公益訴訟線索發現與調查中的 大數據應用問題及對策

徐金海

摘 要：近年來，大數據應用成為檢察機關挖掘公益訴訟案件線索、提高調查核實工作效率的重要工具，但實踐中也因不同的應用模式，在線索發現、調查核實、判定行政機關履職情況等方面產生爭議問題。對此，檢察機關應在充分把握公益訴訟案件辦理規律的基礎上，通過正確處理大數據應用與公益訴訟工作的關系，推動大數據應用的規范化、科學化等方式，助推公益訴訟檢察工作高質量發展。

關鍵詞：大數據 法律監督 公益訴訟 線索發現

一、公益訴訟中大數據應用相關問題的提出

［案例一］2019年，A市檢察院收到一條群眾舉報線索，稱“有地下流動加油車和黑加油點”。經過調查和抽檢發現，涉案油品的含硫量超過了國家標準限值的184倍。同年12月，A市檢察院抓住企業需將用油成本入賬抵稅的實際需求，以增值稅發票為突破口，利用稅務、交通運輸等大數據，構建法律監督模型，最終通過制發訴前檢察建議，督促相關部門履職，促使涉案企業補繳稅費1千余萬元。2021年8月，該院對模型進行了迭代升級，在省級檢察機關的推動下，通過開展覆蓋全省的專項監督活動，助力省域成品油市場“全鏈條”數字化閉環管理，追繳稅款2億余元。

［案例二］2022年，B市參照A市成品油涉稅大數據法律監督模型，開發了本地成品油涉稅大數據法律監督模型，以具體油站為靶向，設定綜合油量測算規則，依托危化品運輸車輛的時空軌跡、油品電子運單、稅務數據、衛星遙感等多個關聯數據的碰撞，推導出相關可疑偷逃稅數據，并將其作為線索下發轄區部分基層檢察院進行試點，開展案件辦理工作，一部分試點院以聯合稅務部門進行約談的方式督促企業自查補繳，一部分試點院單獨進行調查核實，督促企業補繳，還有一部分試點院采用聯合稅務部門進行約談與調查核實的模式開展工作。從試點情況看，自查補繳較為普遍，雖補繳數額與大數據模型數據存在差距，但大數據模型預測的監督方向較為精準。

上述公益訴訟案件辦理中的大數據應用，反映了實踐中存在案例一“案件-模型-案件”與案例二“模型-案件”兩種不同的大數據應用思路。從結果上看，兩種應用思路都能體現數據賦能對挖掘監督線索、開展調查核實的重要作用和積極成效，但從過程看，兩種思路也反映其在案件線索來源合法性、調查核實精準性、案件辦理標準等方面的不同，并且存在一定爭議：

一是在無相關線索情況下，案例二“模型-案件”是否具有履職依據。一種觀點認為具有履職依據，并且是檢察機關對監督模式再造的體現。［1］另一種觀點認為不完全具備履職依據，因為該模式無法保證模型推送的線索符合公益訴訟線索來源要求。［2］

二是大數據運用能否替代傳統調查核實工作。一種觀點認為，大數據的建構和運用過程就是調查核實的過程，通過大數據能發現公益損害問題，就不再需要傳統的調查核實。［3］另一種觀點認為，大數據運用可以作為一種調查核實方式，但其追求相關性而非精準性的特點，并不能滿足事實清楚，證據確實、充分的辦案要求，需要借助傳統的調查核實方式予以補強。［4］

三是大數據應用情況是否屬于判斷行政機關依法履職的標準。一種觀點認為屬于，檢察機關能夠運用大數據，行政機關也應當主動運用。［5］另一種觀點認為不屬于，因為大數據應用雖然能夠提高工作質效，但公益訴訟應主要考慮行政機關是否對公益損害問題存在未依法履職情況，對具體問題的處理應尊重行政權運行規律。［6］

二、公益訴訟線索發現與調查中的大數據應用問題評析

上述爭議問題，筆者均同意第二種觀點。理由如下：

（一）檢察公益訴訟案件應有法定線索來源

線索發現是檢察機關辦理公益訴訟案件起點。根據行政訴訟法、民事訴訟法規定，公益訴訟案件線索應來自“在履行職責中發現”。對于具體的線索來源形式，《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（以下簡稱《辦案規則》）第24條規定，除在辦案中自行發現外，案件線索來源還包括自然人、法人和非法人組織控告、舉報；行政執法信息共享平臺；國家機關、社會團體和人大代表、政協委員等轉交；新聞媒體、社會輿論反映以及其他在履行職責中發現等多種方式。由此可見，對于案件線索來源，當前采用的是“列舉+兜底”的模式，但“其他在履行職責中發現的”的兜底并不是沒有限制。根據《中華人民共和國人民檢察院組織法》第20條規定，人民檢察院可行使刑事案件偵查、審查、批準或者決定是否逮捕，是否提起公訴；對訴訟活動、判決、裁定等生效法律文書的執行及監獄、看守所的執法活動實行法律監督；依法律規定提起公益訴訟等法律規定的其他職權。由此可見，檢察機關開展公益訴訟工作時，“其他在履行職責中發現的”線索來源也應符合法律規定的基本要求。基于權力的謙抑性和檢察機關法律監督機關的性質認定和功能定位，檢察機關的履職，應做到“法律監督權不可干涉其他權力和公民權利的行使”［7］。具體到法律監督權與行政權，檢察機關開展行政公益訴訟工作也應恪守法律監督者和公益訴訟起訴人的角色，保持謙抑，審慎用權，沒有法律規定，不得隨意擴大“兜底性”線索來源。

在上述案例中，體現出不同的履職方式，A市辦理案件到開發大數據模型是基于群眾舉報線索，符合法定線索來源，而B市的線索來源則是檢察機關完全基于大數據模型預測和監督的積極意愿，雖然在模型建構過程中，獲得了相關行政機關的數據，并且也取得了較好的監督效果，但這種“模型-案件”的大數據應用應當有一個前提，即模型建構前期所獲取的基礎數據已經能夠證實公共利益受侵害的基本事實，符合案件辦理的條件。相反，如果既沒有舉報線索或自身辦理的“四大檢察”相關案件支撐，也沒有獲得能夠證明公共利益受侵害與否的數據，僅根據可能性的邏輯推斷設計監督模型并應用于辦案，客觀上有將法律監督混同于行政監管之嫌，與檢察監督的謙抑性不符。

（二）調查核實應能夠證明公共利益損害的事實

根據《辦案規則》，公益訴訟案件立案須存在國家利益與社會公共利益受到侵害的客觀事實，并且檢察機關應圍繞是否存在相關事實及證據開展調查核實工作。以案例一為例，案件辦理中的調查核實應達到證明案涉加油站確實存在偷逃稅款的行為，且相關監督管理部門未依法履職的目的。實踐中，檢察機關不具備相關檢查權，不能掌握加油站實際運營及稅收情況，應用大數據分析進行情況摸排不失為破解線索發現難題的一種有效方式，但也應當充分認識到大數據應用的核心是預測，它主要基于相關性分析預測某種結果或趨勢，不再以精準預測作為唯一目的。案例二中成品油涉稅大數據法律監督模型以具體油站為靶向，設定綜合油量測算規則，依托危化品運輸車輛的時空軌跡、油品電子運單、稅務報稅數據等多個關聯數據的碰撞，推導出相關可疑偷逃稅數據。從運行邏輯上看，所設計的規則雖具有一定科學性，但實踐中卻存在兩方面的問題：一方面是證據能力問題，比如，在未出現法定的案件線索來源的情形下，檢察機關僅將大數據分析得出的結論作為事實認定的證據，因其不符合線索發現及調查核實的辦案程序，故而其合法性不能保證；另一方面是證據證明力問題，因相關大數據要素及大數據分析結論僅具有預測性特征，所以不能完全真實客觀地反映事實，以加油站真實的進油數據為例，雖然依靠危化品車輛軌跡與配送方運單數據可以初步認定油品配送的事實，但運單上的油量數據僅為配送方自己填寫，實際的油量應以油品銷售、油品配送、油品購買三方共同持有的數據為準，需要辦案人員深入細致地調查取證。因此，僅依靠大數據作為調查核實的方式無法充分證明公共利益損害的事實，仍然需要通過其他方式進行調查核實和取證。

（三）履職標準的判斷應尊重行政機關履職特征

行政公益訴訟辦案實踐中，行政機關的履職情形主要有三種，第一種是行政機關應當履職而未履職，造成公益受損；第二種是行政機關雖有履職行為但未窮盡履職手段，造成公益受損；第三種是行政機關已窮盡履職手段，但公益依然處于受侵害狀態。總體而言，三種履職情形在劃分過程中重點關注行政機關履職的內容和程度，其中，第一種和第二種情形，由于履職內容和程度的缺失或不足，能夠認定行政機關存在怠于履職情形，而第三種情形則不宜認定，因為行政不同于以個別性、具體性為特征的司法，“它是整體上統一地實施公共政策的作用，為了實現這一目的，行政便被委任給了作為一體性、階層性組織體的行政部門，并且始終一貫地具有連續性，整體上保持統一性”［8］。要達到行政的目的，不僅僅涉及到不同的行政主體，還涉及實現目的所必需的時間、技術、工作機制等要素，因此在認定過程中也應對以上要素給予充分考量。比如，案例二中涉成品油稅收中的大數據技術應用，雖然其有助于稅收監管，但是應當尊重行政機關履職計劃性、整體性、連續性的規律，尊重技術應用從建構到產出的規律。

根據《中華人民共和國稅收征收管理法》第6條第1款規定，“國家有計劃地用現代信息技術裝備各級稅務機關，加強稅收征收管理信息系統的現代化建設，建立、健全稅務機關與政府其他管理機關的信息共享制度” 。可見現代信息技術應用也是行政履職手段的一部分，但該條內容也特別強調了“計劃”，體現了計劃性與連續性，而并非“一步到位”的強制性標準。同時，2021年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步深化稅收征管改革的意見》中指出，“著力建設……以稅收大數據為驅動力的具有高集成功能、高安全性能、高應用效能的智慧稅務”“2023年基本實現稅務機關信息‘一局式、稅務人員信息‘一員式智能歸集”“2025年實現稅務執法、服務、監管與大數據智能化應用深度融合、高效聯動、全面升級”。由此可見，當前階段，稅收征管中的大數據技術運用仍處于進行中，不宜簡單地以技術應用與否來認定是否充分履職。

三、公益訴訟線索發現與調查中的大數據應用進路

（一）正確處理數據賦能與公益訴訟工作的關系

隨著數字時代的到來，數據成為新型資源，廣泛影響著各行各業。對此，檢察機關在充分認識數據賦能對檢察履職重要意義的同時應結合檢察履職規律，正確處理數據賦能與公益訴訟工作的關系。一是要充分認識數據賦能的意義。“四大檢察”中的公益訴訟檢察起步最晚，相關配套制度機制和人員配備也相對薄弱，隨著案件范圍的不斷拓展，案件線索發現難、調查取證難與公益保護需求持續上升的矛盾愈發突出，需要發揮科技對公益訴訟辦案工作的輔助作用。二是數據賦能要符合公益訴訟辦案規律。大數據應用應從查明公共利益受到侵害事實及獲取行政機關未充分履行職責或違法履行職責相關證據上進行輔助，尊重科技發展及應用規律，不能單純地以是否有大數據應用及應用程度為標準對行政機關進行履職判斷。

（二）增強大數據應用的規范化水平

規范化是保障案件質量的基石，大數據應用于公益訴訟辦案過程，也應符合案件辦理的規范性要求。一是要符合程序性規范。在線索發現階段，應嚴格遵循民事訴訟法、行政訴訟法和相關法規關于“在履行職責中發現”的要求，自行發現應主要基于對已經辦理的刑事訴訟、民事訴訟法律監督、行政訴訟法律監督案件或新聞、網絡信息進行深度挖掘，對于從行政執法共享平臺信息中發現的線索，應當注重平臺信息獲取的合法性；對于既無案件依托，也無外部舉報，又無共享信息，為監督而監督的模式，應當予以避免。二是要符合實體性的規范。公益訴訟案件辦理是圍繞相關事實及證據展開的，獲取證據應當依照法定程序，通過合法方式取得才能具備相應證據能力和證明力。具體而言，建構大數據監督模型，除公開渠道獲取數據信息外，均應當通過調取證據的規范方式獲取，以保證證據能力。同時，對于大數據分析結論，也應以調查核實所獲取的相關證據作為支撐，比如，案例二中，在不開展實際調查核實，僅依托模型推算的數據認定購油量時，會因模型基礎數據的不全面或不客觀，影響推算數據的證據能力和證明力，需要在分析軌跡數據、運單數據的基礎上，通過調取油站自己留存的油品配送單、詢問油站的管理人員和具體操作裝卸油的工作人員予以證實。

（三）提高大數據應用的科學化水平

公益訴訟案件辦理從線索發現到案件終結要經歷多個階段，不同階段對于案件事實及證據的要求也不盡相同，因此大數據應用也應結合各個階段的實際需求展開，更好地輔助案件辦理。具體而言，在線索發現階段，最重要的是做好數據收集，此為運用大數據的前提。大數據的預測性而非精準性特征，決定了案件辦理所能掌握的數據應是“全體的數據、混雜的數據，而不是部分的數據、精確的數據，數據的內容要求盡可能地具有多樣性、全面性”［9］。欲達此目的，一方面應突破檢察機關因業務范圍局限性和專業性導致的自身數據資源體系不健全，數據信息分散化、碎片化情況，以公益訴訟案件線索發現與調查需求為導向，建立由“四大檢察”全部個案信息組成的全面、整體的數據庫。另一方面應重視開源，最重要的就是要破除數據壁壘，依托“檢察長＋林長”“檢察長＋田長”“檢察長＋河長”等公益訴訟領域檢政協作機制，強化專門領域的數據互通，充分利用政府信息公開平臺和新媒體平臺，及時獲取政務數據、社會數據信息，為大數據應用的精準性、有效性奠定基礎。案件辦理階段，大數據法律監督模型研發及應用過程應強化數據模型建構的科學性，以案件辦理需求為導向，通過對目標對象的特征、關聯點進行深入分析論證，準確確定篩選規則，并能夠根據實際辦案情況及時調整大數據應用模型的適用規則，結合其他調查核實手段，讓大數據真正能夠輔助辦案，而不是機械地應用大數據分析作為唯一案件結論及依據，制約案件辦理效果。

*北京市大興區人民檢察院第六檢察部副主任、四級高級檢察官，中國人民公安大學憲法學與行政法學博士研究生［100026］

［1］ 參見桑濤、屠亦真：《檢察大數據思維下涉水領域公益訴訟案件辦理》，《中國檢察官》2022年第23期。

［2］ 參見何瑩、莫斯敏、馮吟蕾：《公益訴訟大數據運用路徑探析》，《中國檢察官》2020年第3期。

［3］ 參見董海軍：《大興調查研究之風要糾正三種錯誤認識》，《人民論壇》2023年第11期。

［4］ 同前注［2］。

［5］ 參見蔣震：《稅收大數據在稅收治理中的應用》，《中國稅務》2022年第8期。

［6］ 參見靖傳忠、楊青：《行政公益訴訟訴訟請求的實證分析》，《中國檢察官》2019年第22期。

［7］ 孫謙：《中國的檢察改革》，《法學研究》2003年第6期。

［8］ ［日］南博方：《行政法》，楊建順譯，商務印書館2020年版，第9頁。

［9］ 姜昕、馮小光、王毓瑩、王昱、崔議文：《大數據賦能虛假訴訟檢察監督的基礎、應用與拓展》，《人民檢察》2022年第19期。