我國0～3歲嬰幼兒普惠性托育服務的結構性矛盾與政策建議

[摘 要] 發展0～3歲嬰幼兒照護服務被視為減輕父母育兒壓力、提振生育意愿的重要手段。自2019年重啟托育服務體系建設以來，我國普惠性托育服務取得快速發展，但是也存在托位總量不足和存量空置，入托需求大與送托行為少，家庭需求多樣化與托育供給單一化，高質量托育期待與辦托水平良莠不齊，托育師資存量不足與增量緩慢、流失嚴重等多重結構性矛盾。本文從優化頂層設計、豐富托育服務供給形式、建設托育服務人才隊伍、提升政策透明度等四個方面提出政策建議，以期優化托育服務供給結構，促進我國0～3歲嬰幼兒普惠性托育服務高質量、可持續化發展。

[關鍵詞] 普惠性;托育服務;生育意愿;學前教育;高質量發展

一、問題提出

國家統計局公布的數據顯示：我國2022年全年出生人口956萬人，人口出生率為6.77‰;死亡人口1 041萬人，人口死亡率為7.37‰;人口自然增長率為-0.60‰。[1]我國人口出生率自2016年出現小高峰后持續下降，第七次全國人口普查數據顯示生育率已下降至1.3的較低水平，中國全面進入“低生育率”時代。[2]因此，如何提振育齡夫婦的生育意愿并將其轉化為實際的生育行為，提高人口出生率，改善我國的人口結構，積極應對老齡化社會的快速到來，成為學界響應國家需求的一道必答題。

低生育率被認為是一個國家發展到中等收入階段不可避免的現象，也被稱為“低生育陷阱”。[3]為了應對人口出生率下降的現實和刺激生育行為，發達國家實施了系列生育刺激和支持政策，主要包括現金補貼、時間補貼和嬰幼兒照護服務等。[4][5][6]近年來，我國除發放生育津貼外，部分地方還對生育二孩以上的家庭進行有限的現金獎勵;同時我國和各地方也出臺了有關父母生育時間補貼方面的指導性意見，雖然與發達國家在假期長短上有一定差距，但是正在逐步形成較為完善的制度。

托育服務是國際上常見的國家支持家庭嬰幼兒照護、刺激生育行為的重要措施。[7]我國托育服務在20世紀五十年代開始建設并逐步完善，但是隨著八十年代獨生子女政策和企業改制，九十年代開始國家逐漸從托育服務供給中隱退，嬰幼兒照護回歸為家庭私事。[8]在生育率持續走低、國家不斷調整人口政策的新形勢下，嬰幼兒照護的國家責任和政府角色在悄然變化。[9][10]調查顯示高達86.5%的家庭將“沒人照管”列為二孩生育的最大障礙，[11]48%的家庭有送托需求。[12]優質充分的托育服務對于緩解育齡夫婦的育兒焦慮、減輕女性的“生育懲罰”、促進性別平等和就業公平等有重要意義。[13][14]以托育服務為主要形式的嬰幼兒照護服務不足成為限制我國積極生育政策有效落實的明顯短板。[15]

二、我國0～3歲嬰幼兒普惠性托育服務結構性矛盾分析

2019年5月，國務院辦公廳發布《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱《意見》）。該文件首次明確了嬰幼兒照護的重要意義和國家責任，標志著托育服務將全面納入國家公共服務體系。[16][17]《意見》提出嬰幼兒照護服務發展堅持“家庭為主，托育補充;政策引導，普惠優先;安全健康，科學規范;屬地管理，分類指導”四大原則，普惠性托育服務成為我國政府介入家庭0～3歲嬰幼兒照護補充的主要形式。[18]隨后，國務院、衛健委、教育部、發改委分別就托育機構設置標準、管理規范、教育支持、財政支持和普惠實踐等方面出臺了系列的、密集的政策。因此，2019年也被稱為我國的“托育元年”。[19]

關于普惠性托育的特征和內涵，學界較為認可的是“5A維度”，包括可利用、可接近、可適應、可負擔和可接受五個方面。“5A維度”的不斷完善是普惠性托育服務供給的指導性原則。[20]綜合文獻分析，我國現在普惠性托育研究主要集中于需求方分析，部分研究關注托育供給，而對供需結構關系的研究相對較少，特別是基于現實數據調查的研究更少。本文基于國家和湖南省衛健委2022年底的統計數據并結合在湖南省開展的調研，發現我國普惠性托育服務在過去四年發展迅速并取得了較好成績，但是還存在結構性矛盾突出、效率不高、難以滿足人民群眾對高質量托育服務期盼等問題。

（一）托位總量不足和存量空置的矛盾

截至2022年底，全國共有托育機構約7.5萬家，提供托位約350萬個，每千人口托位數約2.5個。[21]按照國家《“十四五”公共服務規劃》2025年每千人口托位數達到4.5個的目標要求，我國還需要建設完成285.4萬個托位，總托位數需達到640萬個左右。如果我國繼續保持目前每年1000萬左右的出生人口，并且2025年規劃建成的托位全部如期投入使用，則我國3歲以下嬰幼兒入托率將達到21.33%。據沙莉的預測，我國2025年入托率將達到12%，2035年達到25.1%，2044年達到36.8%，2050年達到44.6%，2022—2050年我國托育機構托位及保育人員依然持續供不應求，3/5以上年份的托位缺口在500萬個以上。[22]沙莉預測的我國嬰幼兒入托率增速明顯低于國家期待，2025年國家托位建設目標的嬰幼兒入托率期待值比沙莉的預測值高出近10個百分點。黃宸預測我國托位數規模在2042年會增長至1 072.68萬個的峰值，2050年將下降至693.67萬個左右。[23]雖然上述兩種預測模型推測結果差異較大，但是均顯示我國現有托位供應總量不足的問題十分突出。

另一方面，我國現有建成托位使用率不高，存量空置的問題也很明顯。以湖南省為例，2022年底，湖南省已建成托位17.5萬個，為達到國家“十四五”規劃要求，2025年前尚需增設托位12.2萬個。但同時，湖南省2022年實際入托人數僅6.26萬，全省的托位使用率僅為35.77%，超六成托位空置，其中136 915個普惠性托位的入托人數為43 699，使用率為31.92%，還低于總托位使用率。湖南省大量托育機構長期掛牌轉讓，發展較為艱難，社會資本投資積極性在顯著下降。全國其他地區同樣存在類似情況，如：國家統計局常州調查隊的調查結果顯示常州市托位使用率僅為37%;[24]陳寧的調查顯示河南省托位平均空置率為48.77%，部分地市高達77.89%;[25]北京市發布的《關于本市托育服務體系建設情況的報告》顯示，截至2022年7月，北京市托位空置率也達64.6%。[26]總體來看，我國各省市都存在托位總量不足和存量空置并存的現象，結構性矛盾非常突出。

（二）入托需求大與送托行為少的矛盾

大量研究表明完善的托育服務是解決家庭養育壓力的有效途徑，特別是以“一代戶”為特征的現代城市核心家庭的入托需求較為旺盛，約三分之一的家庭有托育需求。[27]但是，根據中國教育報的報道，2021年我國3歲以下嬰幼兒實際入托率僅為5.5%。[28]2022年底，湖南省0～3歲嬰幼兒約145萬人，但實際入托人數僅6.55萬，入托率為4.5%，低于全國平均水平。經過調研，影響實際入托率的原因可能包括以下三點。一是托育信息供給不對稱。我國普惠性托育服務作為一個新的社會公共服務項目，信息不對稱具體表現為家長對托育服務“不知道”“不了解”和“不放心”。信息不對稱導致信任缺失，最終結果是托育市場劣幣驅逐良幣并導致市場失靈，家長送托意愿進一步萎縮。[29]二是托育機構區域性分布不均衡。可及性是普惠托育發展的關鍵維度，上海市婦聯的調查顯示73.75%的家庭希望在社區里接受托育服務。[30]現有托育機構分布的空間不均衡，大多數集中于都市化程度較高的特定區域，郊區、偏遠地區特別是農村托育資源嚴重匱乏，有限的普惠性托育資源逆分配現象明顯。[31]三是托育服務價格偏高。現有托育機構中民辦托育機構和營利性托育機構占比過高，其中民辦托育機構占我國托育機構總數的95%，家庭送托成本較高。如長沙市2022年就業人員平均工資為7 131元/月，可支配年收入5.8萬（4 833元/月），而制定的普惠托育價格為每人每月2 800元，普惠送托費用達到人均月工資的40%，占人均可支配收入的近60%，送托經濟壓力依然較大，普惠性不足。

（三）家庭需求多樣化與托育供給單一化的矛盾

從國際提供托育支持的情況看，現有通行的托育服務包括機構托育、幼兒園托班、單位托育、社區托育、家庭托育、入戶照料等多種類型，托育服務形式也包括全日托、半日托、計時托、臨時托、假日托等。[32]我國現有的托育供給主要以機構托育與幼兒園托班為主。以湖南省為例，2022年底幼兒園托班和機構托育分別為1 260家與941家，占比分別為56%和42%;家庭托育、單位托育、社區托育等其他形式尚未充分發展，合計占比不足2%，其中家庭托育點僅25個;尚未有大型企事業單位舉辦托育服務。而以家庭托育、單位托育、社區托育為主要形式提供的“家門口”和“單位門口”托育恰恰是需求最為旺盛的托育形式，其原因不僅在于距離短、送托方便，更為重要的是“家門口”和“單位門口”的托育形式可以增進家長對托育服務的了解和信任感，從而提高送托意愿和送托率。[33][34]

托育服務供給單一的另外一個表現是托育對象主要為2～3歲幼兒，0～2歲幼兒“入托無門”。如湖南省的數據顯示，2022年2～3歲幼兒的入托數為4.97萬，占比79.39%，1～2歲幼兒入托占19.65%，1歲以下幼兒入托僅占0.8%。更為值得重視的是部分民辦托育機構常以“早教”機構形式在工商注冊并開展課時制服務，收費高而且需要家長陪同，不僅沒有緩解父母育兒壓力，反而進一步增加了父母育兒的時間和經濟成本，與國家提倡普惠性托育服務的初衷背道而馳。[35]另外，我國現有托育機構主要以開展全日托和半日托服務為主，計時托、臨時托等托育服務較難獲得，特殊兒童托育、病后托育等個性化服務則幾近空白。

（四）高質量托育期待與辦托水平良莠不齊的矛盾

0～3歲是嬰幼兒智力發展和社會養成的關鍵期。OECD（經濟合作與發展組織）認為以師幼互動為核心的托育過程質量是促進嬰幼兒學習發展與幸福的關鍵，同時有助于打破代際貧困循環，有效促進教育公平與社會發展。[36]隨著經濟社會發展和生育子女數量變化，我國父母育兒觀念發生了深刻變化，貧困時代的“粗放式”養育逐漸演變為如今的“精細化”養育。精細化養育背景下，父母對孩子期待值高、養育投入大，對托育服務的期待既包括“代為托管”的需要，也包括比家庭養育更優質的早期學習、合作共育的期待。[37]史瑾的一項研究表明，影響中國父母選擇托育機構前兩位的因素分別是人員資質和課程內容，機構環境、營養衛生和送托距離等因素次之。[38]因此，無論是從“以兒童為中心”的辦托理念，還是從提高父母送托意愿和托位有效使用的現實需求出發，保證托育機構規范化發展和提升托育機構內部質量都是辦好我國高質量普惠性托育服務體系的應有之義。

我國現有托育機構多為近年新辦，準備不充分、經驗不足、人員不齊等因素交織導致辦托水平良莠不齊的現象明顯，突出表現為以下三方面。一是對嬰幼兒托育服務的內涵把握不準。托育應該是“托”和“育”兩者的結合，高質量的托育服務要求針對不同年齡段的嬰幼兒提供側重點不同的托育服務項目。[39]調研發現，托育機構中“重管輕育”和“重育輕管”兩種現象同時存在，特別是2歲以下托育服務的“重管輕育”和2～3歲托育服務的“重育輕管”表現較為突出。二是師資質量不高，影響托育服務的過程性質量。合格的師資以及適宜的師幼比是保障嬰幼兒在機構中得到高質量的回應性照護、日常體驗和師幼互動的前提。湖南省2022年備案托育機構的總師幼比為1 ∶ 3.62，優于國家標準，但是持有保育員、育嬰員資格證書或職業技能等級證書等各類證書的總人數僅占全職保育人員的76.35%，無證上崗的情況較為嚴重。三是托育機構備案率低、監管困難，影響托育服務的結構性質量。安全是托育服務的底線和機構生存的生命線。目前托育機構的監管主體分散，尚未明確監督管理的具體職能部門、職責及其工作機制。截至2022年底，湖南省備案托育機構964家，未備案托育機構1 284家，備案率42.88%，導致監管困難，隱患較大。

（五）托育師資存量不足與增量緩慢、流失嚴重的矛盾

托育師資是決定托育服務高質量發展的關鍵基礎，也是影響家長送托意愿的重要因素。[40]由于我國托育事業重啟時間短，托育師資嚴重短缺。[41]在巨大的托育師資需求和總體數量嚴重緊缺的背景下，當前快速形成的托育人員隊伍存在資格證書混亂、專業適切性不足、無證上崗現象習見、師幼比不足、專業培訓機會難求、工作付出與回報失衡和人員流動性高等突出問題。[42]

未來出生人口的變化和入托率的提升是影響托育師資需求增量的兩個主要因素。洪秀敏預測，隨著人口發展趨勢變化，2025 年我國托育師資總需求量約391萬～431 萬人，到2035 年需求量約為 312 萬～349 萬人。[43]我們采用較為保守的方式進行推算，如果新生人口維持現有每年1 000左右的水平，按照30%的入托率和1 ∶ 5的師幼比計算，2030年全國約需要托育師資180萬。2022年全國已建成托位350萬個，目前使用率不足40%，即使已經全部按1 ∶ 5配齊師資，存量也不過28萬，尚有150萬的師資增幅缺口需要補充。湖南省目前在托幼兒約62 555人，按已全額配齊計算師資存量約1.2萬，如果新生人口維持現有每年40萬左右的水平，同樣按照30%的入托率和1 ∶ 5的師幼比計算，全省托育人才需求約7.2萬，缺口約6萬。

加強托育師資人才培養和保持現有隊伍穩定是快速補齊托育人才短板的關鍵。目前來看，托育師資增量緩慢、流失嚴重的問題同樣突出。我國現有培養托育專業人才的專業主要有兒童早期教育、幼兒發展與健康管理等。由于托育行業尚處于發展初期，湖南省尚無本科層次相關專業辦學，17所高職高專每年通過培養培訓輸送約0.2萬畢業生，人才缺口達5萬人以上。另外，托育人才培養后入職率低，從業人員流失率高。據中國教育報的一項調查，某校幼兒發展與健康管理專業2021屆畢業生從事托育服務的僅8.66%;[44]陳敏調查發現69.87%的保育員從業時間不滿3年。[45]輸出慢、流失大，兩者疊加進一步加劇了我國托育師資的缺口。

三、我國普惠性托育服務高質量發展的政策建議

自2019年這個“托育元年”以來，我國的普惠性托育服務進入快速發展期。2020—2023年，國家共計安排中央預算內經費36億元，新建48個地市級以上托育綜合服務中心。2023年，國家衛生健康委、國家發展改革委遴選出33個城市作為第一批全國嬰幼兒照護服務示范城市。無論從國家意志、國家投入還是實施效果來看，“十四五”期間我國托育服務的發展支持力度大、發展速度快，也取得了較好的社會效益。但是，通過深入的調查研究，本研究也發現我國普惠性托育服務的持續優質發展面臨著多重結構性矛盾。如何協調好我國普惠性托育服務高速度發展與高質量發展之間的關系，對于守護兒童身心健康發展和優化人口結構，為實現中華民族偉大復興的美好藍圖提供人口和人才保障具有重要意義。

（一）優化托育服務管理和財政相關制度，加強頂層設計

我國嬰幼兒托育服務正處快速重建初期，雖然2019年來國家出臺了系列指導性文件，各部門也及時出臺了相應的配套方案和政策文件，但是還存在措施操作性不強、制度碎片化、資源配置偏差、落實效果欠佳等不足。目前急需解決的幾個頂層設計問題包括：

1. 明確“普惠托育”認定標準和實現等級管理。

普惠托育是發達國家托育服務提供的主流選擇，也是我國發展托育服務的明確方向。學界對其內涵較為一致的看法是普惠應該包括可利用、可接近、可適應、可負擔和可接受五個維度。[46]如何將學術性的界定和政策語言轉化為可操作的規章制度是保證我國普惠托育高質量發展有章可循的前提。當前首先須明確普惠托育的認定范圍、申報條件、收費標準和補貼標準，指導托育機構明晰普惠方向和具體要求。其次應出臺相關政策文件對托育機構進行分類分級管理，根據托育環境、質量、師資、收費等情況進行綜合考核，劃分為一類、二類、三類托育機構，實行動態管理，依據等級確定獎補與支持力度，鼓勵良性競爭，并指導家長選擇適宜的托育服務機構。

2. 增加普惠托育服務的資金投入并優化資金配置。

國家高度重視普惠性托育服務發展，通過中央預算內重點支持承擔一定指導功能的示范性托育服務機構和社區托育服務設施建設，目前在資金投入和資金配置效率方面的政策建議包括三點。

一是增加各級地方政府配套投入。以湖南省為例，近四年湖南累計爭取中央預算內投資2.74億元，但省市縣各級財政投入非常有限，14個市州均未出臺托育機構運營補貼政策。為了增加地方政府投入，應該建議將托育服務納入各省政府的民生實事，根據各省實際情況給予財政配套預算，并通過省市縣三級財政支持將普惠托育服務支持擴展到民辦機構、縣級以下機構及小微型托育機構。

二是優化國家資金投入效益。目前國家資金主要投入具有指導功能的示范性托育機構，調研中發現該專項資金使用效率不足，主要問題包括：辦托主體對政府扶持政策不清楚，對爭取中央預算內投資項目政策內涵把握不準，無法及時獲得指導與政策支持，影響辦托積極性;部分獲得投資的托育機構項目執行超期、收費偏高、因疫情或經營不善倒閉造成國有資產流失等情況，降低資金配置效率;小微型托育機構很難獲得國家資金支持，資金分配不均衡。建議將國家對托育機構現有的一次性建設補貼轉為可持續性的生均補貼，讓補貼切實用在送托嬰幼兒身上，防止國有資產流失，全面有力支持托育機構持續運營。

三是出臺直接面向家庭的補貼政策。引入國際通行的育兒津貼制度，推動地方政府適時補貼生育家庭一定數目的“托育代金券”，對多子女家庭的次子和三子逐級提高補貼力度，并通過記名制避免挪作他用，直接在降低家庭養育成本的同時提高托育服務政策普及率和實際入托率。

3. 簡化手續，提高托育機構備案率。

登記備案、摸清底數是政府對市場主體實現有效監控監管的前提。目前我國處在托育市場發育的初期，對托育機構采取的是相對于幼兒園的“前置備案”更為寬松的“直接登記+后置備案”管理機制，即托育機構可以先選擇在編制部門、市場監管部門、民政部門、教育部門等部門進行登記并取得營業執照，后續再在衛健部門完成備案。國家衛健委專門制定了《托育機構登記和備案辦法（試行）》，明確要求機構要進行備案，只有機構同時持有法人登記證書和備案回執才算資質齊全。目前來看，我國托育機構登記率較高，但是備案率較低，管理存在“真空”地帶，監控、監管和監督的執行難度較大。[47]

調研過程中多數機構負責人反映消防安全檢查合格證和食品經營許可證是托育機構，特別是小微型機構備案的難點，所以部分機構被迫放棄備案，先以營業執照開托。建議對無法提供消防驗收合格證明的機構，暫用相關部門日常消防檢查記錄進行有條件備案;對無法取得食品經營許可證的機構，通過與有資質的企業簽訂合作協議，提供代餐服務取得備案資格;對幼兒園托班，明確幼兒園持有的各類證照可作為辦托班的備案材料等靈活措施，提高托育機構的備案率，強化對辦托質量的監管。

（二）豐富托育服務供給形式，滿足多樣化需求

1. 加強對家庭托育點的扶持和監管。

家庭托育點作為基于鄰里互助的托育服務模式，具有收托嬰幼兒數量少、師幼配比足、照護周到、收托時間靈活、信任度高、家長送托距離近等優勢。家庭托育能為幼兒提供一種類似家庭氛圍的養育環境，同時師幼互動和同伴交往較密切，能有效促進幼兒在認知、情感、社會性等多方面的發展。家庭托育在一些發達國家（如丹麥、澳大利亞、法國）已經成為托育服務體系的重要組成部分。目前，家庭托育點已在北京、上海、廣州、深圳、青島、成都、大連等城市興起，并受到家長的熱烈歡迎。[48]2023年3月15日，國家衛健委人口家庭司發布的《家庭托育點管理辦法（試行）（征求意見稿）》對從業人員資質、場地面積和安全防護等明確了系列規定要求，辦理家庭托育已有據可依。

家庭托育作為一種普受歡迎的小微型托育服務，同時存在管理風險大、備案審批難、獲得支持少和辦托質量不齊等發展難點。2023年10月，家庭式托育服務代表——“Famic放我家”連鎖機構多個園區關停事件敲響了家庭托育規范化發展的警鐘。一是要從權責結構、準入標準等方面入手，為家庭托育點量體裁衣，有針對性地設計相關政策和規范性文件，保證家庭托育的有序、規范、良性發展。二要聚焦開辦者和送托需求者等家庭托育點的目標群體，用活財政支持和非財政支持等激勵工具，保證家庭托育點從業人員積極性，提升家長對于家庭托育點的信任度。三要針對家庭托育從業人員多為有育兒經驗的母親轉化的經驗優勢和專業養育知識技能不足的劣勢，有針對性地加大培養培訓力度，提升家庭托育點專業化、科學化水平，推動家庭托育高質量發展。

2. 支持小微型連鎖托育機構發展。

我國已建成托位中有六成以上空置，多數托育機構生存和盈利困難，社會力量投資托育事業的積極性開始走低。[49]發展小微型連鎖托育機構是破解當前托位建設壓力大和托位空置高這一矛盾的有效手段。大規模托育機構由于投入大、網點少，容易出現空置率高、盈利難等問題，小微型連鎖托育機構依靠辦托規模小和連鎖質控等優勢，可增加網點布設、拉近送托距離、降低投資成本，并能較好地保證機構辦托質量。

基于對長沙市區的調研發現，80個托位以上的托育機構空置率普遍較高，運營艱難，而較小規模的托育機構運營情況相對良好。如：小青苗教育科技公司采用小區布點、微型托育的經營模式，每個托育點面積約200～300平方米，規模約15～30個托位，甚至同一小區南北兩邊分別布局兩個托育點，規模控制在20個托位以內，充分考量家長對接送方便和隨時了解幼兒狀態的需求。小青苗教育科技公司的連鎖機構基本上托位爆滿，公司盈利狀況良好。又如，杭州市下城區2020年開始率先依托社區在家門口辦起“微托育”，成效突出，廣獲贊譽。建議大力支持通過公司連鎖“微托育”提高托位使用率，激發社會力量辦園內驅力，有力破解建設壓力大和托位空置率高的突出矛盾。

3. 科學合理地推動托幼一體化發展。

托幼一體是指在幼兒園中設立托班，推動0～6歲嬰幼兒養育在教育理念、教育內容和教育方式上的自然銜接。托幼一體化順應幼兒教育的有機整合進程，有利于消除幼兒教育和托（保）育分離對幼兒發展產生的不良影響，[50]在OECD國家以及臺灣地區受到關注并已有較好的實踐效果。[51]近年來，我國新出生人口快速下降所帶來的幼兒園“關停潮”和托位建設壓力大、托育供給總量嚴重不足的現象同時存在，形成了我國學前教育供需結構的突出矛盾，幼兒園辦托班（托幼一體化）成了緩解這對矛盾的“雙贏”市場的自然選擇，同時也影響著政府決策。大陸地區最早以上海為試點，其頒布的《上海市托育服務三年行動計劃（2020—2022年）》明確提出了2022年50%的公辦幼兒園開設托班。近幾年拓展到江蘇、浙江、四川等地，也已取得了初步的發展。[52]湖南省雖暫未出臺幼兒園托班開設的相關政策文件，但是2022年底全省已有1 260個幼兒園登記辦托班，占全省總托育機構數的56%，體量龐大。

托幼一體化有效緩解了托育機構的建設壓力和人才壓力，對沖消減了幼兒園入園人數下降和辦園力量富余并存的矛盾。但是如何科學合理地規劃，保障托幼一體化健康發展，還有很多工作要做。一是要循序漸進，穩步推進。我國學前教育資源發展不均衡，雖然部分幼兒園“招生難”，但是優質園“一位難求”和“大班額”問題依然存在，需在保證學前教育資源供給充分和高質量發展的基礎上逐步推進托幼一體化進程。二是堅持以兒童為中心，避免過度功利化。托幼一體化并不是把學位轉為托位、將幼師轉為托育師的簡單過程，而是要注重以兒童連續性發展為目標，真正研究并解決好0～6歲幼兒照護、養育和教育的理念、內容和方式方法的自然過渡，真正做到為兒童發展服務。三是將托育機構建筑面積等指標合并至配套幼兒園建設指標中統一規劃設置，保證幼兒園辦托的硬件設施條件完備。四是托幼一體化的托育部分應享受原幼兒園同等生均補貼政策，保證幼兒園辦托的資金來源，提高幼兒園辦托的積極性。

4. 形成多主體協同的托育服務立體化供給體系。

我國大力發展普惠性托育服務的目的是提升幼兒養育質量、緩解家庭育兒焦慮、間接提升生育意愿和生育率，因此應綜合一切有利于達成這一目標的力量，形成我國特色的、多主體協同的托育服務立體化供給體系。比如：大型企事業單位辦托育在我國既有一定的歷史基礎，也有利于解決婦女就業、促進性別平等;[53]醫育結合的辦托方式更有利于低齡幼兒入托;[54]隔代照料既有家庭養育的傳統優勢，也是當下我國3歲以下嬰幼兒養育的主要形式，科學合理支持隔代照料還有利于“一老一小”問題的協同解決。[55]因此，我國應基于不同家庭需求，考量傳統和現實優勢，積極促進多主體參與的多形態托育服務供給，構建能滿足不同家庭差異化需求的立體化普惠性托育服務供給體系。

（三）培養培訓結合，保障托育服務人才的高質量供給

我國托育服務人才隊伍整體上數量嚴重不足、專業背景適切性不好、學歷層次低、專業素養不高、職后培訓機會少等問題突出。現有從業人員存在勞動強度大、待遇差、社會地位低、職業前景狹窄等現實問題，導致行業招人難、離職率高、從業年限短等現象成為常態。托育服務人才匱乏是我國普惠性托育服務高質量發展的重要短板，為了加快補齊現有缺口、穩定人才隊伍、應對未來增量需求，政策建議從下述方面著手。

1. 職前培養增加人才培養輸出量。

國家層面將保育人員的培養培訓納入學前教育師資隊伍教育整體規劃，一是要梳理原有學前教育、兒童健康管理、保育和早期教育等專業的相互關系，通過擴大已有專業招生規模，整合或增設嬰幼兒托育本、專科專業，推動“中職中專—高職高專一本科院校”一體化發展，以多層次、多方式人才培養滿足托育從業人員的市場需求，同時提供托育人才學歷提升通道，拉高職業生涯發展天花板。二是要加大對托育相關專業和學科的建設，特別是注重相關課程的建設。目前我國托育現有從業人員的專業背景主要為學前教育專業、早期教育專業、醫學專業（兒科或護理）或育嬰師短期培訓，專業背景來源較為復雜。專業辦學以中職中專和高職高專層次為主，相關學科專業建設基礎弱，缺乏權威和有質量的課程體系，機構和家長對國外早教課程依賴度過高。要立足中國傳統文化的鮮明特色，建設有中國特色的托育課程品牌，提高托育人才培養質量。

2. 職后培訓提升人才質量，拓寬人才來源渠道。

現階段我國對托育服務從業人員資質要求較為模糊，不僅現有托育服務隊伍學歷背景來源復雜，甚至無學歷、無資質的“雙無”人員就職比例也不低，職后培訓對于提升現有從業人員知識技能水平和拓展人力資源渠道均十分重要。首先，國際層面應明確托育機構從業人員資格類型，落實職業技能培訓補貼和職業技能鑒定補貼，大力推進職業院校職業技能培訓和職業資格認定。其次，要充分利用全國托育人員培訓信息管理系統，開展現有托育人員職后業務培訓，并順利轉化部分富余幼教師資和社會人員進入托育行業就業，擴大從業人員來源渠道。不斷提升從業人員素養。最后，可以發揮各省托育機構負責人和保育人員培訓基地的引領作用，分省、市、縣三級建立培訓點，送培上門，增加托育人員職后培訓機會，不斷提升其業務能力。

3. 提高職業待遇，提升從業人員幸福感。

首先，引導托育機構提升托育從業人員的工資、福利待遇，建立科學合理的托育服務人才最低工資標準和津補貼制度，落實托育服務人才社會保障。[56]其次，應建立托育人員職業等級認定和晉級制度，鼓勵托育機構對在職人員進行再培育，拓寬職業生涯前景。最后，加強輿論宣傳，改善社會對托育從業人員的固有印象，提高公眾對托育從業人員的認可度，形成信任、尊重托育從業人員的良好輿論氛圍。

（四）加大宣傳推廣，提升政策透明度

托育服務信息不對稱，家長對托育機構不知道、不了解、不放心也是造成家庭送托意愿不足的重要原因。[57]為此，本文提出以下四點建議：一是持續做好托育宣傳專項活動。2023年，國家衛健委將5月15日至6月15日定為“托育服務宣傳月”，開展托育專項宣傳活動。該活動依托衛健委系統平臺，直接面向托育需求人群，常態化開展托育宣傳專項活動，將托育宣傳直接送進社區、家庭，取得了較好的宣傳效果。二是要發揮衛健委系統分支優勢，協同工會、婦聯、關工委等相關部門，通過制作托育宣傳手冊、微視頻等形式，線上線下結合，開展多形式的宣傳活動，加大信息密度，快速形成生育友好型的社會環境。三是強化計劃生育協會職能，依托協會網絡優勢推動托育信息發布、政策闡釋和服務解讀，長期開展托育政策宣傳和托育服務信息更新，保持信息的持續性和時效性，形成嬰幼兒托育服務的社會慣性。四是增加衛健委藥具管理服務中心的托育宣傳職能，提高信息傳遞的精準度，增強影響深度，將托育服務信息送上門、傳播開，為育齡夫婦提供熱心暖心的托育信息服務。

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Structural Contradictions and Policy Suggestions on Generally Beneficial Childcare Service for 0～3?Year?Old Infants and Young Children in China

—Based on Statistical Data and Survey Analysis in Hunan Province

ZHOU Liang

（Preschool Education Research Base of Changsha Normal University，

Changsha 410100 China）

Abstract： Developing care services for infants and young children aged 0 to 3 is seen as an important means to alleviate parental parenting pressure and boost fertility desire. Since the restart of the construction of childcare service system in 2019， Chinas generally beneficial childcare services have achieved rapid development， but there are also various structural contradictions. This study suggests optimizing the top?level design of childcare services， enriching the supply forms of childcare services， strengthening talent cultivation of childcare services， and enhancing the transparency of childcare policies， in order to promote the high?quality and sustainable development of generally beneficial childcare services for infants and young children aged 0 to 3 in China.

Key words： generally beneficial childcare， childcare service， fertility desire， preschool education， high?quality development

（責任編輯：楊文）

*基金項目：湖南省教育科學“十四五”規劃2023年度重點項目“湖南省0～3歲嬰幼兒照護體系創新性建設研究”（編號：XJK23AJD034）

**通信作者：周亮，長沙師范學院教授，碩士生導師，博士，湖南省兒童健康促進科技創新團隊負責人