基于教師權利保障視角的高校權力運行機制研究

賀子越 周海玲

摘? ?要：由于高校的組織特點，權力運行表現為行政權、學術權、教師權并存，行政權越位、錯位現象十分明顯。在實踐中，行政權力的運行不利于高校的長遠管理和發展。目前減少腐敗的方法主要是人民主權和權力限制。因此，采用文獻研究法，基于權力制約理論，通過梳理高校領導權力的現狀，找出影響行政權力良好運行的原因，并提出相應的優化對策與思路。

關鍵詞：高校；教師權利；行政權力

中圖分類號：G649.22? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）08-0115-04

一、研究背景的理論與實踐意義

進入21世紀以來，我國高等教育的發展取得了巨大成就。各級教育部門黨委黨組以及紀檢監察機關按照中央的部署和要求積極推進反腐倡廉建設，取得了一定的成效。但是，人們也清晰地看到，高校黨風的廉潔建設、行政權力的運行規范、教師權利的保障等與中央的要求和群眾的期待還有較大的距離，仍然面臨一些突出的問題和新挑戰，形勢不容樂觀。例如，學術委員會行使的學術權力在實踐中沒有得到充分的落實；教育部門存在的腐敗問題和不正之風還比較嚴重；學校黨委對學校事務的討論和決策的領導作用等。這些問題的表現，不利于高校正確處理行政權力與其他權力的關系，造成行政權力泛化、其他權力邊緣化，導致高校內部治理結構紊亂，不利于高校的長遠發展。因此，本文以權利限制理論為理論基礎，以高校內部治理結構中的行政權力為研究對象，分析了高校行政權力的現狀及存在的問題，并針對這些問題提出解決思路和應對措施。

（一）理論意義

由于高校的行政權力不同于一般行政機關的行政權力，具有一定的特殊性，不受約束和限制的權力必然會發生腐敗。通過梳理現有文獻發現，研究者很少討論行政權力本身或者行政權力與其他權力的關系，因此，本文以保障和實現教師民主權利為視點，分析行政權力與其他權力的關系和存在的問題，從理論上豐富和充實領導權力的優化運行和體系結構。

（二）實踐意義

鑒于當前國家對高校由外延式發展轉向內涵式發展的要求，除了提高高校教學質量和水平之外，調整和完善高校內部治理結構也是必不可少的。通過內部治理結構的優化和調整，高校管理層不僅可以完成自己的任務，還能更有效地發揮作用，提高高校的內在競爭力。因此，高校內部權力優化運行具有研究意義和價值，對高校長遠發展具有實踐指導作用。

二、研究綜述與研究方法

通過梳理現有文獻發現，國內學者的研究主要圍繞行政權力與學術權力兩者之間的關系。李海萍在《高校行政權力運行現狀》中認為，高校學術權力機構成員資格的獲得與其擁有中層以上行政職務密切相關，行政領導在各類學術權力機構中的高比例狀況無明顯差異。陶德勝、李智在《關于高校學術權力與行政權力關系的再認識》中指出，學術權力之于大學組織具有天然的合法性，附著于學術權力產生的高校行政權力與外部行政權力具有明顯的不同。田宗遠在《我國高校黨委行政學術三種權力運行問題的研究》中認為，要加強制度建設，限制行政權力進一步泛化，防止學術權力繼續弱化，達到三種權力的協調運行。這些研究為我國行政權力運行的優化做出了梳理和總結，為我國高校內部治理結構的完善提供了十分有益的理論指導。

然而，當前對高校行政權力的研究還存在一些空白。在研究內容上，很多研究者從考察學術權力與行政權力的關系入手，而較少關注行政權力本身的構成、來源和特點，行政權力與其他權力的關系，以及教師權利的保障和行使等問題。因此，有必要從保障教師的知情權、參與權和表達權出發，深入研究高校行政權力運行和監督機制的現狀與問題，優化行政權力運行，促進高校健康發展。

本論文主要使用的研究方法為文獻研究。利用知網期刊、紙質圖書、電子圖書等相關信息資源，通過相關主題詞的搜索和篩選，廣泛搜集相關研究成果，梳理研究內容，對前輩的研究成果進行學習和吸收，為本研究打好基礎。

三、研究理論基礎

（一）權力制約理論

權力制約理論強調權力的來源、運行和制約問題，強調權力不應該被濫用，應當受到制約和監督。該理論認為，權力來源于人民，但容易導致濫用和腐敗，因此需要一定的制約和平衡機制。權力制約理論主張建立有效的監督機制，包括內部監督和外部監督，以確保權力運行在公正、合法和透明的軌道上。該理論強調權力的合法性和受限性，強調人們應當對權力運行進行監督和制約，以防止權力濫用、腐敗等問題的發生，維護社會的公平和正義。孟德斯鳩認為，權力來自于服從和恐懼，任何不受約束的權力都會產生腐敗。為此，他提出了著名的三權分立理論，即權力各自獨立、相互制約，防止權力濫用，防止腐敗滋生，從而形成了一種 “權力—權力”對抗與制約的模式。

（二）人民主權理論

人民主權理論則強調人民作為主體的地位和權力，認為政治權力應當歸于人民，人民應當是國家的主人。該理論強調民主制度的重要性，主張人民應該通過選舉等方式參與國家事務的管理和決策，推動政治權力的垂直和水平分權，以實現人民對政府的監督和控制。人民主權理論倡導人民參與政治決策、監督政府的權利，主張建立起民主化的政治體制，確保國家政權真正為人民服務。該理論強調人民的權利和責任，認為人民應當是政治權力的最終歸屬者，政府的一切權力都應當來自于人民的授權和委托。

（三）理論的適切性分析

權力制約理論作為公共管理領域民主國家面對國家權力極度膨脹而提出的治理國家領導權力機構的一種方法，同樣適用于高等學校內部治理結構的調整和優化。政治權力、行政權力、學術權力，構成了大學的三種權力，當這三種權力相互干擾、相互影響時，權力必然是泛濫的、錯位的、缺失的。政治權力過于霸道，就會出現一個政黨、一個黨委包打天下的現象；行政權力過于泛濫，就會出現組織上的官僚主義，影響學術權力的正常運轉；學術權力不受約束，高校就難免出現學閥泛濫的現象，造成學術評判的不公正、不科學。因此，這三種權力必須相互制約，才能促進高校平穩有序發展。人民主權理論認為，人民是國家的主人，每個公民都有參與的權利，公民參與應被視為任何治理過程中的基本因素。這種公民參與可以加強組織與公民之間的關系，從而提高治理和服務的質量，確保公共事務管理的高效和公正。我國高校教師的知情權、參與權、表達權、監督權和保障權行使還不夠充分，這就使得高校教師不可能對高校行政主體實施公民權利限制有所作用，這與人民主權理論的精神潛臺詞和人民主權思想是一脈相承的。因此，用行政權力制約理論和人民主權理論來分析高校行政權力運行過程和監督機制，在理論和實踐上都具有一定的合理性和適用性。

四、行政權力運行現狀

（一）“權力—權力”模式

1.高校政治權力與行政權力運行現狀

高校政治權力和行政權力運行狀態在不同階段有著不同的權力結構特征。新中國高校內部權力結構的建構歷史上曾出現過兩種極端傾向。改革開放前，在“黨管工農兵學商”的“左”傾思想影響下，黨委權力過大是這一時期高校內部權力結構的重要特征。隨著改革開放后黨的領導方式的改革，高校行政權力的重心逐漸向行政系統轉移，以至于行政系統是行政管理者的忠實執行者，高校內部管理權力過大成為不爭的事實。與此同時，民主權利在大學成為學術權威的行政權力擴張面前處于弱勢地位，監督的積極性和有效性也難免受到影響。

2.高校學術權力與行政權力運行現狀

現代大學具有學術和行政雙重職能，既要傳授知識，又要展示行政管理模式和科層制組織結構。因此，高校的運行與行政權力密不可分，也與學術權力密不可分。目前，在高校行政管理中，行政權力與學術權力已經走到了一種失衡的狀態，主要是學術事務中的行政權力過大，高校模式下高校的學術權力沒有得到充分的認可，同時存在著權利泛化和學術權力萎縮的問題，以至于高校學術活動不能正常開展，學術專家的合理意見不能得到有效采納。同時，學術委員會、學位委員會、職稱評定委員會、教材審查委員會等學術組織被聚合成行政組織，只行使行政權力。真正的學者在高校學術組織中的參與度非常有限。我國高校的學術組織大多由院系和行政單位的負責人組成，普通教師很少能參與其中。雖然院系領導也是等同于專業人員的學術組織成員，但他們在大學學術組織中的地位并不高。

（二）“權利—權力”模式

作為高等教育基本權利領域最重要的議題之一，教師有權控制和限制行政權力。與政治中的公民權利和政治權利不同，高等教育中的行政權力并不來源于教授職位的授予和接受，而是獨立于學術權力之外，但教授權利可以在一定程度上限制行政權力。有學者認為，教授的權利可以分為三個方面：學術自由權、人身安全權和民主管理權。其中，學術自由權和人身安全權是教授的個人權利，與他人或組織無關。但是，作為大學的一員，教授有民主管理的權利，有對學校事務的知情權和參與權。教職工的參與可以促進上級決策的合理化，促進規章制度的完善，提高決策執行的速度和效率。《中華人民共和國教師法》規定，教師有權參與大學的民主管理，包括有權對教學、大學管理和領導機構的工作提出意見和建議。但在實際上，大學的行政權力大于教師的權利。

五、存在問題的原因

（一）行政權力界限不清晰

一方面，行政權力過于集中導致決策效率低下。在一些高校內部，權力過于集中于少數幾位領導人手中，導致決策效率低下。由于決策權沒有下放到更廣泛的參與者手中，可能會導致領導者個人主觀意志左右決策方向，長期來看，可能會局限高校的發展潛力，難以充分調動師生的積極性和創造力。此外，集中權力還容易導致信息不對稱，影響高校的決策質量和效率。另一方面，各部門權責不清導致協作困難。在一些高校中，各部門之間的權責不清，導致協作困難，影響高校整體運行的效率和效果。部門之間存在交叉、重疊的管理職能，可能造成資源浪費、責任模糊等問題。同時，由于權責不清，可能會導致決策冗余、信息不暢等情況，影響高校內部的協作與合作，而且缺乏明確的權責劃分也容易導致管理混亂、責任推諉等問題。

（二）行政權力運作程序不規范

就高校的內部治理而言，規范公正的行政權力運行程序對于高校行政權力的運行具有十分重要的意義。在一些高校中，行政權力的運作程序缺乏透明度，決策過程不夠公開公正。一些重要的行政決策往往是在幕后進行的，缺乏公開的程序和透明的決策機制。這種缺乏透明度容易導致權力被濫用、信息不對稱等問題，使得師生以及外界難以監督和評估高校的行政工作。另外，有些高校在行使行政權力時，執行程序不規范，存在操作不規范、違法違規等情況。比如，在實際辦學過程中，涉及學校重大決策事項，如重大項目投資、教師相關權益、大額資金使用等“三重一大”事項，沒有經過學校校長會議的充分討論，沒有接受學校黨組織的監督，沒有充分聽取學校教職工的建議和意見，存在粗放式管理的不良現象，導致高校內部管理混亂、效率低下，甚至可能引發各種違法風險。學校行政決策程序流于形式，沒有真正發揮相應的制約和規范作用。

（三）行政權力監督機制的不完善

高校行政權力最主要的職責是對學校事務進行高效的管理，處理各種復雜的問題，維護師生的合法權益。但是，在實踐中，由于監督的缺失和不到位，行政權力明顯出現越位和異化的現象，反而對學校的管理造成不良影響。高校教職工代表大會和工會的監督權力有時處于邊緣化的地位。一方面，由于這類組織的機構建設不夠完善，結構過于精簡，人員不足，處于弱小的一種地位；另一方面，這類組織的規章制度沒有真正引起教師的重視，在實踐中沒有發揮其應有的作用。因此，從這個角度來講，高校教師的監督機制存在一定的缺失，難以對高校的行政權力運行起到有效監督和制衡的作用。

六、思路與對策

（一）拓寬校務公開的力度和全面性

“陽光防腐劑”是反腐必備良藥。根據調查數據可以看出，我國高校校務公開的現狀不能滿足師生對高校行政主管部門制約和監督活動的需求，應主要從公開的廣度、深度、渠道拓展等方面來促進其改善。首先，加大校務公開的力度，凡是涉及到學校人事、經費、教學資源的分配、調劑、使用等情況都應該公開。其次，增加校務公開的全面性。在公開人事事項時，應將個人簡歷、工作業績、經辦人調離報告等具體情況向特定對象公開；在公開財務事項時，應將經費來源、個人使用情況、金額等具體情況向特定對象公開；在公開設備物品使用情況時，應將設備物品的品牌、型號、使用年限、購買價格、經手人等具體情況向特定對象公開，避免不公開、選擇性公開。

（二）暢通教師參與民主管理的途徑

有效暢通教師參與民主管理的渠道，促進教師參與學校治理和決策的廣泛性、深度性和實效性，進一步提升學校管理的民主化水平和治理效能。一方面，可以建立多元化的溝通平臺。建立定期的師生座談會、教師代表大會等機制，讓教師有機會表達意見和建議，促進師生之間和師生管理層之間的溝通與互動。這些多元化溝通平臺可以保證教師與管理層之間信息暢通，增強教師的歸屬感和主人翁感。另一方面，發揮教師代表作用。《教師法》明確規定，各級各類學校要按照國家有關規定建立健全教職工代表大會，選舉產生教師代表或教師委員會，讓教師代表參與學校重大事務的決策和管理，為教師提供發聲的機會，增強教師的參與意識，保障教師參與權利。

（三）構建教師寬松民主的表達環境

在大學教育中，民主權利的核心組成部分是表達權，它體現了大學的學術自由以及民主氛圍。對教師表達權的維護也體現了高校的價值取向。從非正式制度來看，高校的組織治理文化仍然缺乏民主、協作、學術本位的氛圍。當前，高校的各類事務仍由行政領導的單方面意志決定，管理文化體現出一種“行政權力泛化”的狀態。在這種情況下，教育者在管理權力面前更多的是退縮和妥協，在日常工作中往往不能自由、開放地表達自己的利益訴求。構建寬松民主的表達環境，可以激發教師的積極性和創造力，促進學校管理的民主化和高效性發展。這樣的環境不僅有利于教師的個人發展，也有助于提升整個學校的管理水平和教學質量。一方面，要建立多元化的反饋機制，搭建多樣化的意見反饋平臺，如匿名舉報渠道、意見信箱、在線建議箱等，讓教師能夠便捷地表達對學校管理和工作環境的看法和建議；另一方面要開展民主評議活動，定期開展教師評議或教師滿意度調查，收集教師的意見和建議，及時調整管理措施，改進工作環境。

（四）建立預防和懲治相結合的監督體系

目前，教育領域出現了師生權益無法得到良好保障、治理效能不高等問題，究其原因，就是高校的教代會民主監督權未得到有效發揮，表現為教師監督權意識的薄弱、教代會作用的弱化、校務公開的程度及內容不足等。學校應該從預防和懲治兩方面提升教師的民主監督意識，增強教師的民主監督權。一方面，學校可以通過強化內部監督以及建立風險評估機制做好預防措施。建立健全的內部監督機制，如設立獨立的監察部門或委員會，加強對各項工作的審核和監督，有效防范腐敗問題。此外，通過定期風險評估和監測，及時發現問題和風險，預防腐敗現象的發生。另一方面，在科學民主決策的基礎上，將權力關進制度的籠子里，加強對重點領域和關鍵環節的監督和檢查，如加強對后勤基建、財務報銷、學校招生、科研招標、政府采購、校辦產業等環節的監督檢查。全面推行民主管理、信息公開、民主監督的現代大學制度，發揮教師作為高校治理主體的監督作用。對違紀人員采取教育懲戒措施，開展廉政教育，引導其認識錯誤、悔過自新。

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Research on the Mechanism of Power Operation in Universities from the Perspective

of Protecting Teacher Rights

HE Ziyue， ZHOU Hailing

（University of Shanghai for Science and Technology， Shanghai 200093， China）

Abstract： Due to the organizational characteristics of colleges and universities， administrative power， academic power and teacher power coexist in the process of power operation， among which， the phenomenon of offside and dislocation of administrative power is especially obvious. Power is easy to cause corruption. In practice， the problems in the operation of administrative power are not conducive to the management and long-term development of colleges and universities. At present， the main ways to curb corruption are peoples sovereignty and power restriction. Therefore， the author adopts the literature research method， based on the power restriction theory， and finds out the reasons affecting the good operation of administrative power by combing the current situation of leadership power in universities， and puts forward corresponding optimization countermeasures and ideas.

Key words： Colleges and universities; Teachers rights; Administrative power

[責任編輯? ?柯? ?黎]