基層應(yīng)急消防管理體系能力提升路徑研究

摘要：構(gòu)建基層應(yīng)急消防管理體系，對提高人民群眾的消防安全環(huán)境安全感具有重要意義。通過對寧波北侖區(qū)10個街道的調(diào)研，建立了基層應(yīng)急消防管理體系指標(biāo)體系，通過專家打分法確定了權(quán)重，并提出了相關(guān)建議，以期為基層消防治理提供參考。

關(guān)鍵詞：基層應(yīng)急消防；管理體系；提升路徑；指標(biāo)體系

中圖分類號：D035.36" " " 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A" " " "文章編號：2096-1227（2024）11-0124-03

城鄉(xiāng)基層的穩(wěn)定發(fā)展是國家現(xiàn)代化建設(shè)與發(fā)展的重要標(biāo)志，是人民幸福安康的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)共同富裕的必要條件。城市更新步伐的加快，老舊小區(qū)改造、“多合一”場所的不斷涌現(xiàn)，對基層消防體系的建設(shè)提出了更新更高的要求。鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)帶來了民宿、電商、家庭網(wǎng)店等新業(yè)態(tài)的蓬勃發(fā)展，這些新業(yè)態(tài)在為鄉(xiāng)村發(fā)展不斷助力的同時也帶來了不少消防隱患。

1 基層應(yīng)急消防管理體系能力提升的意義

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）的基層消防安全治理是消防治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要標(biāo)志，也是提高人民群眾消防安全感、幸福感的堅實基礎(chǔ)。基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的應(yīng)急消防管理能力，是推進(jìn)應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化建設(shè)的“神經(jīng)末梢”，在突發(fā)事件發(fā)生時，基層消防是應(yīng)急處置的第一反應(yīng)隊伍，必須以最快的反應(yīng)速度、最佳效率做好應(yīng)急處置，才能最大限度保障人民群眾的生命和財產(chǎn)安全。

隨著我國事業(yè)單位機構(gòu)改革的推進(jìn)，消防應(yīng)急救援體制也經(jīng)歷了重大改革，將消防、應(yīng)急、救援機構(gòu)進(jìn)行整合，形成功能相對完善的消防應(yīng)急救援組織機構(gòu)和運行機制。但在實際運作中，如何充分調(diào)動基層力量的積極性，提高業(yè)務(wù)水平和能力，如何將創(chuàng)新技術(shù)應(yīng)用到基層消防治理體系中，仍是亟待解決的問題。

2 研究現(xiàn)狀

2.1" 國外研究現(xiàn)狀

西方國家在應(yīng)急消防管理體系的研究領(lǐng)域起步較早。第一，在管理體系方面，羅伯特·希斯在《危機管理》中[1]，闡述了誘發(fā)公共危機的各類因素，主要包括自然災(zāi)害和人為事件，消防應(yīng)急救援管理應(yīng)涵蓋事前預(yù)防、事中救援和事后恢復(fù)等全過程的管理。第二，在建立全民消防制度方面[2]，道格拉斯在《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變迀》中指出，消防應(yīng)急救援管理的本質(zhì)是一種制度規(guī)則，旨在指導(dǎo)人類在消防應(yīng)急救援行動中的行為，并將每個人在消防應(yīng)急救援工作中的作用最大化。

2.2" 國內(nèi)研究現(xiàn)狀

我國在應(yīng)急消防管理體系的研究主要集中在以下幾個方面：

第一，消防應(yīng)急救援管理方面，岑達(dá)[3]以門頭溝區(qū)消防應(yīng)急救援管理體系為研究對象，從應(yīng)急管理理論和系統(tǒng)理論入手，分析門頭溝區(qū)消防應(yīng)急救援管理體系的構(gòu)成要素，采用專家打分法選出影響消防應(yīng)急救援管理體系的6個一級指標(biāo)和18個二級指標(biāo)。高睿等[4]認(rèn)為轉(zhuǎn)型中的消防安全效能存在“權(quán)責(zé)對等”的制度保障、“多元供給”的治理結(jié)構(gòu)、“期望激勵”的服務(wù)動機三種生成機制，這三種機制相互聯(lián)系、彼此依賴，并通過南京消防的實踐，探索三種生成機制對應(yīng)的可能性路徑。

第二，消防指揮協(xié)調(diào)方面，賀葉舟等[5]通過對“扁平化”指揮基本內(nèi)涵及當(dāng)前消防救援隊伍指揮存在問題的分析，結(jié)合新形勢下消防救援隊伍的職責(zé)使命和隊伍性質(zhì)，認(rèn)為應(yīng)在構(gòu)建“扁平化”消防指揮系統(tǒng)基礎(chǔ)上完善消防應(yīng)急救援指揮體系，進(jìn)一步提高應(yīng)急救援的速度和效率。

通過以上文獻(xiàn)研究可知，消防安全治理主體的權(quán)責(zé)配置關(guān)系在機構(gòu)改革后已經(jīng)有了新的面貌，目前國內(nèi)外的研究主要還是停留在消防救援機構(gòu)、公安派出所層面的研究，而針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層這一級別的應(yīng)急消防體系建設(shè)的研究相對匱乏，且基于實地調(diào)研的研究更是稀缺。

3 調(diào)研實施

以寧波市北侖區(qū)為例，調(diào)研分析基層應(yīng)急消防現(xiàn)狀，從自然條件、社會條件、消防現(xiàn)狀等方面進(jìn)行特性分析，通過實地調(diào)研和查閱檔案資料等途徑搜集相關(guān)資料，構(gòu)建了寧波市北侖區(qū)全覆蓋、多維度的數(shù)據(jù)模型，為進(jìn)一步深入研究寧波市基層消防應(yīng)急管理體系的不足和制定評價體系奠定基礎(chǔ)。

通過對北侖區(qū)10個街道的實地調(diào)研與街道應(yīng)急管理委員會（領(lǐng)導(dǎo)小組）的面對面訪談，從責(zé)任體系建設(shè)、指揮體系建設(shè)、處突體系建設(shè)、力量體系建設(shè)、保障體系建設(shè)等方面，全面分析街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）基礎(chǔ)應(yīng)急消防體系的不足，對造成不足的原因進(jìn)行分析。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理和消防救援隊伍建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)與要求進(jìn)一步細(xì)化。根據(jù)《關(guān)于加強基層應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的實施意見》（浙委辦發(fā)〔2020〕27號）和《關(guān)于印發(fā)現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)“六大改革”“十大行動”專項工作方案的通知》（浙現(xiàn)社辦〔2022〕4號）文件精神，依據(jù)浙江省應(yīng)急管理廳發(fā)布的《關(guān)于加強基層應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的實施意見》，結(jié)合街道特點，將基層應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化。

為構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層應(yīng)急消防管理能效評價指標(biāo)體系，計劃通過專家打分，從責(zé)任體系建設(shè)、指揮體系建設(shè)和處突體系建設(shè)等方面，采用層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重。在建立寧波市消防應(yīng)急管理指標(biāo)體系時，應(yīng)遵循系統(tǒng)性原則，全面考慮諸多因素；全面性原則，盡可能反映基層在消防應(yīng)急管理建設(shè)各個方面所做的工作；以人為本原則，結(jié)合客觀建設(shè)水平和人民的滿意度和安全感。

在分析基層應(yīng)急消防體系建設(shè)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）特點（務(wù)農(nóng)型、旅游型、工業(yè)生產(chǎn)型、老舊改造型），從組織機構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、培訓(xùn)宣傳、考核評價等角度，提出效能提升的具體路徑和實施方案。

4 指標(biāo)體系建立

4.1" 指標(biāo)構(gòu)建原則

系統(tǒng)性原則。基層應(yīng)急消防管理體系指標(biāo)的構(gòu)成，要綜合考慮諸多因素，每一項指標(biāo)都代表某一方面的建設(shè)水平，與其他指標(biāo)相互聯(lián)系，有機結(jié)合，互相協(xié)調(diào)，全面反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的基層消防管理能力和建設(shè)水平。

全面性原則。基層應(yīng)急消防救援評價指標(biāo)體系的構(gòu)建應(yīng)反映基層在消防應(yīng)急管理建設(shè)方面所做的工作，無論是政策引導(dǎo)還是技術(shù)、人員配備，都應(yīng)包含在指標(biāo)體系中。

以人為本原則。基層應(yīng)急消防救援評價指標(biāo)體系的構(gòu)建要以人民的幸福感、安全感為歸宿，指標(biāo)體系的構(gòu)建要將客觀建設(shè)水平和人民的滿意度和安全感相結(jié)合，從人民的需求和根本利益出發(fā)，著重體現(xiàn)人民對基層消防安全的多方面的需求。

4.2" 構(gòu)建依據(jù)

主要依據(jù)浙江省應(yīng)急管理廳發(fā)布的《關(guān)于加強基層應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的實施意見》，設(shè)置評價指標(biāo)。

4.3" 指標(biāo)體系層次

本研究包含兩個等級指標(biāo)。一級指標(biāo)涵蓋責(zé)任體系建設(shè)、指揮體系建設(shè)和處突體系建設(shè)三個領(lǐng)域。責(zé)任體系建設(shè)主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）中領(lǐng)導(dǎo)班子的配備，管理委員會網(wǎng)格員的設(shè)立，以及各崗位職責(zé)分工等層面進(jìn)行相關(guān)評價；指揮體系建設(shè)主要從救援力量的配備，信息報送的及時性及人員值守的規(guī)范性進(jìn)行評價；處突體系建設(shè)主要從預(yù)警的及時性、隱患排查的及時性和現(xiàn)場處理的及時性等方面進(jìn)行評價。二級指標(biāo)細(xì)化以下幾項：責(zé)任體系建設(shè)包括完善組織架構(gòu)和厘清職能邊界兩項，指揮體系建設(shè)包括統(tǒng)籌指揮協(xié)調(diào)、強化值班值守和信息快速報送三項，處突體系建設(shè)包括精準(zhǔn)預(yù)測預(yù)警、排查治理隱患和及時應(yīng)急處置三項。具體見表1。依據(jù)專家打分法，對具體的指標(biāo)確定了對應(yīng)的權(quán)重。

表1" 指標(biāo)體系的層次

一級指標(biāo) 二級指標(biāo) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）權(quán)重

責(zé)任體系建設(shè)

（權(quán)重0.32） 完善組織架構(gòu) 0.178

厘清職能邊界 0.142

指揮體系建設(shè)

（權(quán)重0.41） 統(tǒng)籌指揮協(xié)調(diào) 0.118

強化值班值守 0.167

信息快速報送 0.125

處突體系建設(shè)

（權(quán)重0.27） 精準(zhǔn)預(yù)測預(yù)警 0.045

排查治理隱患 0.128

及時應(yīng)急處置 0.097

5 優(yōu)化路徑

5.1" 加強頂層設(shè)計，合理授權(quán)基層

為解決基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）缺乏行政處罰權(quán)和行政強制權(quán)，以及在面對火災(zāi)隱患時缺乏實際執(zhí)法權(quán)的問題，在部分基層消防組織建設(shè)較為完善的街道（區(qū)），開展試點改革，在保障原有行政執(zhí)法主體責(zé)任不變的前提下，由街道（村）代為行使消防安全監(jiān)督執(zhí)法權(quán)。同時，需要配備足夠數(shù)量的持行政執(zhí)法資格證的人員，并具體規(guī)定相關(guān)消防執(zhí)法工作的年限。試點工作的成功關(guān)鍵在于明確委托執(zhí)法的范圍、權(quán)責(zé)，以及人員的配備。

5.2" 吸納社會力量，構(gòu)建“立體高效”消防安全體系

各級政府可采取聘請第三方專家、聯(lián)合執(zhí)法、委托執(zhí)法等多種創(chuàng)新方式，形成“消防救援機構(gòu)+公安派出所+X+N”的多種消防模式。建議試點推行“消防巡查員”制度，在編制不足的情況下，向社會公開招募輔助力量及社會志愿力量，同時配合政府專職消防隊伍，力量下沉，與網(wǎng)格化治理融合發(fā)展，實現(xiàn)消防安全監(jiān)督力量的多元供給。消防巡查員可以根據(jù)智能微型消防站作為劃分依據(jù)，對各類危險系數(shù)較高的場所建立以“戶”為單位的信息庫，定期開展消防巡查，對重點消防單位定期做消防宣傳和演習(xí)，巡查員要定期對片區(qū)內(nèi)的巡查隱患信息進(jìn)行更新錄入，及時反饋重要危險源信息，匯總后及時上報相關(guān)部門。

5.3" 加強正向激勵，完善考核激勵機制

組織部應(yīng)將消防安全履職情況納入干部年終考核的重要指標(biāo)，從政治高度對第一責(zé)任人提出正向激勵和負(fù)向懲罰。集合各方力量和專業(yè)特點組建消防工作專班，加強市級、區(qū)級消防工作的監(jiān)督指導(dǎo)，尋求最優(yōu)協(xié)調(diào)機制。重點社區(qū)（村）需將消防安全工作納入年度共同富裕、高質(zhì)量發(fā)展考核體系，并適當(dāng)增加消防安全權(quán)重，明確考核清單內(nèi)容及具體考核評分細(xì)則，對第一責(zé)任人嚴(yán)格執(zhí)行一票否決制。

5.4" 加強消防安全培訓(xùn)，關(guān)注弱勢群體

對重點關(guān)注場所要定期開展集中式培訓(xùn)和實操演練，對黨政領(lǐng)導(dǎo)、企業(yè)部門負(fù)責(zé)人、社區(qū)（村）微型消防站長、網(wǎng)格員（巡查員）等群體，要針對性進(jìn)行專題培訓(xùn)，確保基層消防監(jiān)管隊伍敢管、能管、會管。針對街道（社區(qū)）內(nèi)弱勢群眾火災(zāi)多發(fā)的情況，特別是殘疾、孤寡等弱勢群體，必須籌集資金，在其居住場所安裝感光、感煙火災(zāi)報警器、濕式或干式噴淋系統(tǒng)、電氣火災(zāi)監(jiān)控裝置等智慧消防硬件設(shè)施，確保在火災(zāi)初期及時發(fā)現(xiàn)，第一時間處置，避免小火亡人情況的發(fā)生。

5.5" 創(chuàng)新宣傳方式，提升消防宣傳效果

在公園、文化廣場、商場等公共場所，社區(qū)要建設(shè)消防科普教育點，配置一定數(shù)量的微型消防體驗室，把消防知識融入兒童劇、AR、VR體驗中，以潛移默化的方式，讓學(xué)校師生、社區(qū)群眾、街道（社區(qū)）工作人員、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行體驗和學(xué)習(xí)，以更加生動和靈動的方式，增強全民消防安全意識，學(xué)習(xí)火場逃生自救技能。

6 結(jié)束語

構(gòu)建基層應(yīng)急消防管理體系，提升基層消防處突能力，是各級決策部署的必然要求。目前，指標(biāo)體系的建立以浙江省相關(guān)文件為依據(jù)，權(quán)重的確定依據(jù)相關(guān)專家打分，還有待進(jìn)一步完善。

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