經濟恢復發展進程中的宏觀政策效應評估

摘"" 要：基于宏觀政策“三策合一”理論與宏觀政策“三策合一”指數，對2023年的宏觀政策及其調控效果進行系統評價。從政策調控效果來看，2023年產出缺口與潛在增速缺口雙雙收窄，金融風險整體可控，宏觀政策較好地實現了經濟穩定和金融穩定“雙穩定”目標。但也要注意到，產出缺口和潛在增速缺口依然為負，此外部分領域仍然面臨潛在風險。從政策操作來看，2023年宏觀政策穩中求進，積極有效地應對了內外部壓力，但穩定政策的力度和傳導效率有待進一步提升，穩定政策、增長政策與結構政策的取向一致性有待加強。總體上，2024年中國經濟回升向好、長期向好的基本趨勢沒有改變，但也面臨一些困難和挑戰。建議采取“宏觀政策‘三策合一’+改革”的一攬子大宏觀政策組合，加強增長政策和結構政策的使用，增強宏觀政策取向一致性，從而提高宏觀政策的整體調控效果，助力經濟實現5%以上的增長目標。

關鍵詞：宏觀政策評價；宏觀政策“三策合一”；宏觀政策取向一致性；高質量發展；新質生產力

中圖分類號：F124"" 文獻標識碼：A"" 文章編號：1003-7543（2024）01-0001-22

宏觀政策對一個國家經濟與金融的平穩運行而言是不可或缺的。改革開放以來的四十多年間，中國能夠實現經濟增長奇跡，并且順利實現第一個百年奮斗目標，宏觀政策起到了至關重要的作用。在向第二個百年奮斗目標邁進的過程中，國際環境紛繁復雜、不確定性因素較多，國內大循環存在堵點、風險隱患依然較多，需要宏觀政策繼續為經濟發展保駕護航。而且，中國經濟已經從高速增長階段轉向高質量發展階段，這對宏觀政策提出了更高要求。只有加強宏觀政策評價，不斷提高宏觀政策效率，才能為高質量發展提供關鍵支撐。在此背景下，中央越來越重視宏觀政策評價工作。“十四五”規劃綱要首次明確提出，要“健全宏觀經濟政策評估評價制度”。2022年底召開的中央經濟工作會議要求，“更好統籌經濟政策和其他政策，增強全局觀，加強與宏觀政策取向一致性評估”。2023年底召開的中央經濟工作會議進一步強調，“加強財政、貨幣、就業、產業、區域、科技、環保等政策協調配合，把非經濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估”。

對宏觀政策進行系統評價的關鍵在于選擇恰當的宏觀政策理論作為評價依據。傳統宏觀政策理論以新凱恩斯主義短期逆周期調節為內核，對中國等世界主要經濟體的適用性越來越弱。宏觀政策“三策合一”理論突破了傳統宏觀政策理論的缺陷［1］，更適用于作為宏觀政策評價的理論依據。第一，傳統宏觀政策理論認為潛在增速是經濟增速的合理上限，這忽視了經濟結構因素的影響，而宏觀政策“三策合一”理論指出，最優結構下的潛在增速（即潛在增速的合理水平）才是經濟增速的合理上限。受結構黏性以及不同經濟結構失衡相互嵌套的影響，潛在增速可能會持續低于其合理水平，出現潛在增速缺口。第二，傳統宏觀政策理論認為宏觀政策只需要平抑實際增速對潛在增速偏離所形成的產出缺口，而宏觀政策“三策合一”理論指出，當存在負向潛在增速缺口時，產出缺口會因潛在增速偏低而被動收窄，導致宏觀政策力度不足。因此，宏觀政策不僅要平抑產出缺口，而且要平抑潛在增速缺口，使實際增速達到比潛在增速更高的水平，即潛在增速的合理水平。第三，傳統宏觀政策理論認為宏觀政策所依賴的主要工具是穩定政策，而宏觀政策“三策合一”理論認為，貨幣政策和財政政策等穩定政策難以解決結構失衡問題以及長期增長動力不足的問題，需要將穩定政策、結構政策與增長政策納入統一框架。

本文基于宏觀政策“三策合一”理論和宏觀政策“三策合一”指數，對2023年的宏觀政策及其調控效果進行系統評價，并給出2024年的宏觀政策優化建議，主要包括三方面工作：第一，借助潛在增速、潛在增速合理水平、產出缺口、潛在增速缺口等宏觀政策“三策合一”指數，對2023年的宏觀經濟形勢進行研判，從而評價宏觀政策的整體調控效果。第二，借助政策力度指數、政策空間指數、政策效率指數、經濟結構失衡指數等宏觀政策“三策合一”指數，從政策力度、政策空間、政策效率、政策取向一致性和預期管理等維度對2023年穩定政策、增長政策和結構政策等三大類宏觀政策的操作情況進行全面評價。第三，基于上述兩方面的評價結果，有針對性地提出2024年的宏觀政策優化建議。

一、中國宏觀經濟形勢研判

2023年，中國經濟回升向好，高質量發展扎實推進。GDP增速為5.2%，比2022年提高2.2個百分點。社會消費品零售總額增速、工業增加值增速、服務業增加值增速等主要經濟指標均有了一定程度的改善。從全球范圍來看，5.2%的增速在主要經濟體中依然處于較高水平。根據IMF的預測，2023年全球經濟增速平均為3.0%，其中，發達國家經濟增速平均為1.5%，美國為2.1%，日本為2.0%，歐元區僅為0.7%；發展中國家經濟增速平均為4.0%，除印度增速略高于中國之外，其他主要發展中國家經濟增速均低于中國。

要想更為全面嚴謹地判斷宏觀經濟運行情況，需從經濟穩定與金融穩定兩個方面進行分析。就經濟穩定而言，既有宏觀經濟理論主要關注實際增速與潛在增速的差值，即產出缺口的變化。理想的經濟穩定情況是產出缺口位于零附近。若產出缺口顯著大于零，表明經濟處于偏熱狀態，反之則處于偏冷狀態。需要注意的是，這一判斷標準的形成是以潛在增速代表經濟增速合理上限為前提。既有理論對潛在增速（或潛在產出）的定義主要有兩種：一種是以新凱恩斯主義為代表，將潛在產出定義為價格靈活調整下的產出水平；另一種是以新古典主義為代表，將潛在產出定義為資本和勞動等生產要素得到充分利用時的產出水平。前者不考慮經濟結構的變化與影響，通常假定經濟結構是外生且穩定的；后者雖然強調了生產要素最優配置，但這屬于微觀經濟結構。微觀經濟結構指的是產業內部和個體經濟活動中呈現的結構特征，宏觀經濟結構指的是國民經濟整體運行過程中呈現的結構特征。微觀經濟結構通常會在市場機制的調節下達到最優，但宏觀經濟結構難以通過市場機制自發調節，因而微觀經濟結構處于有效配置狀態并不必然表明宏觀經濟結構也處于最優狀態①。可見，既有理論對于潛在增速的界定與測量并未考慮宏觀經濟結構問題。由于現實中宏觀經濟結構很難一直處于最優狀態，因而潛在增速只能代表既有結構下經濟增速的合理上限，而難以代表一個經濟體經濟增速能達到的最優水平。通過促進宏觀經濟結構的改善，能夠有效提高潛在增速水平［2-3］。宏觀政策“三策合一”理論進一步指出，由于潛在增速受到經濟結構失衡的影響，一個經濟體增速的合理上限應是最優結構下的潛在增速，即潛在增速的合理水平。受結構黏性以及不同經濟結構失衡相互嵌套的影響，潛在增速可能會持續低于其合理水平，形成潛在增速缺口［4］。因此，對于經濟穩定的分析，既要觀察產出缺口的變化，又要觀察潛在增速缺口的變化，前者衡量總需求情況，后者衡量總供給情況。

就金融穩定而言，核心是觀察系統性金融風險水平的變化，從而判斷金融體系是否具有足夠的穩健性，以抵御經濟和金融環境變化所帶來的不可預期沖擊。一旦系統性金融風險爆發，就會導致金融體系部分或全部受損，金融服務大面積中斷，從而對實體經濟產生顯著的負面影響［5］。金融風險種類眾多，但是否為系統性金融風險，主要看能否滿足兩個核心特征［6］：其一，就空間維度而言，系統性金融風險應具有跨部門的傳染性。比如，由信貸驅動的房價泡沫破裂會導致債務違約等一系列連鎖反應，觸發信用與流動性等其他金融風險。由此，房價泡沫屬于系統性金融風險。而沒有金融杠桿驅動的股市泡沫，其破裂主要會導致居民的財富有所損失，但不會觸發其他金融風險，因而不屬于系統性金融風險。其二，就時間維度而言，系統性金融風險應具有順周期性，即該金融風險與實體經濟之間具備交互反饋的自我放大機制。比如，外匯風險的爆發會導致一個經濟體的經濟增速下滑，而經濟增速下滑反過來會導致該經濟體的匯率進一步下跌，加劇外匯危機的嚴重程度。從已有研究與實踐中的經驗教訓來看，系統性金融風險主要包括宏觀債務風險、以房價為核心的資產價格波動風險、外匯風險、金融體系信用和流動性風險。

基于上述考慮，本文從經濟穩定和金融穩定兩個方面綜合研判宏觀經濟形勢。對于經濟穩定，本文主要依據產出缺口與潛在增速缺口進行分析，并結合總需求、總供給、物價總水平、微觀主體效益等重要指標進行評價。對于金融穩定，本文主要對宏觀債務、房地產、外匯、金融體系信用和流動性等重點領域的風險進行評價。

（一）經濟穩定方面，產出缺口與潛在增速缺口雙雙收窄，表明供需兩端均有所改善，且供需均衡水平仍有提升空間

2023年中國經濟產出缺口為-1.2%（為剔除基數影響，用兩年平均增速測算），比2022年收窄了1.0個百分點；潛在增速缺口為-0.6%，比2022年收窄了0.3個百分點（見圖1，下頁）。2023年產出缺口與潛在增速缺口雙雙收窄，表明中國經濟的總需求與總供給均有所改善。一些重要經濟指標也印證了供需兩端的改善。總需求方面，居民消費需求整體提升，2023年社會消費品零售總額同比增長7.2%，比2022年提高了7.4個百分點。投資需求呈現結構性改善，2023年制造業投資增長6.5%，高于全社會固定資產投資增速3.5個百分點，尤其是高技術產業投資增速更是達到了10.3%。總供給方面，工業與服務業增加值增速雙雙提升，2023年規模以上工業增加值同比增速為4.6%，比2022年提高1.0個百分點；服務業增加值同比增速為5.8%，比2022年提高3.5個百分點。新產業、新業態等新經濟動能增長加快，以新能源行業為例，新能源汽車、光伏電池與發電機組產量分別同比增長30.3%、54.0%、28.5%。

也要看到，2023年產出缺口與潛在增速缺口雖然明顯收窄但是仍然為負，表明總需求與總供給還沒有達到最優水平，供需均衡水平偏低。一個經濟體能夠達到的理想增速是最優結構下的潛在增速合理水平。根據宏觀政策“三策合一”指數的測算，基于中國經濟的實際情況，潛在增速合理水平為6%左右。由此表明，如果穩定政策、增長政策與結構政策有效協調，那么中國經濟增速有望達到更高水平。

一些經濟指標也反映了總需求與總供給有所不足的問題。就需求端而言，主要表現為核心CPI漲幅較低與PPI漲幅的持續走低。2023年核心CPI同比漲幅為0.7%，漲幅比2022年減少0.2個百分點，處于近年來的較低水平，表明總需求偏弱；PPI同比下跌3.0%，而2022年同比上漲4.1%，這反映了工業產品需求的減少。民間投資增速與國有控股企業固定資產投資增速的分化，也反映了有效需求不足的問題。國有控股企業投資一部分源于“穩增長”的需要，民間投資更能反映企業的內在投資需求。2023年國有控股企業固定資產投資增速達到6.4%，而民間投資同比增速為-0.4%，可見投資需求的確有所不足。就供給端而言，主要表現為中小企業景氣度偏低，活力有待提升。2023年1—12月制造業企業PMI均值為49.9，低于50的榮枯線。其中，中型企業和小型企業景氣度分別為49.3和48.2，表明供給擴張意愿較弱。同時，企業生產經營也面臨一定壓力。2023年1—11月規模以上工業企業實現利潤總額同比下降4.4%，相比2022年同期下降了0.8個百分點。此外，居民預期有待改善。2023年居民消費者信心指數持續處于較低水平，1—11月均值為88.9，比2022年同期低了6.7。預期的自我實現機制可能使經濟陷入“預期減弱—總需求與總供給減少—經濟增長動力減弱—預期進一步減弱”的循環之中，從而抑制供需均衡水平的提升。

總體而言，2023年經濟穩定程度明顯改善，經濟回升向好、長期向好的基本趨勢沒有改變。但與此同時，在外部環境復雜性、嚴峻性、不確定性上升等因素的影響下，中國經濟運行依然面臨一些困難和挑戰，仍需鞏固和增強經濟回升向好態勢。這就需要加強短期穩定政策、長期增長政策與結構優化政策的有效協調，增強宏觀政策取向一致性，推動經濟邁向更高水平的供需均衡，力爭達到潛在增速合理水平。

（二）金融穩定方面，金融風險總體可控，部分領域的潛在金融風險需要重視

黨的十八大以來，中央高度重視金融穩定問題，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰，牢牢守住了不發生系統性金融風險的底線。2023年，中國繼續加強系統性金融風險監測和評估，健全金融穩定監測評估框架，對重點領域金融風險進行有序壓降，保證了金融體系較好的穩健性。但同時也要看到，在全球金融風險逐步積累的大背景下，部分領域的金融風險仍需加強應對。

宏觀債務風險方面，雖然宏觀杠桿率有所升高，但主要是低通脹帶來的被動上升，債務存量增速較慢。國家資產負債表研究中心（CNBS）數據顯示，截至2023年第三季度末，中國宏觀杠桿率為286.6%，比2022年末上升13.9個百分點。不過，2023年債務存量增長并不快，前三季度增速為9.3%，處于歷史較低水平。宏觀杠桿率的較快攀升主要是因為低通脹導致GDP平減指數為負（-1%），這使得名義GDP增速不高，進而從“分母端”推升了宏觀杠桿率。因此，防范宏觀債務風險的重點不僅在于遏制債務規模的過快增長，而且要積極盤活被低效占用的金融資源，提高資金使用效率。分部門來看，2023年居民部門、企業部門和政府部門的杠桿率均小幅升高①。

房地產風險方面，房地產市場的消費、投資與價格等各項主要指標下跌趨勢有所緩和，風險得到一定遏制。2023年7月召開的中共中央政治局會議指出，我國房地產市場供求關系發生重大變化，這是黨中央基于房地產市場發展形勢作出的科學判斷。供求關系變化下房地產市場面臨一定的下行壓力，對宏觀經濟與金融體系產生較為顯著的沖擊。針對這一變化，2023年中國已適時調整優化房地產政策，促進房地產市場平穩健康發展。需求端上，對首套、二套住房首付款比例進行調整，并下調存量和增量住房貸款利率。同時，廣州、深圳、上海和北京先后宣布執行“認房不認貸”政策，積極推動住房需求改善。供給端上，積極支持不同所有制房地產企業的合理融資需求，給予房地產企業更大融資支持。在一系列政策應對下，2023年房地產消費、投資與價格等各項主要指標下跌趨勢有所緩和，全國房地產開發投資、商品房銷售面積及銷售額降幅較2022年分別收窄0.4個、15.8個、20.2個百分點，房地產市場風險得到了有效遏制。不過，房地產市場還存在預期偏弱、房企流動性與信用風險較大、部分地區房屋庫存較高等問題，房地產領域的風險仍需重視。

外匯風險方面，人民幣匯率總體處于合理區間且外匯儲備穩定，風險整體可控。2023年以來，人民幣匯率出現一定程度的波動，美元對人民幣匯率從1月的6.7左右一度升至7.3以上，在年末重新回落至7.1附近。全年人民幣匯率運行沒有偏離基本面，繼續在合理均衡水平上保持穩定。對于年內人民幣匯率面臨的一些貶值壓力，需要理性客觀地看待。受到美元加息預期反復、美債收益率持續處于高位以及全球經濟不確定性增強等多重因素的影響，多數經濟體貨幣均面臨貶值壓力。2023年，日本、澳大利亞等發達經濟體和阿根廷、馬來西亞等新興經濟體的貨幣均相對于美元出現不同程度的貶值。雖然人民幣出現了一定的貶值，但不必過于擔憂外匯風險。其一，人民幣匯率長期走勢根本上取決于經濟基本面，中國經濟企穩回升、長期向好的趨勢能夠為人民幣匯率提供重要支撐。其二，2023年末中國外匯儲備規模為3.2萬億美元，與2022年末相比略有增加，外匯儲備的穩定有助于增強中國對匯率的調控能力，合理控制外匯風險。根據IMF提出的風險加權法可以計算最優外匯儲備規模，其中最優外匯儲備規模的下限值可以作為外匯儲備的“安全線”。中國經濟更接近于“浮動匯率+資本管制”情形，據此測算，當前中國外匯儲備的“安全線”在1.9萬億美元左右（見表1）。由此可知，中國實際外匯儲備大幅高于“安全線”。其三，中國以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調節、有管理的浮動匯率制度具有獨特優勢，央行穩定預期、調控匯率的工具箱十分豐富，可以有效遏制人民幣匯率的超調風險。

金融體系信用和流動性風險方面，整體較為穩健，中小金融機構的信用和流動性風險仍需關注。從信用風險來看，2023年第三季度末商業銀行整體不良貸款率為1.61%，自2020年第三季度不良貸款率1.96%的高點持續下降。分機構來看，大型商業銀行和股份制商業銀行的不良貸款率穩中有降，2023年第三季度末分別為1.27%和1.30%；而城市商業銀行和農村商業銀行的不良貸款率維持在高位，2023年第三季度末分別為1.91%和3.18%，高于銀行業整體不良貸款率。城市商業銀行和農村商業銀行資產規模普遍較小，可見金融體系信用風險呈現一定結構性特征，主要體現在中小規模的商業銀行上。從流動性風險來看，2023年商業銀行整體的資本充足率與2022年同期基本持平，流動性比例、流動性覆蓋率等主要指標小幅改善，流動性風險總體上有所下降。不過，中小金融機構仍存在一定的流動性風險。截至第三季度末，城市商業銀行的資本充足率為12.54%，較2022年同期下降0.3個百分點。農村商業銀行的資本充足率為12.07%，與2022年同期基本持平，但是低于大型金融機構。由此可見，中小金融機構仍面臨一定的流動性挑戰。

總體而言，2023年面對國內外挑戰，中國加強了金融風險防控力度，實現了金融體系的平穩運行。房地產、地方債務、中小金融機構等領域仍存在一些潛在風險需高度關注并加強應對。要按照2023年中央經濟工作會議的要求，“統籌化解房地產、地方債務、中小金融機構等風險”，從而更好地守住不發生系統性金融風險的底線。

二、對中國宏觀政策的評價

本文在宏觀政策“三策合一”理論框架下分別對穩定政策、增長政策和結構政策的操作情況進行評價。在此基礎上，對三類政策的協調配合情況進行評價，以判斷這三類政策是否實現了中央經濟工作會議所要求的“增強宏觀政策取向一致性”目標。

（一）對穩定政策的評價

穩定政策旨在對經濟進行短期逆周期調節，促進經濟實現短期穩定目標。在對穩定政策進行評價時，政策力度、政策空間和政策效率是最重要的三個維度。要想實現調控目標，合理的政策力度是不可或缺的。如果政策力度不足，將難以實現調控目標；如果政策力度過大，也會產生不利后果，并對政策空間造成過度損耗。政策空間決定了穩定政策的可持續性，如果政策空間不足，未來的政策操作將難以持續。政策效率是穩定政策調控效果的關鍵決定因素。如果政策效率較低，將會導致調控效果大打折扣；如果政策效率較高，則會達到“事半功倍”的效果。有鑒于此，本文主要對穩定政策的力度、空間和效率進行評價。

1.政策力度評價

中國的貨幣政策尚處于轉型過程中，央行對數量型和價格型工具的使用都較為廣泛，因而在評價貨幣政策力度時需要兼顧數量型和價格型工具。對于數量型貨幣政策的力度，主要通過M2同比增速和社會融資規模存量同比增速的變化狀況來進行評價。對于價格型貨幣政策的力度，主要通過貨幣市場利率和信貸市場利率的變化狀況進行評價。為了確保評價結果的全面性和系統性，本文綜合考慮上述指標，構建了貨幣政策力度指數，用來評價貨幣政策的整體力度①。

2023年貨幣政策有所發力，但由于受到低通脹和經濟結構性因素的制約，全年貨幣政策力度指數為43.7，與2022年全年相比下降了7.6（見圖2，下頁）。貨幣政策力度指數的下降既表現為數量型貨幣政策力度的下降，又表現為價格型貨幣政策力度的下降。就數量型貨幣政策而言，M2同比增速和社會融資規模存量增速均有所下降。2023年央行分別在3月27日和9月15日全面降準，累計下調存款準備金率0.5個百分點②。同時，央行繼續使用政策性開發性金融工具支持和帶動基礎設施建設，還向全國性金融資產管理公司提供低成本資金以支持其并購受困房地產企業存量房地產項目。在這些舉措的共同作用下，2023年上半年M2同比增速始終高于11%，不過下半年有所下降，12月末已經降至9.7%，比2022年12月末下降2.1個百分點。與之相比，社會融資規模存量增速有所下降。2023年社會融資規模存量同比增速始終在9%～10%的區間徘徊，而此前5年的均值達到了10.8%，峰值達到了13.7%。就價格型貨幣政策而言，貨幣市場利率和信貸市場實際利率均有所升高。2023年6月13日和8月15日，央行分別采取降息操作，累計將7天逆回購利率下調20個基點、將1年期MLF中標利率下調25個基點。在降息操作的影響下，2023年DR007的均值為1.94%，比此前5年的均值低了0.3個百分點，不過比2022年略微升高了0.17個百分點。信貸市場利率方面，2023年以來金融機構一般貸款加權名義利率延續了下行態勢，第三季度末與2022年底相比下降了0.06個百分點。然而，2023年以來CPI漲幅相對偏低，導致信貸市場實際利率有所升高①，前三季度金融機構一般貸款加權實際利率的均值為4.07%，比2022年全年均值升高了1.29個百分點。

需要說明的是，貨幣政策力度指數不僅會受到降準和降息等操作的影響，而且會受到企業和居民部門信貸需求以及通脹率等多種因素的影響，因而貨幣政策力度指數的變化幅度并不等同于降準和降息的幅度，貨幣政策力度指數下降也并不意味著央行減小了貨幣政策的力度。根據宏觀政策“三策合一”理論，之所以兩輪降準和兩輪降息操作沒有帶動貨幣政策力度指數的升高，很大程度上是因為總需求結構失衡和收入分配結構失衡等結構性問題限制了企業投資和居民消費的積極性，導致全社會的貸款需求不足，由此削弱了降準等操作的實際效果。

在評價財政政策力度時要兼顧收入端、支出端和赤字率三方面的指標。就收入端的指標而言，考慮到經濟面臨下行壓力時，稅收的自動穩定器效應會使得財政收入增速自動下降，如果使用財政收入增速評價財政政策在收入端的力度，很可能會高估減稅降費等政策的效果。因此，本文不直接使用財政收入增速評價收入端的財政政策力度，而是使用宏觀稅負評價收入端的財政政策力度。宏觀稅負可以用財政收入占GDP的比重來衡量，其分子和分母都包含了整體經濟走勢，可以較好地剔除經濟形勢變化對財政收入的影響，從而更準確地反映減稅降費等政策操作的效果。就支出端的指標而言，本文主要使用財政支出增速和支出進度予以評價。為了確保評價結果的全面性和系統性，本文還綜合考慮上述指標，構建了財政政策力度指數①，以評價財政政策的整體力度。

2023年前三季度財政政策力度指數為52.1，與2022年全年相比下降了3.7（見圖3，下頁）。財政政策力度的下降主要源自財政支出端表現欠佳，2023年財政支出進度雖然有所加快，但仍然偏慢，財政支出增速也低于目標值。就財政支出進度而言，2023年1—11月一般公共預算支出的執行進度為86.7%，一般公共預算支出與政府性基金預算支出之和的執行進度為81.8%，二者分別比2022年同期加快了1.6個和2.2個百分點。不過，與過去5年同期的平均進度相比仍然偏慢。就財政支出增速而言，財政部發布的《關于2022年中央和地方預算執行情況與2023年中央和地方預算草案的報告》指出，2023年全國一般公共預算支出目標增速為5.6%，政府性基金預算支出目標增速為6.7%。從實際情況來看，2023年1—11月一般公共預算支出增速為4.9%，比目標增速低了0.7個百分點；政府性基金支出增速為-13.3%，比目標增速低了20個百分點。財政支出端的欠佳表現導致赤字率有所下降，2023年前三季度一般公共預算口徑下的實際赤字率為3.4%，比2022年同期低了0.9個百分點，一般公共預算與政府性基金預算口徑下的實際赤字率為6.4%，比2022年同期低了1.8個百分點。與支出端相比，收入端的財政政策力度相對較大。國家稅務總局數據顯示，2023年1—11月全國新增減稅降費及退稅緩費1.81萬億元，從而使得宏觀稅負得以穩定在相對較低水平。2023年前三季度一般公共預算與政府性基金預算口徑下的宏觀稅負為22.5%，比2022年全年下降了0.8個百分點。

根據宏觀政策“三策合一”理論，貨幣政策和財政政策均需進一步加大力度。一方面，有必要加大力度。2023年產出缺口和潛在增速缺口雙雙為負，經濟面臨一定下行壓力，需要貨幣政策和財政政策加大力度進行逆周期調節。本文的觀點與央行和財政部的最新政策布局高度契合。2023年底召開的中央經濟工作會議在部署2024年經濟工作時指出，要“強化宏觀政策逆周期和跨周期調節”，而且“積極的財政政策要適度加力”，“發揮好貨幣政策工具總量和結構雙重功能，盤活存量、提升效能，引導金融機構加大對科技創新、綠色轉型、普惠小微、數字經濟等方面的支持力度”，可見財政政策和貨幣政策在2024年都將進一步加大力度。另一方面，有能力加大力度。從宏觀政策“三策合一”框架來看，不必擔心穩定政策發力導致的金融空轉等問題，也不必擔心穩定政策發力對政策空間的過度損耗。通過加強貨幣政策和財政政策的協調配合，以及穩定政策與增長政策、結構政策的協調配合，可以較好地提高穩定政策的調控效率，節省一定的政策空間。

2.政策空間評價

關于貨幣政策空間，考慮到央行在實施貨幣政策時，主要使用的是降準和降息操作，因而本文通過判斷降準空間和降息空間來評價貨幣政策空間的大小。不僅如此，本文還綜合考慮上述指標，構建了貨幣政策空間指數②，以更全面地評價貨幣政策的整體空間。

2023年末，中國的貨幣政策空間指數為38.8，與2022年末相比小幅下降2.8（見圖4，下頁），貨幣政策空間有所收窄，不過仍然具有一定的降準和降息空間。第一，兩次降準操作使得降準空間有所收窄，不過大型金融機構仍然具有降準空間。兩次降準操作使得金融機構加權平均存款準備金率從2022年底的7.8%左右下降至2023年底的7.4%左右。一部分縣域金融機構的存款準備金率已經處于5%的較低水平，而且2021年以來的六次降準操作均未對其進行調整，這些金融機構的降準空間已經較小。不過大型金融機構的存款準備金率仍然處于10.5%左右的國際較高水平，仍然具有降準空間。第二，兩次降息操作使得政策利率微降，不過央行仍然具有降息空間。兩次降息操作使得1年期MLF中標利率下降25個基點到2.5%，7天逆回購利率下降20個基點到1.8%。這兩類主要的政策利率距離零下限都還有較大空間，因而央行仍然存在降息空間。同時，美國和歐元區等主要經濟體的加息周期已經接近尾聲，由此會削減中國貨幣政策面臨的外部壓力，使得央行降息的實際可操作空間有所加大、難度有所降低。

關于財政政策空間，主要表現為財政部門減稅降費或者增加財政支出的政策操作空間。不論是減稅降費還是增加財政支出，都會體現為政府債務規模的變化，因而學術界通常將政府部門債務率作為財政政策空間的測度指標。除此之外，政府債務結構也會影響財政政策空間的大小。一般而言，在相同的政府債務率水平下，中央政府債務占比越高、地方政府債務占比越低或外債占比越低，財政政策的可操作空間越大，反之財政政策的可操作空間越小。因此，本文將基于政府債務率和債務構成相關指標判斷財政政策空間的大小。本文還綜合考慮上述指標，構建了財政政策空間指數①，以更全面地評價財政政策的整體空間。

2023年末，中國的財政政策空間指數為42.5，與2022年末相比小幅下降0.5（見圖5，下頁），財政政策空間同樣略微收窄，但是與發達經濟體相比仍然較為充裕。2023年中國的政府部門債務率有所升高，這是財政政策空間收窄的主要原因。根據BIS統計的數據，截至2023年上半年末，中國政府部門的債務率已經達到79.4%，比2022年末升高了2.7個百分點。CNBS數據進一步顯示，2023年第三季度末政府部門債務率比2022年末升高了3.4個百分點。但是，中國的政府部門債務率仍然明顯低于發達經濟體的平均水平。基于BIS數據進行國際對比可知，中國政府部門的債務率已經比新興經濟體的平均水平高出了13.3個百分點，不過仍然低于發達經濟體平均水平28.2個百分點。而且，中國的中央政府債務率明顯偏低。因此，財政政策空間仍然較為充裕。

根據宏觀政策“三策合一”理論，應該秉持系統觀念客觀看待穩定政策空間的收窄。第一，穩定政策的空間并不是越大越好，政策調控的根本目標是消除經濟下行壓力，因而應該在政策力度、政策空間與調控效果之間取得最佳平衡。第二，要從動態視角和跨周期視角來審視政策空間的變化，不必過于擔憂短期內政策空間的收窄。加大政策力度雖然在短期內會引發政策空間的損耗，但是會推動經濟增長態勢不斷向好，并在長期中重新贏得更充裕的政策空間。因此，綜合來看，穩定政策的力度、空間和調控效果三者之間的搭配還可以進一步優化，即在短期內采取更大的政策力度來實現更好的調控效果，并在長期中重新贏得更大的政策空間。

3.政策效率評價

對政策傳導效率的評價主要分兩步進行：第一步，基于貨幣政策和財政政策的主要傳導機制，分別對兩類政策的傳導效率進行評價。就貨幣政策而言，其傳導機制包括三個環節：一是央行對金融機構的流動性進行調控，二是金融機構對企業和居民的信貸行為進行調控，三是企業和居民將所獲得的信貸用于投資和消費活動。通過分析這三個環節的通暢程度，即可評價貨幣政策的傳導效率。就財政政策而言，在中國主要是通過帶動民間投資和基建投資來發揮作用，通過分析這兩個方面的帶動效果即可評價財政政策的傳導效率。第二步，使用穩定政策效率指數評價穩定政策的整體效率。由于不同機制的傳導效率很容易出現反方向變化的情況，且貨幣政策和財政政策的傳導還會相互影響，為了避免這些問題導致評估結果出現偏差，本文基于宏觀政策“三策合一”理論，構建穩定政策效率指數，從而更準確、全面地評估穩定政策的整體效率。

貨幣政策在第二個環節的傳導較為通暢，在第一和第三環節的傳導效率有待提升。首先，降息和降準操作沒有很好地引導貨幣市場利率下行，可見貨幣政策在第一環節的傳導效率有待提升。2022年央行降息20個基點、降準0.5個百分點，帶動全年DR007均值下降0.4個百分點。2023年央行降息20～25個基點、降準0.5個百分點①，全年DR007均值不僅沒有下降反而升高了0.17個百分點。其次，流向實體經濟、綠色產業、小微企業等重要領域的信貸增速持續居于高位且大幅高于全社會信貸增速，可見貨幣政策在第二環節的傳導效率相對較高。在兩輪全面降準和多項結構性貨幣政策的作用下，2023年前三季度工業中長期貸款、普惠小微貸款、綠色貸款、科創型中小企業貸款同比增速分別達到了30.9%、24.1%、36.8%和22.6%，比全社會貸款增速分別高出了20個、13.2個、25.9個和11.7個百分點。由此可見，貨幣政策對實體經濟和薄弱環節的調控效果不斷改善。最后，貨幣政策對居民消費的帶動效果明顯改進，不過對企業投資的帶動效果相對欠佳，綜合來看貨幣政策在第三環節的傳導效率有待提升。2023年前三季度，住戶消費性貸款（不含個人住房貸款）余額增速達13%，比2022年底提高了8.9個百分點。在其帶動下，居民消費明顯改善，全社會消費品零售總額累計同比增速和城鎮家庭人均消費支出實際增速分別達到了6.8%和8.1%，與2022年底相比分別提高了7個和9.8個百分點。相比之下，貨幣政策對企業投資的帶動效果有待改善。2023年前三季度工業中長期貸款增速達到了30.9%，比2022年全年高出了4.4個百分點，這也是近十年來的最高水平，但是第二產業和制造業投資增速分別為9%和6.2%，比2022年全年下降了1.3個和2.9個百分點。

財政政策對基建投資的帶動作用較為明顯，對民間投資的帶動作用有待改善。就基建投資而言，在繼續使用大規模專項債為基建融資的同時，還增發1萬億元特別國債用于支持災后恢復重建和提升防災減災救災能力的項目建設，從而為基礎設施建設提供了新資金支持。2023年基建投資（不含電力、熱力、燃氣及水生產和供應業）同比增速為5.9%，雖然與2022年相比有所下降，但是仍然處于近5年來的高位，且比全社會固定資產投資增速高出2.9個百分點，發揮了“穩投資”的重要作用。就民間投資而言，近年來中央持續有力推進“十四五”規劃102項重大工程及其他經濟社會發展重大項目實施，多措并舉促進民間投資，不斷激發民間投資活力。國家發展和改革委員會2023年7月發布了《關于進一步抓好抓實促進民間投資工作努力調動民間投資積極性的通知》，出臺了促進民間投資的17條舉措。不過，由于受到外部環境更趨復雜嚴峻、國內需求仍顯不足、社會預期相對偏弱等因素的限制，民間投資活力仍有待進一步提升。2023年民間投資同比增速為-0.4%，與全社會固定資產投資增速相比低了3.4個百分點，與國有控股投資增速相比更是低了6.8個百分點①。可見，財政政策對國有投資的帶動效果相對明顯，對民間投資的帶動效果有待改善。

上述分析結果表明，貨幣政策和財政政策在一部分傳導機制上表現得相對較好，而在另一部分傳導機制上的表現有待改善。為了給出統一的評價，本文測算了穩定政策效率指數②。2023年前三季度穩定政策效率指數的均值為42.8，與2022年全年相比略有下降（見圖6，下頁）。然而，其主要原因并不在于央行和財政部本身，也不在于貨幣政策和財政政策本身，而在于經濟結構有待優化和內生增長動力有待提升等深層次原因。其一，總需求結構失衡、收入分配結構失衡等多種經濟結構失衡問題持續存在，導致企業投資和居民消費面臨結構性障礙，貨幣政策和財政政策加大力度難以有效帶動企業投資和居民消費。其二，實體經濟內生增長動力有待提升，實體經濟回報率偏低削弱了投資尤其是民間投資的積極性，進一步限制了貨幣政策和財政政策對經濟的帶動效果。

基于宏觀政策“三策合一”理論，通過加強結構政策、增長政策與穩定政策的積極配合，能夠改善穩定政策的調控效率。結構政策的配合有助于扭轉多種經濟結構失衡并存的局面，進而消除經濟結構失衡對企業投資和居民消費的阻礙。增長政策的配合有助于提升內生增長動力，從根本上提高企業投資預期回報率和居民預期收入，從而為企業投資和居民消費提供根本性支撐。

（二）對增長政策的評價

增長政策有助于激發經濟增長的內在動力，從而提升長期潛在增速。一國長期增長的動力源泉包括資本和勞動等傳統要素的積累、人力資本積累和全要素生產率（TFP）增速提升。圍繞這些增長動力源泉，近年來中央實施的增長政策主要包括促進資本和勞動等傳統要素積累的政策，促進人力資本積累的教育政策和勞動市場政策，以及促進全要素生產率提升的科技政策和體制機制改革政策。中國經濟從高速增長階段邁向高質量發展階段，對增長政策也提出了新要求，即要“持續推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長”。以投資為例，增長政策不僅注重一般性的投資和資本積累，而且更加注重有效投資和有效資本積累。為了適應高質量發展階段的新要求，習近平總書記2023年9月在黑龍江考察調研時前瞻性地提出了“新質生產力”的概念。新質生產力以科技創新為根本保障，與傳統生產力存在本質差別。2023年底召開的中央經濟工作會議進一步要求，“以科技創新推動產業創新，特別是以顛覆性技術和前沿技術催生新產業、新模式、新動能，發展新質生產力”，從而將以科技政策為核心的增長政策的重要性提升到了新高度。

增長政策的實施取得了較為顯著的成效。其一，資本積累質量明顯提升，以高技術產業為代表的有效資本積累速度持續加快。2018—2023年，高技術產業投資同比增速均值達15.7%，比全社會投資增速高出11.2個百分點。其二，人力資本水平持續提升，勞動力質量不斷提高。伴隨著教育強國戰略的實施和教育體系的不斷完善，居民受教育程度持續提高。截至2022年末，中國16—59歲勞動年齡人口平均受教育年限達10.93年，比2010年提高1.26年；新增勞動年齡人口平均受教育年限達到14年，比2010年提高1.6年。

也要注意到，增長政策還有一定的發力點。其一，增長政策尚未完全扭轉TFP增速趨勢性回落的局面。從5年滾動平均值來看，2001—2005年TFP增速的平均值處于3.7%的高位，2011—2015年TFP增速的平均值降至1.1%，而2018—2022年進一步降至0.4%（見圖7，下頁）。在此情形下，TFP增速對經濟增長的貢獻率相對偏低。剔除2020—2022年新冠疫情的影響，2014年以來TFP增速對中國經濟增長的貢獻率均值在25%左右，與發展中國家和發達國家的平均水平相比分別低了5個和15個百分點左右。其二，農村和中西部地區人力資本積累有待進一步改善。在教育強國戰略的推動下，農村和中西部地區的教育水平持續提高，不過與城鎮和東部地區相比仍然存在一定差距。中央財經大學發布的《中國人力資本報告2023》顯示，2010—2021年農村勞動年齡人口平均受教育年限比城鎮低了2.2年。地區之間的人力資本差距也依然存在，2021年北京和上海勞動力平均受教育年限分別達到了13.2年和12.2年，而貴州、云南、青海、西藏分別為9.75年、9.64年、9.34年和7.75年。此外，還存在一些就業結構性矛盾有待解決。在產業轉型升級過程中，市場對高層次研發人員、高技能人才和創新型復合型人才的需求更為迫切，一部分高校畢業生雖然具備較高的受教育程度，但是難以適應市場的新需求，從而引發結構性矛盾。

根據宏觀政策“三策合一”理論，可以通過加強結構政策與增長政策的協調配合，提高增長政策的作用效果，尤其是強化增長政策對TFP增速和有效資本積累的改進程度。加強結構政策和增長政策協調配合的重要判斷依據之一是中國經濟存在負向的潛在增速缺口，這說明經濟結構并未處于最優狀態。在此情形下，不論增長政策如何發力，都只能提高給定經濟結構下的潛在增速，而達不到潛在增速的合理水平。這也會在無形中限制有效資本的積累和TFP增速的提升。加強結構政策與增長政策的協調配合，有助于更好地解決結構失衡問題，促使經濟結構向最優結構靠攏。經濟結構的改善將會提高資源配置效率，從而提升增長政策對TFP增速的改進程度。不僅如此，經濟結構的改善還將為企業創造新的投資空間和投資機遇，從而提升增長政策對有效資本積累的改進程度。

（三）對結構政策的評價

改革開放以來，中國在實現經濟高速發展的同時，也出現了總需求結構、總供給結構、收入分配結構、實體經濟與虛擬經濟結構等多種經濟結構失衡問題。中央高度重視經濟結構問題，近年來加強了對結構政策的使用，旨在優化經濟結構。2021年12月6日的中共中央政治局會議、12月8—10日的中央經濟工作會議以及2022年3月的中央政府工作報告頻頻提及“結構政策”這一新工具，強調“結構政策要著力暢通國民經濟循環”，從而將結構政策的重要性提升到了新的高度。

結構政策指的是為了打破結構黏性和各類失衡結構之間的嵌套循環，從而避免結構失衡的不利后果，并力圖實現最優經濟結構所使用的宏觀政策。面對總供給結構和產業結構失衡問題，中央通過采取補貼政策和稅收政策等結構政策，鼓勵實體產業和新興產業的發展，并防止產能過剩產業和虛擬經濟的無序發展，致力于優化總供給結構和產業結構。面對收入分配結構失衡，中央通過完善初次分配政策和再分配政策等結構政策，致力于增加中低收入群體的收入，從而改善收入分配結構。

總體而言，結構政策取得了一定效果，且在產業結構方面的政策效果尤為明顯。國家統計局發布的經濟發展新動能指數的子指數“轉型升級指數”可以用來反映產業結構轉型升級的狀況。在供給側結構性改革的帶動下，產業結構持續優化，體現為轉型升級指數的不斷升高。2022年轉型升級指數達到162.8，比2015年大幅提高了53.1。為了綜合考慮總需求結構、總供給結構、收入分配結構等多個方面經濟結構失衡的整體情況，本文構建了經濟結構失衡指數①。測算結果顯示，經濟結構失衡指數在2013—2015年、2018—2020年以及2021—2022年出現了小幅下降（見圖8，下頁），這同樣表明結構政策取得了一定效果。下一步，需要進一步改善結構政策的整體效果和長期效果。宏觀政策“三策合一”理論有助于提升結構政策的調控效果［7］。一方面，宏觀政策“三策合一”有助于統籌各類經濟結構，從而謹防各類經濟結構失衡問題之間的相互掣肘。另一方面，基于宏觀政策“三策合一”理論，可以使用穩定政策與增長政策營造良好的經濟環境，打消結構政策的后顧之憂，使得結構政策能夠著力解決各類經濟結構失衡問題。

（四）宏觀政策取向一致性評價

2023年中央經濟工作會議強調“要增強宏觀政策取向一致性。加強財政、貨幣、就業、產業、區域、科技、環保等政策協調配合，把非經濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估，強化政策統籌，確保同向發力、形成合力”。“增強宏觀政策取向一致性”的新調控理念，突破了傳統宏觀政策協調框架的局限，對政策協調配合提出了更高要求。既強調了財政政策、貨幣政策等穩定政策內部協調，又強調了穩定政策與科技、產業、區域等與經濟增長和結構優化相關經濟政策的協調，還強調了“把非經濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估”之中，以推動政策同向發力、形成合力。由此，本文將從穩定政策內部取向，穩定政策與增長政策、結構政策取向，非經濟性政策與宏觀政策取向三個維度對宏觀政策取向一致性進行評價。

從穩定政策內部取向一致性來看，財政政策、貨幣政策以及宏觀審慎政策需同向發力，放大組合效應。增強宏觀政策一致性取向，解決有效需求不足問題，需要進一步推動貨幣政策、財政政策和宏觀審慎政策同向發力。一方面，貨幣政策與財政政策要加強協調，雙雙發力，降低實際利率水平以配合財政支出的擴張與財政赤字率的提升，有效擴大總需求。另一方面，宏觀審慎政策需要在加強對重點領域金融風險監管的前提下，兼顧防范化解風險和增強經濟活力，緩解具有合理融資需求的微觀個體的融資約束，從而放大貨幣政策和財政政策的發力效果。

從穩定政策、增長政策和結構政策取向一致性來看，三大政策均發揮了重要作用，且其一致性效果還可以進一步提升。就穩定政策而言，貨幣政策和財政政策助力推動經濟回升向好，著力擴大總需求。就增長政策而言，通過加強對新產業、新動能的促進，激發經濟增長內在動力，促進長期潛在增速的提升。就結構政策而言，通過促進經濟調結構，2023年消費對經濟增長的驅動力增強，總需求結構得到優化；高技術產業增長加快，產業結構進一步轉型升級。為了進一步增強宏觀政策取向一致性，還需要推動穩定政策、增長政策和結構政策三類宏觀政策有效“合一”，更好地“提升宏觀政策支持高質量發展的效果”。增長政策和結構政策需要幫助提升穩定政策的調控效率，改善穩定政策擴大總需求的調控效果。短期經濟穩定性提升反過來也能為增長政策和結構政策的實施提供良好的宏觀環境。具體而言，結構政策需要改善居民收入分配結構，擴大中等收入群體規模，以幫助穩定政策更好地促消費；遏制資金脫實向虛，以幫助穩定政策更好地促投資。增長政策需要通過拓展資本積累空間，改善資本積累質量，持續提升全要素生產率，以提高實體經濟資本回報率，從而使穩定政策釋放的資金更好地惠及實體經濟。

從非經濟性政策與宏觀政策取向一致性來看，政策之間的一致性顯著提升，可進一步構建有效協調的長效機制。非經濟性政策的出臺雖然并非出于經濟層面的考量，但其不僅會對居民和企業等微觀主體的消費和投資決策產生影響，而且會使公眾預期發生變化，從而間接影響經濟政策的最終效果。將非經濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估，對于增強宏觀政策取向一致性并提升政策協調的最終效果至關重要，是堅持系統觀念的重要體現。2023年中國非經濟性政策與宏觀政策之間的協調配合有所加強。例如，在綠色能源轉型的過程中，通過堅持先立后破，有效遏制了一些地方在“減碳”過程中出現的“一刀切”等行為，緩解了經濟發展過程中面臨的資源環境約束，較大程度地避免了非經濟性政策對宏觀政策的掣肘。進一步加強非經濟性政策與宏觀政策的統籌，需明確政策制定的主導部門，防止政出多門、相互沖突，從事前制定、事中實施、事后評價三個維度建立政策協調的長效機制。

（五）宏觀政策預期管理評價

預期管理可以通過加強與公眾的信息溝通等方式引導公眾預期，從而提升宏觀政策調控效果。不同于美國等主要經濟體局限于貨幣政策的短期預期管理，中國的預期管理呈現系統性與長期性的典型特征，具有中國特色。既包含貨幣政策的短期預期管理，又包含年度預期管理，此外還包括“五年規劃”和超長期戰略發展規劃的長期預期管理。本文從這三個維度對預期管理展開系統評價。

就貨幣政策的短期預期管理而言，2023年整體較好，并有一定改進空間。在此，從政策透明度和前瞻性指引兩個方面對貨幣政策的短期預期管理進行評價。政策透明度主要包括目標信息透明度、經濟信息透明度、決策信息透明度和操作信息透明度等；前瞻性指引主要指央行對未來貨幣政策取向的明確指引。就政策透明度而言，央行的政策透明度繼續提升。2023年央行網站溝通交流板塊發布的新聞達到320條，持續保持較高的溝通頻率。同時，央行通過新聞發布會、各季度《中國貨幣政策執行報告》與貨幣政策委員會例會等方式向市場公眾說明經濟形勢判斷、貨幣政策操作等重要信息。就前瞻性指引而言，央行通過前瞻性指引引導市場預期，在有效保持人民幣匯率在合理均衡水平上基本穩定等方面發揮了重要作用。同時，2023年中央經濟工作會議與第四季度貨幣政策委員會例會明確提出要“保持社會融資規模、貨幣供應量同經濟增長和價格水平預期目標相匹配”而不再與名義GDP增速相匹配。考慮到名義GDP增速受通脹回落影響而有所下降，低于實際GDP增速與通脹預期漲幅之和，可見這一表述調整強化了對貨幣政策進一步發力的預期引導。在此基礎上，央行可以對未來貨幣供應量增速、社會融資規模增速以及利率走勢設定更充分的量化目標，實施更為明確的前瞻性指引，更好地提振市場信心。

就年度預期管理而言，2023年初制定的主要經濟目標均較好實現，預期管理取得較好效果。通過上年底的中央經濟工作會議和年初的中央政府工作報告設定GDP增速、CPI漲幅、城鎮調查失業率等主要經濟指標的預期目標值，是中國特色預期管理的重要舉措。從以往的實踐來看，主要經濟目標的前瞻性設定值與最終實現的結果非常接近，這使得社會各界已逐步形成基于前瞻性目標預判當年經濟運行與政策制定情況的預期機制。由此，年度預期管理對公眾預期形成起到了關鍵的指引作用。中央政府工作報告將2023年的GDP增速、CPI漲幅、城鎮調查失業率目標值分別定為5%左右、3%左右、5.5%左右。從實際情況來看，2023年GDP增速達到5.2%，CPI漲幅在3%以內，城鎮調查失業率均值顯著低于5.5%，均較好地實現了目標值，取得了較好的預期管理效果。

就長期預期管理而言，2035年遠景目標綱要與“兩步走”超長期戰略安排對長期經濟增長預期起到了重要的前瞻性指引作用。“以國家發展規劃為戰略導向”是中國宏觀調控的重要特色，這為中國實施長期預期管理提供了制度保障。超長期發展規劃成為短期宏觀政策目標制定的參照基準，從而有助于錨定公眾對長期經濟增長的預期。黨的二十大報告強調，未來中國發展要按照“兩步走”戰略進行，即從2020年到2035年基本實現社會主義現代化；從2035年到本世紀中葉把中國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。在此基礎上，“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要對“十四五”期間和2035年經濟發展預期進展設定了前瞻性預期值，如2035年“人均國內生產總值達到中等發達國家水平”，這意味著2035年人均實際GDP水平要比2020年翻一番，年均GDP增速達到4.8%左右［8］。上述長期發展目標對公眾長期經濟增長預期的形成起到了重要作用。2023年12月發布的《〈中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要〉實施中期評估報告》明確指出，“十四五”前半程“國內生產總值（GDP）跨過120萬億元臺階，人均GDP達到世界平均水平，實現了全面建設社會主義現代化國家新征程的良好開局”，進一步夯實了公眾對長期經濟增長目標的預期。

三、中國宏觀政策的優化建議

2024年中國經濟回升向好、長期向好的基本趨勢沒有改變，但也面臨一些困難和挑戰，包括有效需求不足、部分行業產能過剩、社會預期偏弱、風險隱患仍然較多，國內大循環存在堵點，外部環境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升。根據2023年中央經濟工作會議的部署，2024年要“加大宏觀調控力度”，尤其要“增強宏觀政策取向一致性”，“在政策實施上強化協同聯動、放大組合效應”。綜合考慮當前宏觀經濟形勢和宏觀政策狀況，這里就下一階段的經濟增速目標和宏觀政策優化給出六方面的建議。

（一）將2024年經濟增速目標設定在5%以上

將2024年經濟增速目標設定在5%以上，主要有三方面的考慮：

第一，從短期來看，有助于釋放更積極的“穩增長”信號。當前宏觀經濟處于總需求與總供給雙雙不足的局面，微觀主體預期亟待提振，這就需要2024年增速目標適度高于2023年中央政府工作報告制定的“5%左右”的目標，釋放更為積極的“穩增長”信號。

第二，從長期來看，有助于如期實現“基本實現社會主義現代化”等重要目標。2035年實現“基本實現社會主義現代化”的目標，需要2020—2035年的平均經濟增速達到4.83%［9］。受新冠疫情影響，2020—2023年平均經濟增速為4.7%，低于4.83%的長期目標值。考慮到老齡化等因素可能導致長期潛在增速有所下降，將2024年經濟增速目標設定在5%以上，有助于在2035年更順利地實現“基本實現社會主義現代化”的目標。

第三，中國經濟有能力實現5%以上的目標增速。根據宏觀政策“三策合一”理論，2024年應努力實現0.3%～0.5%的正向產出缺口，以扭轉產出缺口與潛在增速缺口雙雙為負的局面，推動經濟邁向更高水平的動態均衡。據此可知，理想情況下，2024年中國經濟增速應達到5.5%左右，這一目標處于潛在增速與潛在增速合理水平之間，通過改善結構層面的問題并加強宏觀政策“三策合一”是完全可以實現的。不過，考慮到全球經濟存在較大的不確定性，將經濟增速目標設定為5%以上更為合適。

（二）增強宏觀政策取向一致性，并采取“宏觀政策‘三策合一’+改革”的一攬子大宏觀政策組合

促使2024年中國經濟進一步恢復發展，順利實現目標增速，需要在宏觀層面和微觀層面雙管齊下。為此，中共中央政治局會議專門提出要“把發揮政策效力和激發經營主體活力結合起來”。類似地，2023年中央經濟工作會議在布局2024年經濟工作時，既強調要“加大宏觀調控力度”“增強宏觀政策取向一致性”，又強調要“謀劃進一步全面深化改革重大舉措”“充分激發各類經營主體的內生動力和創新活力”。

具體到政策實踐層面，本文建議采取“宏觀政策‘三策合一’+改革”的一攬子大宏觀政策組合，其中，宏觀政策“三策合一”主要從宏觀層面發力，改革則主要從微觀層面發力。由于宏觀政策“三策合一”中存在結構政策，而改革中存在結構性改革，很容易將結構政策和結構性改革混為一談，進而混淆宏觀政策“三策合一”與改革的關系。事實上，宏觀政策“三策合一”與改革存在本質區別，宏觀政策“三策合一”根本而言是宏觀政策，隸屬于政策操作的范疇，而改革則涉及體制機制和制度的重塑。不過，宏觀政策“三策合一”與改革不是相互對立，而是相輔相成的。其一，宏觀政策“三策合一”能夠將一些結構性改革轉化為結構政策操作，為改革減輕負擔，幫助改革順利推進。其二，宏觀政策“三策合一”能夠優化經濟結構，幫助中國經濟潛在增速提升至其合理水平，從而為改革創造寬松的宏觀環境。其三，改革的順利推進能夠為宏觀政策“三策合一”提供微觀支持和制度保障。基于上述考慮，本文建議中國采取“宏觀政策‘三策合一’+改革”的一攬子大宏觀政策組合。這一政策組合能夠通過宏觀調控與微觀市場運行的雙輪驅動，更好地實現高質量發展。

（三）加強對增長政策的使用，加快培育新質生產力，將TFP增速提升至2%左右

2023年中央經濟工作會議安排的2024年“九大工作”中，第一項工作就是“以科技創新引領現代化產業體系建設”，其重要目標是以顛覆性技術和前沿技術催生新產業、新模式、新動能，從而發展新質生產力。一方面，錨定人工智能、數字經濟等新技術革命領域，促進新質生產力的釋放及其對經濟增長的推動作用；另一方面，錨定傳統產業的數字化、信息化轉型升級，提升要素配置效率，激發傳統領域的增長活力。由此可知，2024年增長政策的核心工作是加快培育新質生產力。一要深入實施科教興國戰略、人才強國戰略、創新驅動發展戰略，為新質生產力的形成提供強力科技支撐。二要進一步深化制度改革、優化營商環境，為新質生產力的形成提供適宜的制度保障。三要穩步推進供給側結構性改革和需求側管理，為新質生產力的成形、成勢掃清結構性障礙。新質生產力的培育，有助于提高TFP增速。建議綜合使用上述舉措，著力將TFP增速提升至2%左右，從而為高質量發展注入新活力。

（四）加強對結構政策的使用，著力優化經濟結構

2024結構政策需要重點做好三方面的工作：一是加快實現收入分配結構與總需求結構的良性循環，通過擴大中等收入群體比重來提升居民消費率，改善總需求結構。例如，中國居民部門的消費率比中等收入國家的平均水平低了14個百分點左右，建議用15年時間達到中等收入國家的平均水平，這要求未來15年中國居民部門的消費率平均每年提高1個百分點左右。二是改善投資結構，提升生產性投資與民間投資占比，同時要避免房地產投資過快收縮。建議用2年時間將民間投資占比提高5個百分點左右，從而恢復到近5年的平均水平。此外，應加大民生相關領域與拓寬居民消費場景的投資，形成消費和投資相互促進的良性循環。三是優化債務結構，核心是降低地方政府、企業部門與居民部門的償債壓力，提升債務對經濟產出的推動作用，從而提升穩定政策發力之后的調控效果。

（五）在結構政策和增長政策的配合下，進一步加大穩定政策的力度

就貨幣政策而言，建議全年貨幣政策力度指數提升到52左右。這需要數量型貨幣政策與價格型貨幣政策的共同努力。第一，進一步采取降準和降息操作。面對產出缺口和潛在增速缺口雙雙為負以及低通脹的局面，應適當加大貨幣政策力度，同時加大單次降準和降息的幅度，以打破通脹預期減弱與低通脹之間的負反饋循環。建議2024年采取兩次左右的降準操作，將存款準備金率下調0.75～1個百分點，并將單次降準幅度從0.25個百分點提高到0.5個百分點左右。此外，建議2024年采取兩次左右的降息操作，將7天逆回購利率和1年期MLF利率分別下調30至40個基點左右，并將單次降息幅度從10～15個基點調整到20個基點左右，從而“促進社會綜合融資成本穩中有降”。第二，引導民間借貸利率下行0.5個百分點左右，以降低中小微企業的融資成本。2023年1—10月溫州民間借貸利率平均值為15.3%，比2022年高出了0.3個百分點，比2021年高出了0.7個百分點。建議2024年通過降準降息和結構性貨幣政策，引導民間借貸利率下降0.5個百分點左右。第三，加強對前瞻性指引等新型貨幣政策工具的使用。在降準和降息等傳統政策空間不斷收窄的情形下，建議央行加強對前瞻性指引等新型貨幣政策工具的使用，從而騰出寶貴的政策空間以備不時之需。從發達經濟體的政策實踐來看，前瞻性指引能夠較好地實現預期目標。學者們針對中國的最新研究也表明，前瞻性指引有助于降低市場波動，從而更好地實現經濟穩定目標［10］。

就財政政策而言，建議全年財政政策力度指數提升至55左右。2023年中央經濟工作會議在部署2024年財政政策工作時，提出“積極的財政政策要適度加力”。本文的建議與之契合，并且建議重點做好三方面工作：一是將2024年預算赤字率提高到4%以上。2023年中央政府工作報告制定的預算赤字率為3%，第四季度增發1萬億元特別國債后，預算赤字率提高到3.8%左右。按照2023年中央經濟工作會議的部署，2024年要在此基礎上“適度加力”，故建議將預算赤字率提高到4%以上。二是著力提高財政支出增速并進一步加快支出進度，從而提升財政政策的整體力度。使用財政資金加快推進保障性住房建設、“平急兩用”公共基礎設施建設、城中村改造等“三大工程”。同時，合理擴大地方政府專項債券用作資本金的范圍。建議將2024年一般公共預算支出目標增速設定為6.5%左右，比2023年目標增速提高1個百分點左右。同時，建議2024年第二季度末一般公共預算支出執行進度達到53%左右，第三季度末一般公共預算支出執行進度達到77%左右。三是按照2023年中央經濟工作會議的部署，“落實好結構性減稅降費政策，重點支持科技創新和制造業發展”，建議全年新增減稅降費及退稅緩費2萬億～2.5萬億元，比2023年多出5 000億元左右。

（六）進一步發揮中國特色預期管理的優勢，更好地穩定市場預期

2023年中央經濟工作會議在分析2024年面臨的困難和挑戰時，專門提及了“社會預期偏弱”。這在一定程度上是2021年和2022年中央經濟工作會議所提及的“三重壓力”當中“預期轉弱”這一壓力的延續。為此，2023年中央經濟會議明確要求，2024年要“改善社會預期”“多出有利于穩預期、穩增長、穩就業的政策”。繼續在中央政府工作報告等重要文件中前瞻性設定政策目標，有助于發揮預期引導作用。同時，建議在2024年年中召開的中共中央政治局會議對最新經濟形勢進行研判，據此對年初所制定的政策目標的合理性進行評估。如有必要，可以對年度目標進行相機調整，從而更好地引導公眾預期。

參考文

［1］陳彥斌.宏觀政策“三策合一”新理論框架［J］.經濟研究，2022（11）：29-47.

［2］BOVINO B A， PETEK G J， CHAMBERS J B. How increasing income inequality is dampening US economic growth， and possible ways to change the tide［R］. Standard and Poors Economic Research Report， 2014.

［3］GUERRON-QUINTANA P A， HIRANO T， JINNAI R. Bubbles， crashes， and economic growth： Theory and evidence［J］. American Economic Journal： Macroeconomics， 2023， 15（2）： 333-371.

［4］陳彥斌，陳偉澤. 潛在增速缺口與宏觀政策目標重構——兼以中國實踐評西方主流宏觀理論的缺陷［J］. 經濟研究，2021（3）：14-31.

［5］IMF. Macroprudential policy： An organizing framework［R］. Monetary and Capital Markets Department， 2011.

［6］BORIO C. Towards a macroprudential framework for financial supervision and regulation？ ［J］. CES Economic Studies， 2003， 49（2）： 181-216.

［7］陳小亮，陳彥斌.結構政策的內涵、意義與實施策略——宏觀政策“三策合一”的視角［J］.中國高校社會科學，2022（3）：62-72.

［8］劉偉， 陳彥斌.“兩個一百年”奮斗目標之間的經濟發展：任務、挑戰與應對方略［J］.中國社會科學， 2021（3）：86-102.

［9］劉偉，陳彥斌.2020—2035年中國經濟增長與基本實現社會主義現代化［J］.中國人民大學學報，2020（4）：54-68.

［10］陳小亮，劉哲希，陳彥斌.“三重壓力”下宏觀政策的效應評估——宏觀政策評價報告2023［J］.改革，2023（1）：51-71.

Effect Evaluation of Macro Policy in the Process of Economic Recovery and Development： Macro-Policy Trinity Indices and Macro Policy Evaluation Report 2024

Research Group of Macro-Policy Trinity and Macro Policy Evaluation

Abstract： Based on the theory of Macro-Policy Trinity and the Macro-Policy Trinity indices， this report provides a systematic evaluation of China's macro policies in 2023. From the perspective of policy effectiveness， the output gap and potential growth gap have both been narrowed， and the overall financial risk is controllable. Therefore， macro policies have achieved the dual objectives of economic stability and financial stability. However， it is worth noting that the output gap and potential growth gap are still negative， and some fields are still at potential risks. From the perspective of policy operations， macro policies have pursued progress while ensuring stability and responded to external and internal pressures effectively. However， the strength and efficiency of stabilization policy need to be further improved， and the orientation consistency among stabilization policy， growth policy， and structural policy needs to be strengthened. Overall， the basic trend of China's economic recovery and long-run positive outlook has not changed， but it also faces some difficulties and challenges. This report suggests adopting the combination of Macro-Policy Trinity and reform， strengthening the use of growth policy and structural policy， and further increasing the strength of stabilization policy with the coordination of growth policy and structural policy. This can improve the overall effects of macro policies and help Chinese economy achieve the growth target of over 5%.

Key words： macro policy evaluation; Macro-Policy Trinity; macro policies orientation consistency; high-quality development; new quality productivity