新《檔案法》背景下電子檔案創新性管理研究

摘 要：新《檔案法》對電子檔案做出了新的定義解釋，為電子檔案在新時代的發展奠定了法治基礎，也為電子檔案治理打開了新的空間。在新的技術環境下，電子檔案管理面臨著風險意識不足、技術能力較弱、外部依賴性較強的問題，解決好這些問題，需要完善標準規范、建設共享平臺、強化數據賦能、強化要素支撐等方面努力。

關鍵詞：檔案法；電子檔案；創新性

新修訂的《檔案法》第三十七條規定：“電子檔案應當來源可靠、程序規范、要素合規。”這是對國內外關于電子檔案形成和管理要求的高度凝練，具有深厚的理論、實踐和規范基礎[1]。這從法律層面明確了電子檔案的法律效力，可以極大地促進檔案工作逐步過渡到“單套制”“單軌制”管理模式。在新的時代背景下，加強對電子檔案面臨的新環境和新問題的分析，能夠明晰電子檔案發展方向，推動電子檔案管理高質量發展，更好地釋放信息化建設紅利。

1 新《檔案法》對電子檔案管理的新要求

1.1 真實性：來源可靠

在國家推行電子檔案“單套制”管理的背景下，來源可靠是電子文件具有法律效力的前提[2]。電子文件真實性的主要包括：一是產生的真實性，即電子檔案形成者，無論是個人還是單位團體是真實有效的，防止責任者不明確、身份被盜用等問題。二是存儲環境的真實性。電子檔案在OA系統、檔案數據庫抑或其他存儲設備中，要保證保存環境的真實可靠，能夠全過程地留存流轉和修改情況。三是傳輸過程的真實性。在電子檔案的流轉和使用中，是否存在格式被改變、結構被更改的情況。目前，數字簽名、時間戳等技術已逐步解決這個問題。從實踐來看，真實性主要表現在對檔案原始性進行全流程溯源。對于機關檔案室來說，是否能夠證明電子檔案的什么時候移交、來源于哪個內設機構、接受憑證是否完整等。存儲在電子檔案管理系統中的檔案，在進行格式轉換、數據遷移過程中，形式的改變是否影響內容的更改等。

1.2 合理性：程序規范

程序規范是對電子檔案形成和保存環境的要求。國家對電子文件歸檔有嚴格的要求。《黨政機關電子檔案歸檔范圍》就明確了電子檔案的從形成到歸檔結束的流程，包括收集、整理、移交、接收四個環節和捕獲、錄入等12個步驟。在電子檔案管理中，各單位應該按照國家《電子檔案移交與接收辦法》《檔案信息系統運行維護規范》《政務服務事項電子文件規范規范》要求，保障電子檔案的程序規范和合法，保證電子檔案的權威性、原始性、有效性，確保電子檔案的法律效力。

1.3 完整性：要素合規

要素合規指的是電子檔案構成要素完整。電子檔案的形成具有獨特性，要依靠計算機生成和管理。在《電子文件歸檔和電子檔案管理規范》中規定：“電子檔案由內容、結構和背景組成。”這三方面就構成電子檔案的三要素，也就是常見的元數據。《信息與文獻文件管理 第1部分：通則》（GB/T 26162.1-2010）規定，元數據是描述文件背景、內容、結構及其整個管理過程的數據。元數據對于確保并且證明電子文件的真實性和憑證價值、電子文件的保護與長期保存、有效管理電子文件、方便電子文件的查詢和利用具有重要作用[3]。因此，在常用的電子檔案審查過程中，元數據具有重要的參考價值。針對不同文件類型的元數據，國家相繼出臺了不同的標準，比如《照片類電子檔案元數據方案》《文書檔案元數據方案》等，對于管理機構來說，要對照不同標準進行規范性建設，以滿足電子檔案實際應用的需要。

1.4 安全性：信息安全

檔案信息安全是電子檔案的紅線，也是電子檔案運行中亟須強化的環節。電子檔案因其特性，為惡意篡改、銷毀提供可乘之機。這些傳統和非傳統因素交織，使電子檔案安全建設面臨著極大的考驗。特別是新一代信息技術飛速發展和制度規則制定的滯后性的矛盾，使得電子檔案安全性建設的重要性更加凸顯。保管單位應對電子檔案管理系統的網絡安全、設備安全、系統安全、應用安全和數據安全進行保護。加強系統檢測、信息包病毒檢測、系統和保管環境檢測，提升電子檔案安全防護能力。

2 電子檔案管理中存在的問題和影響因素

2.1 風險管理意識較弱

長期以來，受傳統檔案管理模式的影響，對電子檔案的環節風險點認識不到位，沒有真正把握好電子檔案在認證、傳輸、存儲方面的作用和效力。傳統檔案管理偏重于對實體安全的重視，風險管控的意識缺乏，導致不能從全流程對電子文件進行安全管理。由于事前管控意識較弱，電子檔案一經非法修改就難以恢復，需要做好應急突發事件的前置管控。這方面受“雙套制”依然存在的影響，單位的前置風險防控自覺性和主動性欠缺。

2.2 鑒定能力水平不足

對電子檔案的鑒定主要是對檔案的真實性、可信性的認定，其目的是保障電子檔案的原始性與安全性，確保信息的完整性和準確性。鑒定的內容一般包括存儲系統、流轉程序、安全措施等。但是由于信息化建設與檔案人員能力水平提升的不同步性和電子檔案在流轉過程中的易更改性，單位人員在歸檔過程中較難掌握某個檔案是“原件”還是“復制件”，給電子檔案鑒定工作帶來了困難。同時，傳統的辨別方式很難應用于電子檔案鑒定中。比如，傳統檔案可以從字跡、批閱時間、紙張等方面進行鑒定，而電子檔案不能。

2.3 信息技術不同步

《電子文件歸檔和電子檔案管理規范》《檔案信息系統運行維護規范》等標準制度都對電子檔案安全防護明確了技術要求，為電子檔案規范化建設指明了方向。目前，電子檔案安全建設主要的技術包括：數字認證、電子簽名、密碼認證、密鑰管理、數據加密技術、訪問權限、防火墻等。在一些單位，這些技術的應用不夠完善，有的電子文件到綜合檔案室歸檔環節才進行電子簽名和密碼認證，安全建設未能貫穿全過程。隨著新一代信息技術的廣泛應用，電子檔案安全管理面臨著更為復雜外部環境，也提出更高的要求。

2.4 外部依賴性較強

電子檔案需要全過程的計算機操作和信息系統運維，對新技術的要求較高，目前大多數單位都沒有自主開發的電子檔案管理系統，自主保全備份能力較弱，須依靠第三方公司才能完成電子檔案管理。受市場波動的影響，一旦外包公司出現問題，電子檔案管理體系就難以為繼。而計算機硬件更新迭代迅速，需要持續加大資金投入，這樣增加電子檔案管理的負擔。

2.5 配套體系不健全

電子檔案是對傳統檔案管理的重塑，需要同步更新思想觀念和管理理念，但是由于傳統習慣的制約和對電子檔案認知的偏差，電子檔案在實際推廣過程中困難重重。同時，由于電子檔案的督查不到位，有的單位依然采用以紙質檔案為主體的檔案管理方式，紙質檔案再經過數字化加工，進行電子檔案歸檔，嚴重制約“單套制”的推行，降低工作效率。有的單位對電子檔案資金投入較少，對電子檔案整體性缺乏規劃，難以持續進行高水平的建設。

3 新《檔案法》電子檔案管理創新性管理路徑

3.1 完善標準規范，提升電子檔案治理能力

新《檔案法》明確電子檔案的法律地位，對于推進電子檔案治理體系建設具有重要意義。隨著政務服務的轉型和國家治理能力的提升，推動電子檔案標準化建設，確保事項要素完整、流程規范、標準統一，對于電子檔案管理健康發展具有關鍵作用。一是檔案分類標準化。電子檔案在產生和提取過程中，要對其檢索和內部節點進行有效標識，使其具有統一性和規范性，這就要加強檔案分類標準的劃分，實現不同電子檔案價值的精準分析，保證信息在提取、應用、存儲方面具有統一標準。二是要素建設標準化。將標準化建設融入電子檔案建設全過程，讓電子檔案操作有章可循。比如，山東省在政務類電子檔案管理中，前置了標準化模式，讓政務服務電子檔案有標可循、依標而行，實現同一事項受理條件、服務對象、辦理流程、申請材料、辦理結果等電子檔案要素標準統一。三是實施清單化管理。建立電子檔案目錄清單制度，實行統一的標準化、規范化、動態化和公開化管理，根據工作實際及時調整更新，將清單作為電子檔案歸檔的依據，與單位“三合一”檔案管理制度有效整合，確保電子檔案齊全完整。

3.2 建設共享平臺，提升電子檔案服務能力

在新修訂的檔案法明確要求“國家推進檔案信息資源共享服務平臺建設，推動檔案數字資源跨區域、跨部門共享利用”。《“十四五”全國檔案事業發展規劃》指出將檔案查詢利用服務融入區域“一網通辦”服務體系，促進檔案公共服務均等化、便捷化。一是加強制度建設。對于業務系統電子檔案，主管部門可設立信息化平臺建設標準，或搭建統一的數據共享平臺，實現電子檔案質量管理，提高電子檔案的規范性和準確性。比如，國家衛健委在省域內推行建設統一的電子健康檔案管理平臺，推進電子健康檔案管理平臺與醫療業務系統進行模塊整合和信息共享，實現了電子檔案的扁平化管理，打通了電子健康檔案的部門壁壘，更好地服務人民群眾健康管理。二是加強橫向聯系。綜合檔案館要深化合作、共同發展，強化館際共享平臺建設，實現區域內綜合檔案館互聯互通。比如濟南市建立電子檔案共建共享一體化管理平臺，全市各級綜合檔案館重要涉民檔案共建共享，檔案館、社保部門以及全市部分重要公共服務窗口互聯互通，為人民群眾提供“一站式”“一體化”查檔服務[4]，實現“數據多跑腿，群眾少跑路”；檔案館、檔案室之間互聯互通，實現機關查檔“跑零次”。

3.3 強化數據賦能，提升電子檔案管理質量

數據是電子檔案歸集的核心，數據的質量直接影響電子檔案的質量和應用賦能水平。一是建設數據集成系統。要加強收集端的智能化管理，建立完善數據匯聚渠道和機制，統籌推動各類數據依托統一渠道納入檔案數據平臺。管理平臺要實現對檔案信息進行深度分析和挖掘，提取出有價值的信息，并為政府決策、科研學術等提供參考。還可以與其他信息系統進行集成，實現數據共享和信息交換，為決策者提供全面的信息支持。二是加強檔案安全防護能力。依據風險管理和文檔生命周期理論，應當將檔案信息利用安全的功能擴展到收集整理、存儲傳輸等領域，從前端把控好權限和數據的分類，事中現過程中風險的規避、發現和告警，事后對檔案信息利用過程中發生的所有行為進行審計跟蹤。山東省在落實《政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》過程中，統籌構建了省一體化大數據平臺，壓實電子檔案產生主體、應用主體的安全責任，積極探索運用區塊鏈、隱私計算等技術手段，開展電子檔案應用的追蹤溯源和精準授權，筑牢數據安全多重防線。

3.4 堅持服務導向，提升電子檔案應用效能

《政務服務電子文件歸檔和電子檔案管理辦法》指出，各級政務服務機構應當在符合國家網絡安全、數據安全等有關法律法規要求的前提下，依托政務服務平臺積極推進本單位政務服務電子文件和電子檔案共享利用，這為電子檔案賦能能力建設指明了方向。一是要精準把握人們需求。要從人民群眾對提升服務效率的期待出發，需求導向、技術賦能，實現多層次、寬領域的電子檔案效率互認和一網通辦，推動檔案應用“全景化”。江蘇在推進開辦餐飲店、開辦便利店、新生兒出生、開辦運輸企業、基本醫療保險參保人員醫療費用報銷等政務服務“一件事一次辦”場景建設時，充分運用省電子證照庫建設成果，在辦事人（企業）進行業務申報時，實時調用居民身份證、營業執照、駕駛證等電子證照，實現申請材料“免提交”。二是強化技術創新。要將新一代信息技術融入電子檔案開發利用，提升檔案管理的高效化。比如運用數據挖掘、語義分析等大數據技術以及人工智能、交互式電子技術，建立檔案知識庫，挖掘檔案信息，服務于檔案編研和經濟社會發展；借助數據分析、可視化等知識服務，運用云計算、大數據、物聯網等技術實現檔案資源的集成化管理，為用戶提供知識性服務。

3.5 強化要素支撐，推動電子檔案可持續發展

一是加強電子檔案管理制度建設。對標國家有關標準，制定本部門電子檔案管理方案，將電子檔案作為檔案管理的主流工作，納入檔案全流程管理，提升電子檔案使用效率。要加大對電子檔案的支持力度，著力解決在資金、技術和應用等方面的困難。二是加強新技術應用。加強對大數據、人工智能、區塊鏈技術的研究與應用，緊緊圍繞理念創新、機制創新、應用場景創新，深化智能化場景應用，增強系統的擴展性，不斷提升電子檔案智能化水平。三是建強專業化人才隊伍。要著力突破電子文件管理中人才制約因素，深入分析信息化人才培養的痛點和難點，走出一支特色電子文件管理隊伍。要加強人才交流力度，加強東西協作，發揮好江浙電子檔案先行先試的成功經驗，突出可復制可推廣的電子檔案管理模式，提高行業系統的整體信息化水平，讓社會團體和人民群眾有更大的獲得感。

參考文獻

[1]吳順剛.單位檔案管理中的電子檔案管理探究[J].2022社會發展論壇（貴陽論壇）論文集（二），2022（07）：10.

[2]梁連高.法治視域下提升電子檔案證據效力探究[J].機電兵船檔案，2022（06）：05.

[3]張學干，李越男，李瑩.對電子檔案法律效力的若干認識[J].山東檔案，2020（10）：15.

[4]袁海芳.“互聯網+”時代企事業單位檔案管理的探索與創新研究[J].檔案天地，2023（02）：10.

作者簡介：左晨（1989— ），研究生學歷，大慶油田檔案館助理館員，研究方向：電子檔案數據審核。