關于“增減掛鉤”與“雙退”工作的幾點思考

寇飛周+王偉

【摘 要】為有效緩解建設用地指標緊張的問題，國土部門及時出臺了各種措施，其中正在實施的“城鄉建設用地增減掛鉤試點項目”及“‘雙退調查摸底工作”在一定程度上解決了建設用地指標，也補充了耕地資源。然而項目在實施過程中也遇到一些棘手問題，如何有效銜接這兩項工作，筆者提出了自己的幾點思考。

【關鍵詞】增減掛鉤；雙退；銜接；建議

隨著社會經濟發展加速，以及城市的不斷壯大，對于建設用地需求也在不斷增加。一方面，為緩解城鎮建設用地指標，有效盤活農村集體建設用地，確保耕地數量不減少，陜西省國土資源廳出臺了《陜西省城鄉建設用地增減掛鉤試點工作實施方案》（陜國土資發〔2009〕154號）；另一方面，支持和落實國家退耕還林重大工程，拓展耕地占補平衡空間，陜西省國土資源廳、陜西省林業廳《關于開展“雙退”調查摸底工作的通知》（陜國土資發〔2015〕28號）。兩種舉措在某種程度上支撐著城鎮建設發展，以及平衡農村耕地總量。

1 定義

城鄉建設用地增減掛鉤（簡稱增減掛鉤）是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區。通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。

“雙退”即意指退耕還林、退林還耕，是指國土部門將能夠退耕還林的耕地逐步退出耕地保護范圍，用于退耕還林；林業部門將宜耕的林地退出林地管理范圍，作為補充耕地后備資源。為進一步優化陜西省國土空間開發利用，支持和落實國家退耕還林重大工程，保護南水北調中線水源地生態環境以及拓展耕地占補平衡空間，陜西省政府決定在全省開展 “雙退”工作。

2 現狀

陜西省剛開展了“雙退”約1000萬畝的不宜耕地或林地調查摸底工作，用于退耕還林等林業生態建設，但因為兩個部門間的基礎數據不同，造成彼此退工作難度增大。按照國土資源部《土地復墾質量控制標準》要求，對于復墾的地塊宜耕則耕、宜林則林，但往往一些“增減掛鉤”項目由于拆舊地塊較為分散且凌亂，加之所處地理位置較為偏僻，根本不適宜復墾為耕地，同時也加大了實施難度，增加了復墾成本。

根據筆者參與或經歷過的一些“增減掛鉤”和“雙退”項目，在開展過程中發現一些制約項目開展的因素。

2.1 “增減掛鉤”進入“怪圈”

所謂的“怪圈”是指項目為了解決用地指標問題，拆舊地塊過多分布在地形條件苛刻的山區。目前存在一些比較實際的問題，嚴重拖延了“增減掛鉤”試點工作的進度，這并不利于項目的持續開展。這類“增減掛鉤”項目普遍都存在以下幾個問題：

2.1.1 拆舊范圍布局比較分散

受平原地區拆舊地塊實施成本較大影響，整個項目拆舊地塊在選址時多大考慮群眾意愿強烈的地區，例如布置在地形復雜、零碎分散，且在25°左右的坡地上，或者人煙罕至的偏遠地區。

2.1.2 拆舊地類數量過于單一

“增減掛鉤”項目中的拆舊地塊應為農村建設用地，但實際工作中絕大多數為農村宅基地，其他地類所占比例過小。農村集體建設用地不只村民住宅，還有鄉鎮企業、農村道路，以及采礦用地、風景名勝及特殊用地等其他集體建設用地。

2.1.3 拆舊地塊復墾成本較大

由于平原地區交通便利拆舊意愿不夠強烈，而山區或者坡度較大的坡地上分布著較多的村莊，且易受自然災害威脅，便成為拆舊地塊首選。但是其位置偏遠，道路通達率較低，復墾成本較大，對后期的實施工作帶來了一定的難度。

2.1.4 拆舊規模偏于小型化

根據《陜西省城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法（試行）》第二章第六條規定，單個項目區規模原則上控制在20-70公頃。這樣在一定程度上限制了項目的申報，可能出現項目超過上限而要分割的情況。

2.2 “雙退”工作遇到的麻煩

“雙退”工作通過內業評價及外業核實，各地已經基本按照省、市文件要求完成“雙退”調查摸底工作。然而在具體工作開展過程中，由于受自然地形和人為因素影響，極有可能阻礙“雙退”工作的進一步開展。

2.2.1 國土和林業部門規劃沖突嚴重

通過套合疊加土地利用現狀數據和林地落界數據，不難發現，兩部門對土地現狀的分類存在較大差異。這主要是由于兩部門在編制規劃和更新地類現狀時缺乏溝通，僅從各自部門角度出發，造成彼此數據的不一致。

2.2.2 部分宜耕林地“退林補耕”可實施性不強

根據調查，部分林地從技術層面上符合省廳文件中宜耕性評價指標的各項要求，但其屬于林業部門的重點工程用地，林業部門認為不宜將重點林業工程用地作為耕地后備資源退出林地范圍，退林補耕在實際操作中存在很大難度。

2.2.3 計劃退耕面積大，可耕種土地減少

25°以上坡耕地普遍集中于耕地面積較小且耕地質量不高的山區、塬區和嶺區，但區位經濟較為落后，農民的經濟來源主要依靠耕種土地獲取，大面積退耕會降低當地農民的收入。

3 建議

長期以來對于“增減掛鉤”項目中拆舊地塊宜林未林、宜耕未耕的矛盾特別突出，借著“雙退”調查摸底工作的開展，可以有效化解“增減掛鉤”項目中不適宜耕作的矛盾。對此，我個人提出以下幾點思考：

1）偏遠山區開展“增減掛鉤”應結合多項政策，例如地質災害防治、移民搬遷、“雙退”工作等。而不應將拆舊地塊只選擇在偏遠地區的農村居民點或者采礦用地等地類，應該擴充拆舊地塊的類型，不但是補充耕地，也可以是宜林地。

2）對于已建成的“增減掛鉤”項目，由于部分拆舊地塊位于25°以上的坡地，缺少基礎配套設施，且距離村莊較遠，根本不適宜繼續耕作。對這種農村居民點雖然不屬于“雙退”的范疇，但經過復墾后的耕地應及時與“雙退”工作保持同步，確保能夠及時退耕還林。

3）“雙退”是以縣內或省內等大范圍整體平衡，而“增減掛鉤”則是要求縣域內部平衡。實際工作中應結合“雙退”工作配套多個“增減掛鉤”或者跨越縣域劃定進行項目掛鉤，按照“占多少，補多少”的原則，確保省、市整體耕地數量不減少。

4）“雙退”工作應該長期化，數據動態化，確保國土與林業數據共享，這樣才能保證“增減掛鉤”項目按照“占水田，補水田”的原則，確保補充耕地質量相當或者不明顯降低。

5）無論“增減掛鉤”或者“雙退”都要能激發農民參與的積極性，并且為他們后期的生產生活帶來便利，以及能夠顯著提高農民的收入，這樣才能為項目打下群眾基礎。

4 結論

以上這些措施的出臺都是為了堅守18億畝耕地紅線不動搖的重要舉措，需要國土、林業甚至是其他部門通力協助，建立統一的數據庫，實現資源共享，協調相關規劃；另外需要持久的溝通，科學的配合才能發揮各自項目的最大優勢，解決各個部門之間用地指標難題，實實在在的為當地群眾謀福祉。

[責任編輯：楊玉潔]