預算管理一體化系統在基層政府單位的實施研究

摘要：黨的十八大以來，國家不斷改革完善預算管理制度，推出了一系列重要舉措。文章分析預算管理一體化系統對推動預算管理工作的成效，總結系統使用中存在的若干問題，并提出解決對策，以期能為預算管理一體化系統的迭代升級和操作使用提供參考。

關鍵詞：預算管理一體化系統；基層政府；對策建議

中圖分類號：F812.3

作者簡介：鄭永玲，山東省沂水縣夏蔚鎮人民政府，財政所所長，中級經濟師。研究方向：預決算編制、預算執行、會計核算、財務收支審核、內部審計和政府采購。

一、引言

預算管理是平衡財政收支、統籌財政資源的重要方式，更是推進國家治理體系和治理能力現代化建設的重要工具。黨的十八大以來，我國在推動預算管理制度改革上推出一系列改革措施，旨在不斷挖掘預算管理的潛能，提升預算管理的工作質效。2019年6月，財政部黨組會議審議通過預算管理一體化系統建設的實施方案，在全國推進預算管理一體化建設。2021年4月13日，國務院印發了《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號），明確提出以省級財政為主體，加快建設覆蓋本地區的預算管理一體化系統，并與中央財政對接，動態反映各級預算安排和執行情況，力爭2022年底全面運行。

作為經濟大省，山東省對標財政部預算管理一體化系統建設的時間表和路線圖，遵照“省級統建統管、數據省級集中、業務全貫通、全省一個軟件”的建設思路，在2021年1月率先組建了大集中式的預算管理一體化系統，并于2022年1月在全省186個財政區劃全部上線運行。作為基層政府單位的財經管理工作者，筆者結合工作實務，基于山東省的預算管理情況分析預算管理一體化系統的運行成效，并針對預算管理一體化系統使用中存在的若干問題提出對策建議。

二、預算管理一體化系統在基層政府預算管理工作中的實施成效

（一）技術標準實現統一，規范化水平大幅提升

山東省在預算管理一體化系統建設上，基于財政部的統一部署建立了一套符合山東財政特點的預算管理技術標準，根據預算管理的實施步驟和工作流程，將預算管理的各個環節和要素導入預算管理一體化系統中，確保各級預算編制單位的操作步驟一致，大幅提升了預算管理的規范化水平。

（二）業務板塊實現協同，管理過程實現閉環

預算管理一體化系統將原來分散的預算管理、國庫集中支付以及會計核算等業務板塊融為一體，打破了業務環節相互獨立、數據不能共享的模式，實現了各業務板塊的高效協同。其中，預算管理與國庫集中支付的貫通，解決了預算批復與國庫集中支付反饋不及時的問題；國庫集中支付與會計核算的互聯，讓國庫集中支付的每一筆資金都能對應會計核算中的政府經濟科目和部門經濟科目分類，如實準確地反饋財政預算的資金支出情況；預算管理與會計核算的對接，實現了《政府會計準則制度》中的財務會計和預算會計的管理融合。預算管理一體化系統的運行，有效地整合了財政收支管理的各個環節，政府采購與預算管理實現稽核，預算績效評價與預算項目實施形成管理閉環。

（三）支付模式變革，核算效率明顯改善

2021年6月，山東省制定了《市縣國庫集中支付電子化建設工作方案》，全面推行國庫集中支付的電子化管理。國庫集中支付模式的變革，避免了以往預算主體先向銀行機構提供帶有自身單位預留印鑒的紙質憑證，銀行清算支付后出具入賬通知書，預算單位領取后進行會計記賬的繁雜模式。國庫集中支付模式下，財政部門、人民銀行、預算單位、代理銀行之間以電子憑證庫體系為支撐，實現資金支付及清算業務的全流程電子化管理，提升了工作效率。針對國庫集中支付頻次高、數量多的情況，預算管理一體化系統實現了會計憑證的批量生成和自動結轉，工作人員只需根據支付類別選定關鍵詞，系統就會自動調取記賬業務的憑證模版，工作效率和準確率大幅提升。

（四）為財務共享建設提供數據支持

隨著政府會計準則制度的有效實施和財政預算管理的效能提升，政府部門的預算會計和財務會計也得以向著縱深方向發展，逐步朝著精細化方向邁進。在信息技術迅猛發展的新形勢下，政府部門的財務共享建設也提上了日程。預算管理一體化系統的運行，推動了財務共享建設的進程。預算管理一體化系統可以為政府部門財務共享建設提供其所需的大數據信息，為后續財務共享建設的模型搭建奠定了基礎。

三、預算管理一體化系統實施過程中存在的問題

（一）項目支出的績效評價指標體系建設相對滯后

對于基層政府預算單位，項目支出是不可或缺的重要預算組成部分，項目支出取得的成效需要后續的績效評價結果評定。基于此，項目支出的績效評價指標體系建設具有重要意義。然而在預算管理一體化系統運行過程中，由于項目的差異性和行業的特殊性，項目支出標準存在不統一的情況，尤其是除人員經費和公用經費類項目支出外的其他類別的支出項目。近年來，黨中央、國務院對預算績效評價的重視程度日漸提升，預算績效評價既是對預算支出的效益評價，也是提升預算管理能力的關鍵。然而，目前的預算管理一體化系統還沒有形成完善的機制，預算評審、績效評價和決算反饋等沒有統一標準[1]。

（二）財政監督對預算管理的約束力度不強

基層政府單位的預算執行需要強化財政監督。在實務管理工作中，由于預算具有嚴格的審批流程，基層政府單位的上級財政部門和主管部門負有直接監督責任，其監督能力和監督水平在一定程度上制約著基層政府的預算管理能力。目前，負有直接監督責任的管理部門的工作人員業務水準參差不齊，若對預算執行審批及調劑、調整標準把握不準，會影響預算執行的結果；再者，各級財政部門和主管部門還普遍存在被動監督的情況，從預算執行情況的數據匯總程序可以看出，上級監督部門依賴于下級預算執行單位匯總的數據，如果基層預算執行單位匯總的數據質量不過關，將直接影響上級監督部門的監督成效。預算管理一體化系統的運行，雖然在一定程度上實現了預算管理的信息化，但因缺乏預算分析工具，上級監督部門難以實時掌握下級預算執行單位的動態，無法為財政部門的預算管理決策提供有效的信息數據。

（三）預算管理與機構編制管理存在錯配情況

基層政府單位下轄的事業單位是按照機構編制部門的批準設立的，一般都具有獨立的法人主體，但并不一定都是獨立核算的會計主體，這導致預算管理與機構編制管理出現錯配的情況。對主管單位還下轄若干個不是獨立核算的事業單位來說，原本只需要執行一套預算流程，卻因機構編制管理設置而增加了預算程序，這就增加了預算管理的工作量，這個工作量會隨著單位數量的增多呈現倍數增長的趨勢。另外，非獨立核算的事業單位，由上級主管部門進行會計核算，預算執行所依附的銀行賬戶只有一個，稅務局開具的社保票據只對應主管單位，業務結辦所依據的原始憑證也往往只有一份，預算管理一體化系統運行時，需要按照機構編制管理的層級進行業務處理，原始憑證需要分拆、分割，不但加大了后期會計核算的工作量，也給財務管理人員記賬帶來一定程度上的麻煩。

（四）能力建設與操作執行要求存在不適配的問題

預算管理一體化系統的應用是一項系統且繁雜的工作，對預算執行單位的財務人員和運維人員都提出了較高的要求。預算管理一體化系統的運行，改變了財務預算的工作模式。預算管理一體化系統，不僅要求財務人員準確填報預算項目庫、預算編制、預算執行、賬務處理等項目，而且要求財務人員熟悉納入本單位預算的項目基礎信息、申請依據、分年度支出計劃、項目測算、項目績效目標指標等相關資料[2]。此外，作為保障預算管理一體化系統有序平穩運行的運維人員，也承載著較大的責任和壓力。目前，部分運維人員僅了解系統故障解決方案，不了解業務辦理流程[3]，在實務工作中，難以提供高質量的運維服務，這也是制約基層政府單位預算管理一體化系統應用的一個重要因素。

四、基層政府單位預算管理一體化系統應用的改善對策

（一）構建績效評價標準，提升項目支出績效評價質量

按照項目分類對同一類別的項目支出構建統一的績效評價標準，為預算管理和績效評價奠定基礎。從源頭做好項目支出預算管控，確保預算編制的科學性、合理性，對沒有明確的績效評價標準的項目支出，根據行業特性，結合歷史數據制定臨時性參照標準。加強項目支出預算執行過程監管，堅持“無預算不支出、有預算不超支”原則，恪守項目支出預算底線。預算執行完畢后，利用預算管理一體化信息系統自動生成項目決算數據，以科學的管理會計工具為載體進行大數據分析，解析預算編制和預算執行中可能存在的問題，并依據大數據分析結果修訂項目支出績效評價臨時性參照標準，以提升預算管理能力和績效評價能力。

（二）強化財政監督力度，提升預算管理水平

通過加大上級財政部門和主管部門的財政監督力度，推進預算管理一體化系統的實施，進而提升預算管理水平。首先，參與財政監督的上級財政部門和主管部門的相關工作人員，要精準把握預算項目的執行條件和執行標準，確保能客觀地評價基層政府單位的預算管理工作，準確把握基層政府單位預算管理一體化系統運行過程中的問題，并提供合理化改進建議和意見；其次，上級監督部門和監督責任人要積極探索財政監督的新方法，擺脫當前主要依靠基層政府單位提供預算數據的被動監督方式，利用預算管理一體化系統的海量信息數據，構建基于大數據分析的財政監督模式，變被動監督為主動監督，變事后監督為過程監督，全面提升財會監督質效，充分發揮基層政府單位預算管理一體化系統效能。

（三）重設預算編制單位，確保會計核算更貼合預算實際執行

目前，預算一體化系統是根據機構編制部門設立的單位來確定單位信息的，很多非獨立核算的下屬事業單位被配置了單位代碼進行預算管理[4]。鑒于當前預算管理與機構編制管理存在的錯配情況，建議財政部門和編辦部門做好溝通工作，統籌考慮非獨立核算單位在預算管理一體化系統中按照法人主體設置的必要性和充分性，以及在不改變編制隸屬關系的前提下，根據其業務范圍對非獨立核算單位進行合并預算管理的可行性。一方面，可以將參公管理的事業單位并入主管行政單位進行預算管理；另一方面，對主管事業單位下轄的多個事業單位，可以合并為上級主管事業單位統一管理。這樣既減輕了財務管理人員預算編制和預算執行的工作量，又可以避免原始憑證分拆帶來的不便，還可以確保會計核算更貼合基層單位的預算管理實際。

（四）強化業務技能培訓，規范預算管理一體化系統運行

要規范運行預算管理一體化系統，需要從財務人員和運維人員兩個維度做好業務技能培訓工作。財務人員技能培訓方面，較之于傳統的預算管理，預算管理一體化系統操作復雜、流程多，為提升基層政府單位預算數據填報和預算執行的準確性，各級財政部門和業務主管部門要加大對基層單位財務人員的系統操作技能培訓力度，就操作過程中常見的或有代表性的問題，制定統一的操作規程，并將校驗后可執行的操作規程導入系統，業務執行人員在遇到此類問題時能及時查詢，進而提高工作效率；同時制定相應的績效激勵策略，激發基層政府單位財務管理工作人員的工作積極性。運維人員技能培訓方面，要對其進行財政專業基礎知識培訓，讓運維人員熟悉預算管理的邏輯和業務處理的規范，以便能更有效地排查問題，提高問題處理效率。

參考文獻：

[1]張玲.對全面預算管理一體化信息系統建設的一點思考[J].質量與市場，2022（14）：49-51.

[2]伍永珍.預算管理一體化系統在事業單位中的應用[J].質量與市場，2022（21）：64-66.

[3]歐曉勛，李寧，張昆，等.推進預算管理一體化系統向縱深發展的思考——以北京市朝陽區為例[J].財政監督，2023（15）：5-8.

[4]張敏.預算管理一體化系統應用體驗與改進建議[J].會計師，2022（8）：44-46.

責任編輯：姜洪云