的土地、人口、資源等資源要素的優勢日趨消失，隨著城市轉型升級，城市對大學、人才、科技的爭奪愈演愈烈［1］，更加需要發揮高校創新策源地和人才培養主陣地作用。在科教興國戰略背景下，為滿足科技強省、科教興市的地方需要，各地政府紛紛主動尋求與重點大學合作，爭相拋出橄欖枝，吸引高校跨地跨城辦學，于是出現了高校異地辦學遍地開花的現象。

高等學校異地辦學存在利和弊的兩面性，需要辯證看待，積極應對。

利處在于高校異地辦學機構是高校與地方政府在各自利益訴求驅動下的“共謀”產物，實質是城市與高校一種共生關系的體現［1］。地方高校與城市雙方優勢互補、資源共享、雙向賦能，最終實現合作共贏、共生發展［2］。

在學校層面，一方面，高校可借此機會進一步深化產教融合、科教融匯，實現科研成果轉化，有利于培養高素質創新型人才；另一方面，學校獲取了城市在政策、資金等方面的支持，增加了辦學經費，緩解了高等學校辦學空間不足的問題，也為吸引優秀生源奠定了基礎。在城市層面，優質高教資源的落地促進了區域創新體系建設和地方經濟社會的轉型升級，擴大了異地城市高等教育規模，提升了高等教育辦學實力，帶動了就業人口的增加、改善了政府形象等。高校異地布局有利于優化我國高等教育資源的區域分布，解決高等教育發展不平衡不充分的問題，填補了相對弱勢地區優質高等教育資源的空白。此外，高水平大學的科研優勢賦能地方高新科技產業發展，助力高新技術成果孵化與轉化基地建設，助推城市整體技術創新，為當地經濟發展提供了有力的科研支撐［3］。

弊端在于一是當前高校異地辦學存在多而不強、大而不精，缺乏統籌規劃和頂層設計。高校異地辦學機構時常成為“簽約競賽”下地方政府彰顯政績的手段，而非深入合作的綱領［4］。部分高校與城市合作協議的簽署與落地，合作預期與合作實效之間，存在較大距離［4］。管理人員換屆、組織資源變化等因素會極大影響高校異地辦學機構的推進程度與合作效果。二是重規模擴張、輕質量內涵建設。許多高校異地辦學機構存在著“重簽約輕建設”“重揭牌輕內涵”的問題。一些高校異地機構落地后，淪為母體高校的供氧器和輸血儀，母體高校指導不足，還對其獨立發展處處設限，導致未能產生應有的社會效益，造成了城市的土地、建筑、資金等資源的浪費。三是部分異地辦學機構辦學質量不高，影響了人才培養質量，特別是研究生培養質量。一些高校異地辦學機構在市場機制驅動下具有趨利導向，存在文化荒漠現象，難以有力地傳承母體高校的辦學基因和文化，甚至會偏離高校辦學的主職主業，造成研究生的培養質量不高，無形中稀釋了母體高校的教育資源。

二、欣欣向榮：高等學校異地辦學發展

記者：您認為我國高校異地辦學可以劃分為幾個階段，各有哪些特點？

闕明坤：大概可以劃分為四個階段。

第一階段是萌芽期（1978—1992年）。改革開放之后，我國社會風氣煥然一新，高等教育的發展需求迫切。1983年4月《國務院批轉教育部、國家計委關于加速發展高等教育的報告的通知》提出，鼓勵老牌實力院校采取“下蛋”辦法，舉辦分校，“必須采取多層次、多種規格和多種形式，促使整個高等教育事業在近期（五年左右）就有計劃按比例地有一個較大的發展”。“所需事業費和基建投資，作為國家重點建設項目加以保證。”在此背景下，山東大學與威海市嘗試聯合舉辦山東大學威海分校，率先開啟了高校異地辦學之路。隨后，哈爾濱工業大學威海分校、東南大學無錫分校等異地校區也相繼創立。

這一時期由于改革開放剛開始，國家經濟、政治、社會、教育、文化等事業處于振興起步階段，雖然高校異地辦學逐步萌芽和興起，但數量較少，大部分城市與高校的互動并不十分密切［1］。城市引進高校主要目的局限于提升城市美譽度，促進經濟發展，對人才規格并沒有明確要求，高校與城市處于“弱互動”狀態。

第二階段是探索期（1993—1998年）。在鄧小平南方談話和黨的十四大精神的指引下，社會主義現代化建設事業進入新的發展階段。與此同時，市場經濟改革為我國高等教育的改革發展注入活力和動力，各地都在積極探索高等教育管理新體制和辦學新模式。1995年7月，國務院辦公廳轉發國家教委《關于深化高等教育體制改革的若干意見》，要求著重抓好高等教育管理體制改革。在黨中央、國務院的正確領導下，高等教育管理體制改革按照“共建、調整、合并、合作”的八字方針和有關原則、政策，加大力度、加快步伐、全面推進，取得了突破性進展，為高校開展異地辦學奠定制度基礎。1998年國務院頒布《面向21世紀教育振興行動計劃》，宣布全面實施高等學校擴招，要求2010年高等教育入學率應接近15%，我國高等教育發展由此進入“加速趕超模式”［1］。在市場經濟改革之后、高等教育大眾化之前的這一個階段，高校異地辦學基本上屬于摸著石頭過河，高校異地分支機構在全國范圍內涌現，處于先行先試的探索階段。

第三階段是加速期（1999—2012年）。1999年6月，國務院出臺高校擴招政策，國家高等教育規模發展進入快車道，《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中明確指出：要“進一步擴大高等學校招生、專業設置等自主權，高等學校可以到外地合作辦學”［5］。擴招之后，我國正式步入高等教育大眾化階段，高校異地辦學全面鋪開，進入大發展階段，其中出現兩個典型現象。一是名城引進名校現象。二是高校異地舉辦獨立學院。

第四階段是提質期（2012年至今）。步入社會主義新時代，我國高校異地辦學也步入了快車道，隨著中國由站起來、富起來到強起來，省級政府和市級政府紛紛行動，拋出橄欖枝來建設異地辦學機構，這個時候高校異地辦學機構規模更大、起點更高，出臺的政策更密集、力度更大。例如南京大學到蘇州建立校區，占地面積1622畝，總建筑面積約100萬平方米，聚焦卡脖子技術，重點打造人工智能與信息技術、功能材料與智能制造、化生醫藥與健康工程等學科群。又如香港科技大學、香港大學、香港城市大學、香港理工大學、香港都會大學等高校紛紛到大灣區辦學。這個時候的高校異地辦學往往與我國長三角一體化、大灣區建設、成渝經濟圈、京津冀協同發展、雄安新區建設等國家戰略相結合。

三、有序擴張：高等學校異地辦學的治理

記者：高校異地辦學是近20年來高等教育領域迅速擴張的現象，但是教育部2021年出臺了一個不鼓勵、不支持的文件，這是出于何種考量？

闕明坤：隨著我國高等教育規模發展相對穩定，提高高等教育質量成為主題。2017年12月，教育部辦公廳印發《關于進一步加強高等學校基本建設管理的通知》，要求“審慎決策建設新校區，原則上不支持、不鼓勵跨城市、跨省建設新校區，特別是具有本科教學功能的新校區”。2021年5月教育部辦公廳對高校異地辦學、研究生異地培養作出嚴格規定，“研究生必須在學校章程載明的注冊和辦學地的相應學位授權點進行培養和嚴格管理。除已經國務院教育行政部門批準之外，凡是高等學校章程載明的注冊和辦學地所屬市域范圍之外的其他地點，不得新開展全過程研究生培養。”該文件的出臺，標志著我國高校異地辦學“急剎車”，對于城市大力引進建設的高校異地研究生院帶來明顯沖擊。國務院學位委員會對高校異地研究生教育進一步加強規范管理：“規范異地研究生培養機構命名，不得異地單獨設立研究生院，高等學校異地舉辦具有研究生教育功能的機構，不得冠以諸如含有研究生院、研究生學院、研究生院分院等字樣的名稱。”對于已經國務院教育行政部門批準設立的異地研究生院、研究生學院及研究生院分院，可以繼續使用原名稱，未經批準的，應當完成更名，明確并調整其功能定位。

相關文件出臺對于我國高校異地辦學可謂是一個重大的政策轉變，標志著我國的高校異地辦學由規模擴張階段轉向規范治理階段。出臺上述文件，主要基于兩方面考量：一是提升高等教育質量。我國雖然建成世界研究生教育大國，但“有的單位對研究生教育規律認識不夠，片面追求上層次、規模擴張，申請時重視、建設時忽視、培養時輕視。”為了引導高等學校服務國家和區域需求開展高質量的產教融合、科教融合，督促高等學校堅守主責主業，糾正資源分散、管理松散、無序擴張的傾向，切實保障研究生教育質量。二是促進高等教育公平。近些年高等教育“孔雀東南飛”、重點高校“西學東漸”現象愈演愈烈，蘭州大學、西安電子科技大學、西北工業大學、西安交通大學等西部高校紛紛到東部去布局，導致東部高教資源與西部高教資源的差距日趨擴大，影響了西部高等教育和經濟社會的發展，加劇了區域高等教育的不均衡。

記者：盡管跨省的異地辦學政策收緊，但省內的異地辦學還是比較頻繁，這與跨省的異地辦學相比有何優勢？

闕明坤：高校跨省異地辦學政策雖然逐漸收緊，但是確實還是存在著省內異地辦學的現象，例如在江蘇省內，南京大學到蘇州舉辦新校區、東南大學到無錫辦新校區、河海大學建立常州校區、南京理工大學建立江陰校區；在山東省內，山東大學扎根齊魯大地，打造服務山東“山大系”品牌，在青島、威海、日照等城市紛紛布局建立校區、研究院等新型機構。與跨省辦學相比，省內異地辦學優勢體現在三個方面：

一是距離相對而言較近。地理鄰近有助于隱性知識流動，發揮知識、技術、品牌“溢出效應”，能夠基于“面對面”交流建立起良好的互動機制，有助于非正式聯系的發生，使其成為一種地區性競爭優勢。俗話說“遠親不如近鄰”，地理距離近便于名校資源充分發揮，有助于開展合作交流活動，可以而更好地服務地方經濟社會發展。

二是管理體制相對順暢。省內異地辦學機構隸屬于一個省級教育主管部門，它的管理體制不涉及跨行政區域治理，不會出現條塊分割問題，治理體制、機制相對更加順暢。

三是辦學質量更有保障。異地辦學與母體高校更容易實現資源共享，以確保人才培養質量。例如在師資方面，由于在同省跨市相對而言距離較近，教師隊伍可以得到有力的保障，這是它的優勢。

記者：已經存在的高校異地辦學機構應該何去何從？

闕明坤：一是管理逐漸屬地化，這是高校屬地管理逐步強化的一個體現，有利于增強政府部門對屬地教育機構的管理、協調和服務。

二是異地辦學機構逐步規范化，不符合異地獨立辦學條件的將會逐漸被取締，呈現大浪淘沙的態勢，譬如西南交通大學已經撤銷深圳研究生院、青島研究生院和唐山研究生院三個異地研究生院。

三是辦學定位進一步明晰化。今后，大部分高校異地辦學機構將主要作為服務地方經濟社會的一個科研機構、創新載體的性質，少部分辦學歷史悠久、具備條件的高校異地辦學機構仍然承擔高層次人才培養的育人功能。

四是現有異地辦學機構要實現更名和轉型升級，以維持合法性，如西北工業大學太倉校區更名西北工業大學太倉智匯港。

參考文獻：

［1］ 闕明坤，顧建民. 新型大學組織與城市共生發展［J］. 教育研究，2022，43（09）：33-46.

［2］ 闕明坤，王佳桐. 協調發展視域下地方高校與城市共生發展研究——基于韓國地方高校與創新城市聯動的分析［J］. 高校教育管理，2022，16（06）：32-46.

［3］ 田鳳，姜宇佳. 高校異地辦學的利弊分析及其分類治理［J］. 教育發展研究，2022，42（05）：9-14.

［4］ 馬亮，張珺. “舍近求遠”還是“近水樓臺”：校地合作的多重觀察［J］. 決策，2021（Z1）：30-33.

［5］ 中共中央 國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定［J］. 人民教育，1999（07）：4-7+12-13.