鄉村積分制管理的運行現狀及問題研究

摘 要：積分制是推進鄉村社會治理體系和治理能力現代化的有益探索。回溯農業農村部隨文印發的8個應用積分制實現治理有效的典型案例之一——“村級事務積分考評管理”，探索積分制在鄉村中的設計與運行，分析積分制運行過程中面臨的主要問題，并為積分制解決鄉村治理主體性不足的問題提出了相關建議。

關鍵詞：積分制 鄉村治理 運行現狀 對策建議

中圖分類號：F323

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）03-154-03

引言

2023年中央一號文件指出“完善推廣積分制、清單制、接訴即辦等務實管用的治理方式”，提出應用積分制這一治理方式助推鄉村治理效能提升。積分制被確立為鄉村社會治理制度的標志性文件，是農業農村部發布的《關于在鄉村治理中推廣運用積分制有關工作的通知》（以下簡稱《通知》），該通知指出“實踐證明，積分制可以有針對性地解決鄉村治理中的重點難點問題”。上述政策性的頂層設計為積分制在中國鄉村治理工作的開展指明了方向。

一、實踐案例：Y村積分制管理的設計與運行

（一）構建積分制運行組織體系

村級組建三級組織體系，負責推進村級積分制管理。一是村級領導小組，包括“積分制”起草領導小組和“積分制”運行領導小組。其中“積分制”起草領導小組由村民代表、黨員代表、村干部代表、企業代表、縣鄉政府部門代表組成，“積分制”運行領導小組由信息管理員擔任組長，分管干部擔任副組長、村民小組組長作為組員。“積分制”運行領導小組則負責積分制度實踐層面的運行工作。二是積分人員隊伍，負責收集本村民小組的村民自行申報的積分信息和監督村民積分行為、進行積分登記，整理本村民小組的積分上報信息，同時也負責更新本小組內部的村民基本信息。

（二）構建積分項目體系

積分制管理實施的基礎是詳細具體、明確性強、可操作性強的積分項目體系，積分項目體系的構建需要地方政府部門代表、村兩委工作人員、黨員代表、村民代表、個別群眾、村辦企業負責人等共同參與制訂。構建積分項目體系的首要任務是確認管理對象，Y村積分制管理的對象包括村民個人及家庭、積分“管理員”等；其次，構建積分項目體系。Y村“村級事務積分制管理模式”中積分項目體系包括人居環境整治類、建設發展類、生態治理類、遵紀守法類、公益美德類、榮譽獎勵類等六大類積分類別，43項個人層面的積分項目，6條家庭層面的積分項目，黨員、村兩委工作人員、積分制運營領導小組、村辦企業管理人員等工作人員統稱為“管理員”，共建立了5條積分標準，除此之外還包括針對村民、家庭、管理員、商鋪、村辦企業等主體的共41項扣分標準。

（三）設置積分制運行程序

積分制運行程序是積分制管理的核心環節，指的是積分的申報、初審、復審、公示、結果運用。具體而言，村民申報積分需要向村民小組長提供事件發生的時間、地點、事由、相關圖像證據；村民小組長初次審核之后將積分申報信息提交給副組長進行復審；積分公示于每月28日，由積分制運營領導小組組長也就是信息管理員進行全村積分信息的統計與匯總，積分管理員將每個治理對象的行為與積分分值以戶為單位進行積分匯總，匯總全村積分總情況、個人積分情況、家庭積分情況、院落積分情況、村辦企業積分情況，并在村務公開欄、文化長廊等線下公共空間和“村級事務積分管理平臺”的線上空間予以公示。積分統計是將個人及家庭、院落的積分情況按照積分高低進行排序。積分結果每年度內實行累積使用，獎勵之后不清零。Y村每年召開一次“積分分紅大會”，實質上是村級表彰大會，依據積分和積分排名情況，開展村級評選評優評星活動，同時參考各家庭積分總情況，發放村集體經濟經營性收入。

二、Y村積分制管理存在的問題

（一）積分制激勵對象參與不足

一方面，積分制運行過程中家庭內部存在參與結構分化，家庭內部參與結構分化指的是各家庭成員參與不均衡的問題，集中表現為參與人數較少和以留守人員為主兩個方面。首先，家庭內部只有少數人參與積分制管理，1～2人申報積分項目的參與率遠高于其他家庭成員。其次，家庭內部參與積分項目申報的家庭成員以留守人員為主，外出流動人員幾乎不參與。

另一方面，村民參與申報積分項目具有一定偏好，集中表現為“義務工”這一積分項目的參與率遠高于其他積分項目和申報“公益田建設”這一積分項目獲得積分占各家庭總積分的最大。首先，村民參與積分項目存在偏好表現在村民“義務工”這一積分項目的參與率遠高于其他積分項目。“義務工”是每個家庭申報最多的積分項目，其他積分類別下的積分項目和同積分類別下的其他積分項目幾乎沒有參與。其次，Y村各家庭積分主要來源于參與“公益田建設”這一積分項目所獲取的積分。除卻基礎分，Y村各家庭積分總量由參加“公益田建設”“義務工”“院組會議”“見義勇為”“作為定補干部”和“子女獲得校級榮譽”這六項積分項目所獲得積分構成，其中參加“公益田建設”這一積分項目獲取的積分占各家庭積分的比重最高。這表明，各家庭的積分總量主要以參加“公益田建設”這一積分項目獲取的積分為主。

（二）積分制運行方式存在不足

積分制運行方式存在不足指的是積分記錄以家庭為單位引起村民的消極參與。“村級事務積分制管理模式”以家庭為單位記錄與統計將積分忽視了村莊內各家家庭常駐人口數、家庭成員年齡結構和勞動能力情況等情況。隨著家庭積分的逐年累計，其積分總體排名會受到家庭常住人口數以及其勞動能力情況的影響，出現常住人口數較多、具備勞動能力的家庭積分增長速度快，而部分家庭因常駐人口較少或部分喪失勞動能力積分增長速度較慢的情況，引發總積分增長速度緩慢、家庭總積分數量較少的村民參與積分制的積極性下降的問題，以不服從的消極參與方式表達自己的不滿，影響積分制的實際作用發揮。以戶為單位進行積分采集與管理，積分制產生責任與效益連帶效應，即一個人的違規成本要以全家的積分清零與分紅為代價。

（三）存在侵犯集體經濟組織成員權利的法律風險

積分制管理內容侵犯了村民作為集體經濟組織成員應該享有的集體經營性資產收益分配權。村民參與公共事務的社會行為均被量化為積分，以積分為核心形成了一系列的連帶式制衡，村民之所以愿意遵守積分規則、參與社會公共事務是因為村級組織利用各種資源進行利益誘導。村民以做出規范化、標準化的參與基層社會治理的行為來交換物質獎勵、精神獎勵、一部分優先資格和福利待遇，對于不服從積分制管理的村民，約束其原本可以取得的利益。如“取消村集體福利待遇、不提供保底銷售、不予以辦理建房審批手續。”其中“村集體福利待遇”“提供保底銷售”本就是作為村集體經濟組織的成員應該享有的權利，積分制人為制造的以積分為核心的社會行為與福利待遇、公共服務之間的連帶關系侵害了村民的合法權益，不符合以法律為代表的公共規則。

（四）積分制運行所需人力資源不足

積分制具有高度的資源依賴性，集中表現在其運行過程中需要積分工作者等人力資源，然而，Y村實質上存在積分工作量與人力資源不匹配的問題。積分工作量龐大體現在：其一，村民申報需要提供較多的佐證材料，該材料還要經過兩次審核，雙審核能夠保證佐證材料的真實性。其二，積分統計與匯總涉及全部管理對象，管理對象之間又存在交叉，管理員包括黨員、村兩委工作人員、后備干部、企業管理人員等，與此同時，管理員還是普通村民，積分情況又需要按照村民個人及所在家庭、管理員、企業等分別統計，管理對象的各類積分加減使積分工作量無形之間漸漸增大。然而，在積分制運行過程中，卻只配備了8個工作人員，包括黨支部副書記、一名黨支部委員、一名村委會副主任、兩名村委委員，申報積分最終能夠被記錄并公示由村支部書記簽字通過，龐大的積分工作量與繁瑣的積分記錄五個環節僅配備了8個積分工作人員。

三、促進積分制長效運行的對策建議

（一）加強積分內容有效性，切實回應主體需求

首先，優化積分項目。成立多元主體的積分制領導小組，走訪入戶了解村民最希望解決的問題，識別村莊內部的公共問題，匯總、篩選、識別廣大村民的重難點問題和村莊總體性問題構成設置積分項目的來源。其次，保證平等參與。保障全體村民平等參與積分制的權利，擴大鄉村治理積分制的治理對象范圍，設置積分項目不僅需考慮到對村莊現有村民的激勵措施，還要將外出務工人員等流動人口的激勵措施納入積分項目。再次，設置對接村民需求的激勵措施。積分兌換的物質獎勵、精神獎勵、福利待遇有效對接村民需求，激勵措施的設置符合村民參與鄉村社會治理的行動預期才能最大程度地調動村民參與積極性。

（二）建立積分制管理內容與法律的融通

首先，積分項目尤其是關乎村民的義務、村莊的權利的內容的制定要以國家法律規范為指導，不可隨意變更國家法律規范服務公民的權利、不得隨意增設村民的義務和村莊的權利、不得設置限制和剝奪村民享有應有權益的積分項目。其次，需要長期堅持普法工作和法律宣傳工作，提升村民的法治意識，促進村民規則意識和權利義務意識的覺醒，村莊內部整體村民的法律意識的提升，才能使村民在民主協商治理平臺上提出利于自身合法權利的意見，產生科學的積分項目體系。再次，積分制度的起草、修改、表決、決議等各個階段均需要引進法律專業人士提出專業意見和綜合判斷，法律專業人士縱橫對比積分治理規則和國家法律規范，很大程度上能夠避免兩者之間的重復和沖突。

（三）充分發展新型集體經濟供給激勵資源

首先，從治理意義上講，黨支部領辦合作社的意義在于將農民組織起來。黨支部領辦的合作社是發展新型集體經濟的組織載體。村民以土地、勞動力、資金等入股的方式參與黨支部領辦的合作社這一村集體經濟發展的平臺，村集體經濟經營性收入使每一個村民都產生了利益關切，村級組織借助積分制建立積分與收益金的利益分配關系，動員村民參與村莊治理。在將農民組織起來進行集體經濟發展的過程中，農民集體勞動、共同參加村民大會決議的公共事務，積分制度設計之下村民深度參與村莊集體發展和村莊自主治理，重建了村莊的公共性。

其次，從激勵意義上講，發展新型集體經濟可提供積分制運行的激勵資源。發展新型集體經濟是村級組織推進積分制管理的基礎和前提，發展新型集體經濟提供積分制運行所需激勵資源應以“三產”融合為抓手。在積極發展種養產業保障村民基礎性收入的前提下，高效利用農業資源打造觀光產業園區，打造精品民宿、采摘游等新業態，整治人居環境提升鄉村新體驗，發展鄉村旅游業，打造多業態、新業態融合發展的新型集體經濟，擴大村集體經濟收入的來源，保障村集體經濟經營性收入對積分制的資金保障。

（四）數字賦能積分制緩解人力資源張力

數字積分制在數字經濟和數字治理背景下產生的，是數字技術和積分制這兩種治理方式的結合，建立數字積分信息管理平臺能夠有效解決積分制龐大工作量與人力資本存在張力的問題。首先，從積分信息申報、多級審批環節（村莊自行決定開啟多級或一級審批）、到最后的公示階段，線上申報—審核—公示的積分記錄流程減少了線下記錄花費的時間成本、人力成本，使積分審批不受地點、時間的約束，提高了積分制運行效率。其次，積分統計利用后臺數據平臺自動生成村莊“積分看板”，包括全村總積分、累計加分、累計減分、村民參與村莊事項分布圖、院落積分排行榜、家庭積分排行榜、村民參與各類積分項目的積分排名等積分情況，無需耗費人力進行積分匯總和統計，數字信息管理平臺簡化了積分申報到積分記錄的流程，大大減少了積分工作量，破解了人力資源不足的問題。不僅如此，數字積分信息管理平臺還應上線“村民說事”“大喇叭”“通知欄”“三務公開”“黨群服務日記”等功能模塊，營造線上鄉村公共能量場，強化村民在鄉村治理中的主體性作用和在場化特征，提升村民參與積分制管理的積極性。

[基金項目：山西省社會科學院（山西省人民政府發展研究中心）項目（項目編號：YWYB202232）；山西省統戰理論政策研究課題（項目編號：2022SXTZ033）。]

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[3] 劉文婧，左停.公眾參與和福利激勵：鄉村治理積分制的運行邏輯與優化路徑——基于和平村的個案調查[J].地方治理研究，2022（02）：53-66+80.

（作者單位：山西農業大學公共管理學院 山西太谷 030800）

[作者簡介：趙思宇（1998—），女，山西省晉城市陵川縣人，山西農業大學公共管理學院研究生，研究方向為地方公共治理；*雷煥貴，通訊作者，山西農業大學公共管理學院副教授，碩士生導師。]

（責編：若佳）