深入糾治形式主義的政策措施和制度途徑

楊琳瑜

摘 要：形式主義具有長期性、復雜性、隱蔽性、頑固性和反復性，與我們黨為人民謀幸福、為民族謀復興的初心和使命相違背，同我們黨實事求是的優良作風相背離，是嚴重影響黨群干群關系的“離心墻”，也是當前群眾反應強烈的突出問題。在百年黨史的各個歷史時期，尤其是取得執政地位以來，對形式主義、官僚主義保持高度警惕并持續不斷地加以整治，不僅是中國共產黨永葆黨的先進性和純潔性的根本要求，也是中國共產黨始終保持創造力、戰斗力和凝聚力的重要法寶。新時代，我們黨聚焦于政策執行的“中梗阻”現象，“靶向治療”潛規則和行政不作為等問題。持續糾治形式主義是一個長期復雜的過程，需要從加強政治建設、強化理論武裝、密切聯系群眾、堅持實事求是、堅持問題導向、健全制度體系等方面綜合發力、精準施治，推動新時代黨的作風建設實現常態化、制度化。

關鍵詞：形式主義；官僚主義；政策措施；制度建設

習近平總書記指出：“形式主義、官僚主義同我們黨的性質宗旨和優良作風格格不入，是我們黨的大敵、人民的大敵”， “我們不僅要從思想上作風上堅決反對形式主義、官僚主義，而且要從制度上堅決反對形式主義、官僚主義，掃除形式主義、官僚主義滋生蔓延的土壤”。當前，我國發展面臨一些風險挑戰，做好經濟社會發展工作難度加大，更加需要以優良作風狠抓工作落實。形式主義、官僚主義敗壞黨風政風，損害黨和政府形象，破壞黨群干群關系，必須旗幟鮮明反對，堅決徹底糾治。好作風和好習慣的形成需要一個過程，只有不停清除積弊頑疾，鍥而不舍久久為功，才能鏟除形式主義、官僚主義的滋生土壤，營造求真務實、清正廉潔的新風正氣。

一、中國共產黨糾治形式主義的基本歷程

中國共產黨反對形式主義的立場是一貫的。在百年黨史的各個歷史時期，尤其是取得執政地位以來，對形式主義、官僚主義保持高度警惕并持續不斷地加以整治，不僅是中國共產黨永葆黨的先進性和純潔性的根本要求，也是中國共產黨始終保持創造力、戰斗力和凝聚力的重要法寶。

（一）新民主主義革命時期黨反對形式主義的舉措

中國共產黨成立以后，中國革命的面貌煥然一新。然而，由于缺乏革命經驗，加之此時的黨尚處于理論探索階段，因此一段時間內，中國共產黨在理論和實踐上深陷形式主義的泥淖當中。那一時期，形式主義主要表現為理論認知上的教條主義即本本主義。理論指導實踐，理論上的教條主義率先傳導給思想認識，繼而作用到實踐中，結果是對中國革命形勢產生嚴重影響。1930年5月，黨在工作中出現的形式主義偏向，毛澤東指出：“不根據實際情況進行討論和審察，一味盲目執行，這種單純建立在‘上級觀念上的形式主義的態度是很不對的。為什么黨的策略路線總是不能深入群眾，就是這種形式主義在那里作怪。”毛澤東指出的形式主義，主要表現為主觀主義與教條主義，反映在工作中就是不重現實，不求實效。在尋找中國革命道路的過程中，堅決反對形式主義對于打破教條化的怪象具有重要意義。擴大的六屆六中全會成為中國共產黨反對形式主義的重要里程碑。之所以這么說，是因為毛澤東提出了“馬克思主義中國化”的深刻命題，這從根本上駁斥了教條化馬克思主義的錯誤，回歸到實事求是對待馬克思主義基本原理的正確態度上。總之，新民主主義時期，形式主義主要表現為本本主義。

（二）社會主義建設探索時期黨反對形式主義的實踐

1949年10月，中華人民共和國的成立掀開了歷史新篇章。新的歷史方位對中國共產黨提出了更高要求，在實際工作中警惕形式主義的產生迫在眉睫。領導社會主義建設既要集中力量辦大事，又要因地制宜釋放主動性。形式主義不僅妨礙力量集中，更會限制地方積極性。隨著權力向中央集中，加之黨員干部的工作經驗還十分有限，在具體工作過程中出現了形式主義偏向。劉少奇較早注意到這種情況，他對“有些部門還發出許多形式主義的公文和表格”的做法提出了批評。新中國成立以后，形式主義的癥結主要表現在具體的執政實踐中，反對形式主義也在執政實踐中進行。

新中國成立初期，造成形式主義的主要原因是初掌政權的中國共產黨缺少建設國家的經驗，黨員干部在具體的工作中出現了命令主義和形式主義問題。命令主義也是形式主義。中國共產黨對實際工作中出現的形式主義問題有著清醒認識，鑒于此，黨通過整黨整風等一系列運動糾正了實際工作中的形式主義。但是，“多快好省”總路線提出以后，在急于求成的建設心理影響下，形式主義又迅速變異，呈現出新表征。在“大躍進”“人民公社化”運動的激進政策下，以“命令風、瞎指揮風、浮夸風”為核心的形式主義不斷蔓延。黨中央逐步發現了目標制定和政策實施中脫離實際的問題。毛澤東強調要注重調查研究，傾聽群眾的真實呼聲。隨后，國家層面實行“調整、鞏固、充實、提高”的方針也使得建設形勢向好發展。但是，由于“左”的思想在黨內仍然較為普遍，后來又出現了“文化大革命”的嚴重失誤。

（三）改革開放新時期中國共產黨糾治形式主義的步驟

十一屆三中全會拉開了改革開放的大幕。建設中國特色社會主義要求統一思想，提高建設效率，對糾治形式主義提出了更高要求。1978年3月，鄧小平在全國科學大會上指出：追求表面文章，不講實際效果、實際效率、實際速度、實際質量、實際成本的形式主義必須制止。這為新時期全黨反對形式主義定下基本調子。隨著改革開放的深入，面對會議多、文章長、講話長、內容重復、語言陳舊的問題，鄧小平一針見血地指出：“現在有一個問題，就是形式主義多。形式主義也是官僚主義。”在物質文明快速發展的情況下，精神文明建設必須跟得上。在精神文明創建過程中，中國共產黨高度重視治理形式主義。1986年9月，黨的十二屆六中全會作出的《關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》，強調要努力摸索規律，研究政策，組織和協調各方面力量，扎扎實實地做好工作，不搞形式主義。面對這種情況，江澤民同志指出：搞形式主義，不僅是自欺欺人，而且勞民傷財，對黨的事業是十分有害的。進入新世紀后，面對新情況新變化。江澤民提出，搞形式主義，要害是只圖虛名，不務實效。胡錦濤同志指出，提高學習實效，開展豐富多彩、富有成效的活動，在激發學習動力、提高學習質量、增強學習實效上狠下功夫，堅決避免形式主義、“一陣風”“一刀切”。胡錦濤在黨的十七大報告中提出：“加強調查研究，改進學風和文風，精簡會議和文件，反對形式主義、官僚主義，反對弄虛作假。”通過學習，幫助廣大黨員克服了在實踐中的一些形式主義偏向。

（四）新時代中國共產黨糾治形式主義的實踐創新

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在推進全面從嚴治黨的過程中，把加強作風建設擺在突出重要位置來抓，在堅持治標和治本相結合中全面整治形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風，實現黨風政風根本好轉，為新時代推動中國特色社會主義事業順利發展奠定了政治基礎。黨的十八大剛剛閉幕不久，中共中央政治局就審議通過了《十八屆中央政治局關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定》，拉開了整治“四風”問題的序幕。為了更全面、更有效地整治黨內“四風”問題，中央陸續在全黨開展了黨的群眾路線教育實踐活動等一系列集中學習教育活動，使黨的作風建設成果持續深入鞏固。在長效機制建設方面，以習近平同志為核心的黨中央從體制創新與制度建設兩個方面進行了創造性探索和實踐。

二、形式主義、官僚主義的現實危害

經過黨的十八大以來的嚴厲整治，形式主義、官僚主義問題得到一定程度的遏制和治理，一些多年未除的頑瘴痼疾得以鏟除。但仍有一些黨員干部缺乏擔當精神，斗爭本領不強，一些形式主義、官僚主義現象禁而未絕。踏上全面建設社會主義現代化國家新征程，對黨員干部的精神狀態、作風形象提出了新的更高要求。深入剖析形式主義的現實危害，對于持續糾治形式主義具有重要意義。

（一）形式主義、官僚主義導致權力運行“中梗阻”

習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十次會議上強調，要“處理好改革‘最先一公里和‘最后一公里的關系，突破‘中梗阻，防止不作為”。中國共產黨要打破“歷史周期率”，關鍵在于執行主體的貫徹執行力。如果執行主體政績觀扭曲、權力觀錯位，就會在政策執行過程中以權謀私，撈取政治資本、權力資本，被動、消極執行政策，甚至是居中設卡，“吃拿卡要”，從而導致政令不暢，形成政策執行過程中的“中梗阻”。簡言之，“中梗阻”現象集中體現為形式主義、官僚主義所引發的行政不作為、濫作為而導致公共政策政令不通、執行不力的后果。“中梗阻”現象嚴重影響行政執行的效率，其形成是多方面因素共同作用的結果。“這種‘中梗阻現象成因一般顯現為執行者個體素質構成及行為選擇存在的缺失，包括責任缺失，管理失職。責任的缺失，將會使權力失去約束，從而出現“權力尋租”，形成官僚腐敗。政策執行主體的權力觀扭曲和政績觀錯位，必將導致政策貫徹執行產生“離心力”，政策執行“變形走樣”。

（二）形式主義、官僚主義導致權責配置不統一和監督“空檔”

權責配置不統一是指權力的行使、運用與其所指向的責任不夠清晰和明確，導致權力與責任的監督出現“空檔”。由于層級過多，地方政府間的責任和權限難以明晰化，上級政府利用其行政優勢分配資源，往往是好事則爭取，壞事則下推。權力行使過程中出現的權重責輕、權力與責任“倒掛”現象，本質上是權責配置不統一、監督指向不明晰的具體表現，這也成為形式主義、官僚主義“變種異形”的避風港。

首先，從權責配置內部結構來看，權責配置的矛盾與沖突誘發權力異化，導致形式主義、官僚主義易發頻發。權責配置的內部結構來源于橫向和縱向的科層制組織權責分配結構。從科層組織的縱向權力設置來看，“權力在組織內部自上而下運行，上級因而具有職位上的權力和權威，下級要服從上級的權力控制并對上級負責”。科層制的權威制度設計，本是權責匹配應然狀態，但在權力實際運行過程中，卻出現上級利用自身權力實行層層簽署責任狀、逐步“消解”自身責任的問題。“‘責任狀滿天飛，源于形式主義帶來的責任失序、權責失調”。從科層制組織橫向職能部門權責配置來看，職能部門縱橫交錯的雙重屬性使得職責關系存在交叉和混同，不可避免地出現職能部門之間的相互推諉扯皮、規避問題、推卸責任的形式主義和官僚主義現象。在具體工作中形式主義、官僚主義的突出表現就是利用橫向和縱向的科層制權責分配結構，以上級權力支配下級，規避責任，濫用權力，脫離實際，脫離人民群眾，搞“政績工程”“形象工程”，為自身撈取政治資本。形式主義、官僚主義對各項工作造成了嚴重危害，其中對基層尤為明顯。

其次，從監督的體系來看，監督層級需要逐步理順，監督體制需要繼續健全。基于當前自上而下的科層權力分配機制，必須完善監督層級才能實現政治系統的權力體系和監督體系吻合，抑制權力的擴張性。監督體系不健全就會出現只講上級監督，以自上而下的監督取代平行監督和自下而上的監督問題，從而導致監督結構失衡。在下級要絕對服從上級的科層制權力分配結構之中，如果以自上而下的監督取代平行監督和自下而上的監督，上級權力的權威性以及權力的擴張性，必然為形式主義、官僚主義創造生存空間，導致監督出現“弱監”和“虛監”的現象。形式主義、官僚主義會使人們淡化責任，往往空泛表態、應景造勢、敷衍塞責，其根本原因就是監督乏力。

（三）權力腐敗是滋生形式主義、官僚主義的“催化劑”

腐敗是人們在參與社會交換過程中，由于權力觀扭曲、政績觀錯位，以權力擴張謀求自身非法利益的一種現象。腐敗的產生有兩個必要條件：“一是人的動機，是主觀的；二是制度機會，是客觀的。”主觀動機的扭曲以及權力腐敗機會的存在，會對腐敗產生刺激作用，會促進腐敗由個體逐步向集體腐敗轉變。“腐敗成為‘經濟人追求利益最大化動機下的行為選擇”，權力腐敗使得“經濟人”的欲望在利益最大化的刺激下不斷擴張，這也是造成腐敗現象不斷蔓延的現實原因。腐敗動機依托權力手段非法獲取政治利益和政治資本，外在形式表現為濫用權力的官僚主義，以及規避責任、推諉扯皮、欺上瞞下的形式主義。1957年，鄧小平在《共產黨要接受監督》一文中指出，黨要接受自身監督、群眾的監督、民主黨派和無黨派民主人士的監督。1979年3月，中央紀委和中組部要求各級黨委設立紀委，黨內監督機構重新開啟。權力腐敗的根源在于官本位思想嚴重、權力觀扭曲、政績觀錯位、責任心缺失以及“法不責眾”的僥幸心理，這些因素促使組織成員介入集體腐敗的鏈條之中，對形式主義、官僚主義不正之風的擴散和蔓延起到了催化作用。在集體腐敗的運作規則框架內，“腐敗行動者綜合運用多種策略來建構腐敗交換關系，以確保腐敗交換的隱蔽性與收益性”，在這種集體腐敗的運作規則下，滋生一批貪得無厭、無法無天的“老虎”“蒼蠅”，不僅毒化黨風政風乃至社風民風，而且嚴重背離黨的性質和宗旨。可見，這種權力腐敗是導致形式主義、官僚主義易發多發、變種異形的“催化劑”。

（四）形式主義、官僚主義導致基層“微腐敗”

形式主義、官僚主義廣泛存在于基層，并與權力“微腐敗”密切相關。權力“微腐敗”生成的形式主義、官僚主義更具隱蔽性，對其定性更難，同時與基層黑惡勢力相交織勾結，嚴重侵蝕基層政治生態，成為根治形式主義、官僚主義的現實難題。形式主義、官僚主義的“微腐敗”潛在地啃噬基層群眾的獲得感，嚴重侵蝕了黨在基層的執政基礎。相對于遠在天邊的“老虎”，群眾對近在眼前嗡嗡亂飛的“蠅貪”感受更為真切。雖然微腐敗影響范圍有限，但危害巨大，具體表現在兩個方面：一是形式主義、官僚主義的“微腐敗”游走于“紀、法”邊緣，隱蔽性較強，廣泛存在于人民群眾的身邊，嚴重敗壞社會風氣。由于“基層黨政一把手的權力配置呈現一體兩面的狀況，即法定權力不足、自授權力集中”，導致權力行使具有腐敗的機會和空間，基層“一把手”作為“全能型”的領導，為其權力濫用、權力腐敗提供了土壤。二是形式主義、官僚主義的“微腐敗”與基層黑惡勢力相交織勾結，增加了根治的難度。地方宗族的黑惡勢力以利益為誘惑，公職人員以權謀私為其提供“情報”、說情，甚至是充當“保護傘”。2016 年十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》指出，反對官僚主義，重在解決脫離實際、脫離群眾，消極應付、推諉扯皮，作風霸道、迷戀特權等問題。2017年12月，習近平同志對《形式主義、官僚主義新表現值得警惕》進行批示，提醒廣大黨員干部要注重作風建設。黨中央提出繼續糾治享樂主義、奢靡之風，把握作風建設地區性、行業性、階段性特點，抓住普遍發生、反復出現的問題深化整治，推進作風建設常態化長效化。要把糾治形式主義、官僚主義擺在更加突出位置，作為作風建設的重點任務，研究針對性舉措，科學精準靶向整治，動真碰硬、務求實效。

三、持續糾治形式主義的政策措施和制度途徑

（一）加強政治建設，為糾治形式主義提供保障。黨的政治建設是黨的根本性建設，是衡量黨的作風建設的試金石。隱藏在形式主義和官僚主義背后的深層次原因就是不講政治，因此，將黨的政治建設擺在首位是治理形式主義、官僚主義的關鍵一招。一是加強黨的領導。黨的領導是中國特色社會主義事業發展的壓艙石，發揮著凝神聚力、協調各方面有序發展的關鍵作用。只有加強黨的領導，才能切實解決治理形式主義、官僚主義工作中政治領導虛化、政治功能退化、政治能力弱化等問題。二是提高政治站位。旗幟鮮明講政治是領導干部的第一標準，各級領導干部應把講政治的要求放在首位，以忠于祖國、忠于黨和人民的政治立場，在同形式主義、官僚主義的斗爭中增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，增強講政治的自覺。三是強化政治監督。黨員領導干部要自覺嚴明政治紀律和政治規矩，守住底線、不越紅線，不打折扣地落實黨中央的決策部署；各級紀檢監察機關必須擦亮監督探照燈，加強對違紀違法行為的日常監督，發現一起就查處一起、問責一起，絕不姑息。

（二）強化理論武裝，為糾治形式主義夯基固本。堅持思想建黨、理論黨是我們黨的光榮傳統，治理形式主義、官僚主義關鍵在于持之以恒抓好思想理論武裝，引導黨員領導干部信仰堅定、本領高強。一是加強理論武裝。要從領導干部的思想入手，破除其錯誤的思想根源，引導他們帶頭用習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、凈化靈魂、陶冶情操、指導實踐，進而深刻把握核心要義和邏輯意蘊，學深悟透馬克思主義基本原理，在“學思用貫通、知信行統一”中牢牢掌握辯證唯物主義和歷史唯物主義的基本內容，全面提高馬克思主義思想覺悟和理論水平。二是強化理想信念教育。革命理想高于天。習近平總書記多次強調：“共產黨人如果沒有信仰、沒有理想，或信仰、理想不堅定，精神上就會‘缺鈣，就會得‘軟骨病。”充分依托主題黨日活動和網絡教育平臺，搭建理想信念教育平臺，逢會議必強調，每集中必講清，進一步拓展理想信念教育的輻射作用，引導黨員干部提升黨性修養，增強宗旨意識和公仆意識，樹立正確的價值觀、權力觀、政績觀，以干事創業的堅定信念抵御形式主義、官僚主義的侵蝕。三是加強廉政文化教育。通過常態化的教育培訓，大力弘揚廉政文化和社會主義核心價值觀，從中華優秀傳統文化中汲取營養，從價值層面厘清是非對錯，引導領導干部在實際工作中從我做起、務實清廉、嚴以用權，充分認識責任和使命，以刀刃向內的堅定決心自覺將形式主義、官僚主義現象扼殺在萌芽之中。

（三）密切聯系群眾，為糾治形式主義正本清源。人民性是馬克思主義最鮮明的理論品格，治理形式主義、官僚主義的核心就在于堅持人民至上、密切聯系群眾。要解決好“我是誰、為了誰、依靠誰”的問題習近平總書記在多種場合、多次講話中彰顯了人民領袖鮮明的人民立場。“人民是我們黨執政的最大底氣，是我們共和國的堅實根基，是我們強黨興國的根本所在。”黨員干部要時刻將人民群眾的利益擺在首位，時刻將人民群眾的冷暖放在心頭。將群眾路線作為自身的行動指南黨員干部一旦脫離了群眾，便會很容易誤入形式主義、官僚主義的歧途，化身為阻礙社會發展最后一公里的攔路虎。因而領導干部要永遠保持同人民群眾的魚水深情，自覺拜人民為師，虛心向人民請教，始終同人民想在一起、干在一起。堅決維護人民群眾的切身利益“什么是作秀，什么是真正聯系群眾，老百姓一眼就看出來了。”黨員領導干部要有“功成不必在我”的境界和“功成必定有我”的格局，堅持權為民所用、情為民所系、心為民所牽、利為民所謀，主動擔當作為，用心用情用力幫助人民群眾解決困擾其身的操心事、煩心事、揪心事，不斷增進人民群眾的安全感、獲得感和幸福感。

（四）堅持實事求是，把握糾治形式主義的原則方法。實事求是是我們黨保持生機活力的制勝法寶，也是提升領導干部“免疫力”的根本方法。堅持實事求是，說到底就是從人民群眾的愿望出發，徹底擺脫主觀主義、本本主義的束縛，用發展的眼光辯證地看待問題，找準問題的時代特質和空間特質，找到有效解決問題的實踐方法。在大力糾治形式主義、官僚主義的具體工作中，黨員干部要做老實人、講老實話、辦老實事，自覺摒棄“造盆景”“編數據”“捂蓋子”等投機取巧、弄虛作假、隱藏遮掩的行為，做到守土有責、守土擔責、守土盡責。深入開展調查研究。“一切結論皆產生于調查研究之后，一切正確的主張皆來自調查研究，一切創新皆得益于調查研究。黨員干部必須深入基層、深入群眾，扎扎實實地開展調查研究，在求深、求實、求細、求準、求效上下功夫，力戒搞形式、走過場；要多開展蹲點調研、隨機調研、解剖麻雀式調研，緊緊圍繞老百姓最急最難最憂最怨的問題，積極聽取基層干部群眾的呼聲，千方百計幫助群眾解決好，真正做到“察民情、解民困、紓民憂、暖民心”。

（五）堅持問題導向，瞄準糾治形式主義的工作重點。堅持問題導向，是我們黨治國理政的鮮明特色，也是我們黨作決策、抓工作的科學方法。形式主義、官僚主義在新時代的現實工作中常常穿上隱身衣、進行新偽裝、發生新變異，因此在治理形式主義、官僚主義的各環節中要善于抓住牛鼻子，做到具體問題具體分析。在治理形式主義和官僚主義的過程中，我們要遵循“兩點論”和“重點論”的根本原則和方法，盯牢各部門的“關鍵少數”，通過少數領導干部以身作則“自我革命”的示范引領，感染和帶動大多數黨員干部見賢思齊、自覺轉變作風。這種以上率下、立查立改的做法，久而久之勢必會形成頭雁領航、群雁齊飛的良好氛圍。

（六）健全制度體系，構筑糾治形式主義的制度屏障。制度是關系黨和國家事業發展的根本性、全局性、穩定性、長期性問題。治理形式主義、官僚主義問題必須在健全和完善制度體系上下功夫，將顯著的制度優勢轉化為強大的治理效能，構筑起堅不可摧的制度屏障。一是健全和完善干部管理教育制度。通過開展常態化的教育培訓，強化黨員干部的自我管理意識，提升摒棄形式主義和官僚主義的自覺；堅持正確的選人用人導向，揮好“指揮棒”，真正把能干事、敢擔當的干部“扶上馬”。二是健全和完善干部考核評價機制。改進考核監督，減少考核頻次，為基層精準減負，避免出現多頭考核、層層考核、搭車考核的現象;堅持嚴管厚愛相融合、激勵約束相配套的正向激勵制度，為真抓實干、奮發有為的干部“點贊”鼓勁，把弄虛作假、為官不為的干部“拉黑”嚴懲；完善容錯糾錯制度，用好“三個區分開來”原則，讓干事創業、敢闖敢試的領導干部吃下定心丸。三是健全和完善新型行政治理機制。各部門單位要廣泛應用現代網絡信息技術，充分利用諸如大數據、人工智能、區塊鏈等“硬核”技術，創新行政治理和社會治理的模式，構建智能化、精細化、系統化的工作和服務流程，提升服務效率，讓群眾少跑路、好辦事。四是健全和完善糾治“四風”長效機制。運用好監督執紀的“四種形態”，強化工作的事前、事中、事后預警、督查和執紀；緊盯具體工作中普遍存在和反復出現的形式主義、官僚主義問題，結合如陜西秦嶺違建、阜陽“刷白墻”等典型案例，找準癥結、以案示警、以案為鑒，堅決鏟除形式主義、官僚主義毒瘤。

參考文獻：

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