新時期遼寧城市規(guī)劃建設(shè)特征分析與對策研究

程永軍 高笑晗 顧源

〔內(nèi)容提要〕收縮型城市如何界定如何發(fā)展是新時期我國各地城市不可回避的現(xiàn)實問題，需要因地制宜、因類施策破解這個難題。本文基于遼寧省14個地級市和16個縣級市相關(guān)數(shù)據(jù)分析，結(jié)合新時期東北全面振興背景下城市規(guī)劃建設(shè)的新形勢新要求，對全省收縮型城市進行基本特征、成因分析，提出未來城市規(guī)劃建設(shè)的新突破方向。

〔關(guān)鍵詞〕新時期；遼寧收縮型城市；規(guī)劃建設(shè)；對策建議

一、引言

收縮城市的概念最早由德國學(xué)者于1988年提出，用來指代受去工業(yè)化、郊區(qū)化、老齡化以及政治體制轉(zhuǎn)軌等因素影響而出現(xiàn)的城市人口流失乃至局部地區(qū)空心化的現(xiàn)象。國家發(fā)展和改革委員會在《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》中首次提到收縮型城市，明確要求收縮型中小城市要“瘦身強體”，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴控增量、盤活存量。遼寧省作為傳統(tǒng)老工業(yè)基地，在城市化發(fā)展進程中城市收縮趨勢愈發(fā)突出。本文基于遼寧省14個地級市和16個縣級市地區(qū)生產(chǎn)總值、城市建成區(qū)面積、城鎮(zhèn)和居民人均可支配收入、常住人口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等數(shù)據(jù)進行分析，對城市收縮新特征進行歸納總結(jié)，通過城市收縮原因分析，為新時代探索全省城市高品質(zhì)建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展提出對策建議。

二、遼寧城市規(guī)劃建設(shè)特征分析

（一）城市建成區(qū)面積

2016—2021年期間，遼寧城市建成區(qū)面積縮小了100.4平方公里，增速為-3.59%。地級市中，大連、鞍山、葫蘆島、鐵嶺、朝陽城市建成區(qū)面積擴張，其中鐵嶺增幅最大為23.78%；阜新建成區(qū)面積無變動；其余8市建成區(qū)面積均收縮，其中盤錦收縮程度最大為-44.43%。縣級市中，北票、興城、凌源、大石橋、東港、燈塔、開原7市的城市建成區(qū)面積擴張，其中北票市最大增幅為31.9%；新民、凌海兩市建成區(qū)面積收縮，增幅分別為-13.83%和-7.04%；其余7市建成區(qū)面積均無變動。

（二）常住人口數(shù)量

以第六次全國人口普查到第七次人口普查的10年間，全省常住人口數(shù)量減少了132.64萬人，增長率為-3.03%。地級市中，沈陽、大連常住人口數(shù)量均為正增長，增長幅度分別為11.89%和11.37%；其他市均為負增長，本溪人口負增長幅度達22.43%，撫順、遼陽、錦州、丹東、鐵嶺5市在10%—20%之間；其余6市均在10%以下。縣級市中，各市常住人口數(shù)量均呈負增長，燈塔市負增長幅度在20%以上，達到了-30.54%；大石橋、莊河、海城、興城、蓋州等12個市在10%—20%之間；其余縣級市均在10%以下。2022年，全省常住人口為4197萬人，較上年減少32.4萬人，其中沈陽、大連分別增長了2.9萬人、4.3萬人，其他12個市都呈現(xiàn)減少態(tài)勢。

（三）地區(qū)生產(chǎn)總值

2016—2021年期間，全省地區(qū)生產(chǎn)總值凈增了554.2億元，增幅為25.15%。地級市中，增幅超30%以上的有沈陽、盤錦、遼陽、葫蘆島、阜新、朝陽6市，其中盤錦增幅最大為37.34%，增幅在20%—30%的為鞍山和鐵嶺2市，增幅在10%—20%的為大連、營口、本溪、錦州、丹東5市，增幅在10%以下為撫順市，增幅僅為9.81%。縣級市中，14個縣級市地區(qū)生產(chǎn)總值為正增長，其中增幅在30%以上的有凌源和燈塔，增幅在20%—30%的為北票、新民和調(diào)兵山，增幅在10%—20%的為大石橋、海城、興城、開原，其余各市增幅均在10%以下，其中莊河和北鎮(zhèn)增幅分別為-3.28%和-4.26%。

（四）城鎮(zhèn)和農(nóng)村人均可支配收入

2016—2021年期間，全省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長了31.01%，農(nóng)村居民人均可支配收入增長了49.32%。地級市城鎮(zhèn)居民可支配收入均為正增長。沈陽、鞍山、遼陽3市增幅均在30%以下；其他11市增幅均在30%以上，其中鐵嶺增幅最大為37.48%。農(nóng)村居民人均可支配收入增幅在50%以上的有大連、營口、盤錦、阜新、丹東、鐵嶺、朝陽7市，其中盤錦增幅最高為52.13%。其余7市增幅都在50%以下。

綜合分析，全省收縮型城市呈現(xiàn)如下特征。

（1）城市建成區(qū)面積縮小特征顯著。全省地級市中，有9個城市建成區(qū)面積為不變或者縮小；16個縣級市中，有9個城市建成區(qū)面積為不變或者縮小。整體看，全省城市建成區(qū)面積在2016—2021年間也呈縮小趨勢。城市建成區(qū)面積縮小的城市大多為中小型城市和縣級市，如撫順、本溪等地級市及凌海、新民等縣級市。

（2）人口呈現(xiàn)負增長已成常態(tài)。遼寧人口負增長的城市地域特征明顯，靠近東北部的地級市人口負增長幅度越大，撫順、本溪等均在10%以上；靠近西南部的地級市，人口負增長幅度較小，阜新、朝陽等均在10%以下；靠近大城市（沈陽和大連）的地級市的人口負增長幅度較大，遠離大城市的地級市的人口負增長幅度較小。以沈陽都市圈為例，與沈陽市接壤的地級市除了鞍山和阜新以外，其他市的人口負增長率均在10%以上，本溪市達到22.5%，10年間人口流失了五分之一以上。

（3）經(jīng)濟增長乏力和人均收入降低。2016—2021年間，遼寧地級市的地區(qū)生產(chǎn)總值均為正增長，但增長率大多都低于全國同期平均水平；大部分縣級市的地區(qū)生產(chǎn)總值為正增長，個別為負增長。遼寧省整體地區(qū)生產(chǎn)總值增長率不及全國平均水平的一半，說明全省整體及各市經(jīng)濟增長乏力。同時，人均國民生產(chǎn)總值方面，省內(nèi)各市之間差距較大，2021年大連最高為104751元，鐵嶺最低僅為30389元。地級市的城鎮(zhèn)和農(nóng)村人均可支配收入均為正增長，但增長率低于全國平均水平。沈陽最高為50566元，而鐵嶺最低僅為29955元，鐵嶺僅為沈陽的59.24%。總體來說，遼寧省居民生活水平低于全國平均水平，且省內(nèi)居民生活水平城市間差距較大。

三、遼寧省城市收縮現(xiàn)象原因分析

（一）人口持續(xù)外流

人口外流既是收縮型城市的重要特征也是收縮型城市產(chǎn)生的根本原因。改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化進程加快，國內(nèi)城市間人口流動加快。從省際人口流動來看，改革開放后東南沿海經(jīng)濟快速發(fā)展，而遼寧經(jīng)濟增長相對乏力，人口逐漸向京津冀地區(qū)和東南沿海地區(qū)自然流動。從省內(nèi)人口流動來看，遼寧省會沈陽和沿海城市大連，經(jīng)濟發(fā)展水平遠高于省內(nèi)其他城市，對其周圍的中小型城市產(chǎn)生了一定的虹吸效應(yīng)，且距離越近虹吸效應(yīng)越大，從而造成周圍城市的人口負增長，進而引發(fā)城市收縮連鎖反應(yīng)。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

近10年間，遼寧省以工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)正逐漸向以服務(wù)業(yè)為主的第三大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在不斷優(yōu)化。從2021年全省各市的三大產(chǎn)業(yè)占比看，部分城市二產(chǎn)占比仍高于三產(chǎn)，地級市中，盤錦市情況最為嚴重，其2021年二產(chǎn)占比為52.85%，而三產(chǎn)占比僅為38.69%。縣級市中，調(diào)兵山情況最為嚴重，其2021年二產(chǎn)占比為64.21%，而三產(chǎn)占比僅為32.45%。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢趨弱，出現(xiàn)經(jīng)濟增長乏力、產(chǎn)業(yè)規(guī)模收縮、新興產(chǎn)業(yè)培育滯后等區(qū)域發(fā)展動力源不足，造成就業(yè)崗位減少、收入降低，從而引發(fā)人口外流，人口密度減小、城區(qū)縮小等一系列城市收縮問題。

（三）資源枯竭轉(zhuǎn)型滯后

我國共有69個資源枯竭城市或區(qū)域，其中遼寧省就有7個，分別為阜新、撫順、北票、盤錦（已轉(zhuǎn)型成功）、葫蘆島南票區(qū)、遼陽弓長嶺區(qū)、葫蘆島楊家杖子經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。伴隨資源枯竭，原先在資源開采過程中的工廠及相關(guān)配套的職工生活場所隨著人口外流而被廢棄，造成城區(qū)面積大量減小。而資源枯竭型城市或區(qū)域伴隨著資源的枯竭，必然會產(chǎn)生經(jīng)濟衰退、人口外流、城區(qū)面積減小等普遍性問題，進而導(dǎo)致城市收縮。2007—2021年，遼寧累計獲得中央資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付資金210多億元，其中葫蘆島南票區(qū)累計獲得約22億元。2021年中央財政下達遼寧資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付資金18.5億元，規(guī)模居全國第2位。目前遼寧資源枯竭城市轉(zhuǎn)型資金需求依然較大，城市轉(zhuǎn)型發(fā)展依然任重道遠。

（四）大城市的虹吸效應(yīng)

沈陽和大連作為我國東北地區(qū)重要城市，擁有區(qū)位交通樞紐優(yōu)勢，醫(yī)療資源豐富，高校科研院所眾多，城市基礎(chǔ)建設(shè)完善，城區(qū)虹吸效應(yīng)明顯，對省內(nèi)及東北地區(qū)居民都具有較強的吸引力。在高鐵時代，以沈陽為核心的現(xiàn)代化都市圈建設(shè)正在全面推進，半小時經(jīng)濟圈生活圈已然形成，人口集聚效應(yīng)將更加顯著，在人口規(guī)模方面沈陽是東北地區(qū)少有的仍然保持人口正增長的城市。根據(jù)第七次人口普查結(jié)果，沈陽2020年比2010年凈增加96.4萬人。2022年沈陽常住人口達到914.7萬人，增長2.9萬人。為了提高城市能級，加快建設(shè)國家中心城市，沈陽亦提出到2025年，要實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值破萬億，人口規(guī)模突破千萬，財政收入達到千億的目標(biāo)，沈陽將進入城市發(fā)展的“快車道”。

四、收縮型城市發(fā)展的對策建議

從遼寧城市建設(shè)與發(fā)展面臨形勢看，當(dāng)前及今后一段時期，將圍繞“兩核一群一圈”區(qū)域戰(zhàn)略，聚焦新時代城市高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，著力推進城市“瘦身健體”與“精致城市”建設(shè)實現(xiàn)新突破。

（一）推動中心城市及城市群高質(zhì)量發(fā)展

圍繞增強城市群綜合承載力做好中心城市功能提升大文章。2022年國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布《關(guān)于推動?xùn)|北地區(qū)中心城市及城市群高質(zhì)量發(fā)展的實施方案》后，遼寧省、沈陽市層面都出臺了貫徹落實實施方案重點工作任務(wù)。遼寧省實施方案圍繞加快推動沈陽、大連對標(biāo)地區(qū)中心城市以及遼中南城市群高質(zhì)量發(fā)展，明確提出了增強沈陽、大連“雙核”示范引領(lǐng)作用，進一步提升遼中南城市群發(fā)展能級的有關(guān)任務(wù)，與城市布局建設(shè)相關(guān)內(nèi)容主要包括優(yōu)化提升中心城市功能、增強城市群綜合承載能力、強化國家級新區(qū)示范引領(lǐng)作用、加強國土空間管控等四方面任務(wù)。沈陽市工作方案有關(guān)城市建設(shè)方面，重點明確“優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局，增強綜合承載能力”任務(wù)，包括優(yōu)化提升中心城市功能、提高中心城市能級、加快沈陽現(xiàn)代化都市圈建設(shè)等，目前已經(jīng)完成了沈陽都市圈上升為國家戰(zhàn)略的發(fā)展目標(biāo)；增強城市群綜合承載能力，提升遼中南城市群協(xié)同發(fā)展水平，提升沈陽、大連核心城市綜合服務(wù)和輻射帶動作用等，其目標(biāo)到2025年建成東北地區(qū)功能完善、輻射帶動力強的重要中心城市，立足國家中心城市定位，大力推進東北亞國際化中心城市建設(shè)，全面做好核心城市與城市群高質(zhì)量發(fā)展大文章。

（二）以采煤沉陷區(qū)綜合治理帶動資源型地區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)

聚焦資源型城市轉(zhuǎn)型是新時代遼寧城市高質(zhì)量發(fā)展的一篇新文章。2017年以來，《關(guān)于加強分類引導(dǎo)培育資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新動能的指導(dǎo)意見》《獨立工礦區(qū)改造搬遷工程總體方案》和《全國采煤沉陷區(qū)綜合治理規(guī)劃》等國家頂層設(shè)計集中出臺，并明確要求收縮型中小城市發(fā)展新要求，強調(diào)要“瘦身強體”，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中。《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》強調(diào)指出，要順應(yīng)城市興衰規(guī)律，順勢而為、因勢利導(dǎo)，引導(dǎo)人口流失城市嚴控增量、盤活存量，促進人口和公共服務(wù)資源向城區(qū)集中。結(jié)合全省實際，建議我省適時啟動資源枯竭型城市與采煤沉陷區(qū)城市摸底工作，全面梳理摸清不同城市與地區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)等現(xiàn)狀與家底，因類施策高質(zhì)量做好資源型城市轉(zhuǎn)型升級與采煤沉陷區(qū)特殊區(qū)域綜合治理大文章。

（三）補齊中心縣城短板弱項帶動鄉(xiāng)村建設(shè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展

縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐。2022年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），強調(diào)堅持以人為核心推進新型城鎮(zhèn)化，尊重縣城發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補齊縣城短板弱項，促進縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效、市政公用設(shè)施提檔升級、公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴面、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提級擴能，增強縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要，為實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。《意見》強調(diào)要引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展。遼寧省現(xiàn)有41個縣（市），其中包括16個縣級市和25個縣。全省縣域面積約為123327平方公里，約占全省的83%，2020年戶籍人口約為2053.44萬人，約占全省的49.3%。新時代中心縣城高品質(zhì)建設(shè)對于留住人口、進一步穩(wěn)步增加人口聚集力意義重大。

（四）新冠病毒感染對城市規(guī)劃建設(shè)帶來了新啟示需要重視

全球新冠病毒感染，對城市常住人口規(guī)模動輒達幾千萬、千萬級別的特大型城市管理與城市治理現(xiàn)代化水平提出了新挑戰(zhàn)。大城市人員高度密集，病毒傳染和擴散幅度驚人，人口醫(yī)療、日常生活用品供應(yīng)、就醫(yī)保障等諸多方面都出現(xiàn)了應(yīng)對難題，城市治理困難重生，與平時城市交通擁堵等傳統(tǒng)“城市病”基本特征不同，在重大自然災(zāi)害或新冠病毒感染情況下，在現(xiàn)代城市盲目擴張求大、城市應(yīng)對各種災(zāi)害影響的管理手段難以為繼等背景下，超大城市對人口集聚的吸引力受到較大沖擊，“無根”漂泊型人口返鄉(xiāng)意愿凸顯，人口常態(tài)化外溢不可避免，同時，如果將現(xiàn)實國際局部戰(zhàn)爭風(fēng)險與“平戰(zhàn)結(jié)合”思維統(tǒng)籌考量，未來我國大城市發(fā)展模式與思路需要政府決策部門再審視再定位再規(guī)劃。

五、收縮型城市背景下遼寧城市發(fā)展戰(zhàn)略路徑

（一）“核心”城市建設(shè)要突出城市現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)

“十三五”時期，沈陽市發(fā)布實施《沈陽振興發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，提出要加快實施“人的現(xiàn)代化戰(zhàn)略”，重點圍繞提升人的發(fā)展能力，促進人與城市良性互動發(fā)展，形成完善的人才集聚機制。“十四五”時期，沈陽加快推進國家中心城市建設(shè)，使其成為新時代城市規(guī)劃建設(shè)與發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，與其在全省“一圈”中“核心”城市定位與地位相符合。國家中心城市是全國城鎮(zhèn)體系的核心城市，在中國的金融、管理、文化和交通等方面發(fā)揮著重要的中心和樞紐作用，在推動國際經(jīng)濟發(fā)展和文化交流方面發(fā)揮著重要的門戶作用。黨的二十大報告對促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作出新部署，“加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式”是其中重要內(nèi)容。2022年沈陽市正式對外發(fā)布了《沈陽建設(shè)國家中心城市行動綱要》，提出到2025年，沈陽建成東北地區(qū)功能完善、輻射帶動力強的重要中心城市，經(jīng)濟總量突破1萬億元，人口規(guī)模突破1000萬人；到2035年，建成國家戰(zhàn)略布局中具有重要地位的中心城市，經(jīng)濟總量突破2萬億元，人口規(guī)模達到1200萬人；到2050年，沈陽將全面建成具有國際影響力的現(xiàn)代化國家中心城市。對于沈陽市來講，其人口規(guī)模將占到全省總?cè)丝诮桑鞘谐休d力與高品質(zhì)建設(shè)面臨艱巨任務(wù)。應(yīng)加快轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃思維和發(fā)展方式以適應(yīng)新時代城市治理現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展需要，勃發(fā)國家中心城市規(guī)劃建設(shè)治理新活力，聚焦穩(wěn)步推進老城區(qū)改造，強化問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，扎實做好居住條件改善、城市功能提升、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、歷史文化保護，推動老城區(qū)改造與特色街區(qū)打造相結(jié)合，讓老城區(qū)改造成為沈陽高質(zhì)量發(fā)展的新縱深新動能；聚焦新城區(qū)（社區(qū)）規(guī)劃建設(shè)，高品質(zhì)規(guī)劃建設(shè)新城區(qū)，推動培育新興產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化，增強城市整體功能優(yōu)化，在“城市—產(chǎn)業(yè)—陸港—金融—綠色生態(tài)—智慧城市”等多領(lǐng)域推動全面融合規(guī)劃建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展，打造我國北方國家中心城市新標(biāo)桿。

（二）增強年輕人吸引力成為城市發(fā)展活力的關(guān)鍵

2023年10月27中央政治局審議通過了《關(guān)于進一步推動新時代東北全面振興取得新突破若干政策措施的意見》，再次明確要“提高人口整體素質(zhì)，以人口高質(zhì)量發(fā)展支撐東北全面振興”。按照2025年1000萬、2035年1200萬人口規(guī)模測算，與2022年914.7萬人口差額分別為85.3人和285.3萬人，在東北地區(qū)城市整體人口外流態(tài)勢下，沈陽不僅面臨要逆勢完成增量人口規(guī)模，還需要加快推動人口高質(zhì)量發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2022年遼寧省的新生兒數(shù)量為61.32萬人，2022年遼寧省的新生兒出生率為11.2‰，比2021年的11.1‰略有增加。沈陽市多年以來人口自然增長率都處于較低水平，依靠城市人口自然增長無法實現(xiàn)大規(guī)模人口擴張目標(biāo)。受制于沈陽經(jīng)濟總體規(guī)模與產(chǎn)業(yè)發(fā)展，2019年以來，沈陽實行全面開放的戶籍政策，在吸引留住高校畢業(yè)生方面也存在競爭力不強的窘迫境地，不僅清北名校畢業(yè)生難以回流與引進，就是沈陽本地高校畢業(yè)生留沈意愿也差強人意。在我國老齡化漸趨嚴重、全國城市競相吸引年輕人落戶的背景下，如何緩解本地人口老齡化和改善本地人口年齡結(jié)構(gòu)成為重要議題，沈陽市未來城市發(fā)展的活力不僅取決于年輕人的規(guī)模與就業(yè)質(zhì)量，更要在實現(xiàn)人的現(xiàn)代化及人口高質(zhì)量發(fā)展方面實現(xiàn)新突破。

（三）避免城區(qū)盲目擴張，集中財力建設(shè)好現(xiàn)有城區(qū)

2023年7月國務(wù)院辦公廳發(fā)布實施《關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進城中村改造的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），核心是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，推動超大特大城市加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，建設(shè)宜居韌性、智慧的現(xiàn)代化城市。近年來，沈陽一直在推進棚戶區(qū)改造、城中村改造以及市政項目建設(shè)等城市更新，積極推進城改工作再上新臺階。2021年沈陽提出了《沈陽市城鄉(xiāng)結(jié)合部提升改造三年行動（2021—2023年）方案》，2022年開始沈陽各區(qū)土地征收都制定了成片開發(fā)方案。2023年9月遼寧省出臺鞏固增勢推動經(jīng)濟持續(xù)向好若干政策舉措，提出“推進沈陽、大連城中村改造”“指導(dǎo)其他市開展基礎(chǔ)摸底、項目謀劃等前期準(zhǔn)備工作”，以此為契機，更加豐富城市更新內(nèi)涵，高品質(zhì)推動城市規(guī)劃建設(shè)。《指導(dǎo)意見》中明確要按照盡力而為、量力而行的原則，科學(xué)謀劃、分步實施。各區(qū)縣（市）人民政府作為城中村改造的實施主體，將組織編制本地區(qū)城中村改造規(guī)劃，制定本地區(qū)城中村改造實施方案。未來城市規(guī)劃建設(shè)，要遵循國家嚴控增量、盤活存量的政策導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變原有的規(guī)劃思維，城市進行精簡收縮，杜絕盲目擴張，集中財力建設(shè)現(xiàn)有城區(qū)，控制城市建成區(qū)面積。對于市政設(shè)施利用效率不高的區(qū)域，結(jié)合城市更新增加人口密度，提高市政設(shè)施利用效率，調(diào)整規(guī)劃并逐漸縮減建設(shè)維護量，以降低養(yǎng)護成本；加大現(xiàn)有城區(qū)的改造力度，美化城區(qū)居民居住環(huán)境，對于老舊小區(qū)進行改造，提高城區(qū)生活舒適度，完善城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、養(yǎng)老體系、教育體系等基本功能體系，優(yōu)化城市服務(wù)能力，提高城市便利性，吸引更多的城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口向城區(qū)集中。

（四）持續(xù)加大政策支持力度，因類施策推動資源枯竭型城區(qū)加快轉(zhuǎn)型

一是聚焦葫蘆島南票區(qū)、阜新清河門區(qū)等資源枯竭區(qū)域，結(jié)合國家行政區(qū)劃調(diào)整的政策窗口，研究制定特殊政策與解決方案。南票區(qū)是遼寧省唯一同時列入全國資源枯竭城市、重點采煤沉陷區(qū)和獨立工礦區(qū)的地區(qū)，在資源枯竭地區(qū)中具有較強的代表性，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與高質(zhì)量發(fā)展的要求存在較大差距，人口外流嚴重等問題較為突出。2022年南票區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值53.2億元，較2020年凈增6.6億元；公共財政預(yù)算收入僅1.3億元，較2020年減少1.26億元，轉(zhuǎn)型發(fā)展尤為迫切。在“十三五”期間，省政府高度重視南票區(qū)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展，曾研究謀劃給予特殊支持政策。近年來，南票區(qū)以綠色低碳發(fā)展為方向，以項目建設(shè)為抓手，全力推動資源枯竭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展取得一定成效。建議立足新發(fā)展階段，對葫蘆島南票區(qū)、阜新市清河門區(qū)等特殊地區(qū)給予特別關(guān)注，以“一區(qū)一策”為策略，整體謀劃資源枯竭型地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展總體思路與解決方案。二是聚焦采煤沉陷區(qū)及獨立工礦區(qū)，結(jié)合鄉(xiāng)村建設(shè)支持政策新方向，研究制定易地搬遷、原址改造等綜合施策解決方案。

（五）依托區(qū)位優(yōu)勢，促進都市圈城市均衡發(fā)展

遼中南城市群是我國重要的城市群之一，規(guī)劃范圍包括沈陽、大連、鞍山、撫順、本溪、營口、遼陽、鐵嶺、盤錦共9個城市，省級層面編制實施遼中南城市群發(fā)展規(guī)劃。“十四五”時期，遼寧省提出構(gòu)建以沈陽、大連“雙核”為牽引的“一圈一帶兩區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局，“雙核心”中沈陽以建設(shè)國家中心城市為目標(biāo)，大連以打造東北亞國際航運樞紐和海洋中心城市為目標(biāo)，六大港口城市屬于“一帶”范疇，遼西先導(dǎo)區(qū)包括阜新、朝陽、葫蘆島3市，其余城市則包含在“一圈”范疇里。其中，阜新市在沈陽都市圈和遼西先導(dǎo)區(qū)里兼有，成為特例。在收縮型城市規(guī)劃建設(shè)背景下，需要重新審視過去幾十年形成的城市“擴張型”規(guī)劃固化思維，著力重構(gòu)基于人口外流態(tài)勢嚴峻形勢下未來城市“收縮型”規(guī)劃建設(shè)新思路，立足新發(fā)展階段城市規(guī)劃建設(shè)新理念新構(gòu)想新愿景，加大大中小城市基本公共服務(wù)均等化，探索實施與新時代發(fā)展要求相適應(yīng)的“一城一策”收縮型城市規(guī)劃建設(shè)新戰(zhàn)略，促進大城市與周邊中小城市分工協(xié)作、功能互補、協(xié)同發(fā)展，努力實現(xiàn)大中小城市人口均衡發(fā)展，控制資源型城市人口進一步外流和城市空心化加劇。

（六）發(fā)揮央企及國企體制優(yōu)勢，加大基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)布局，以產(chǎn)業(yè)振興吸引人口集聚

在遼寧省資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展進程中，重點做好政策設(shè)計和營商環(huán)境優(yōu)化是關(guān)鍵。國有經(jīng)濟曾支撐東北地區(qū)城市繁榮發(fā)展幾十年，現(xiàn)在遼央企亦有十多家，且擁有以鞍鋼為代表在國際同行業(yè)具有較強影響力的特大型央企。新時代背景下，適時強化國有資本投資與國有經(jīng)濟布局亦具有重大現(xiàn)實意義和長遠戰(zhàn)略影響。一是積極發(fā)揮數(shù)量龐大實力強大的央企作用，加大對遼寧地區(qū)的投資力度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，新時期“央地合作”程度與質(zhì)量將是決定未來一段時期遼寧城市人口外流趨勢與吸引新年輕人口群體的關(guān)鍵所在。二是進一步強化市縣層級國資國企發(fā)展，使其成為承接國家實施重大專項支持工程項目的對接載體，不斷夯實國有經(jīng)濟根基與基礎(chǔ)。三是進一步重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相結(jié)合大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定人口實現(xiàn)就地就業(yè)與創(chuàng)業(yè)，共建宜居宜業(yè)新家園。

（作者單位：1.遼寧省規(guī)劃咨詢與公共政策研究中心；2.遼寧大學(xué)國際經(jīng)濟與政治學(xué)院）