社會組織參與城市社區沖突化解：功能定位、現實梗阻與紓解路徑

摘要：社區作為社會治理的基本單元，也是各種利益關系的交織處與沖突的多發地，及時有效地將社區沖突化解在萌芽狀態，對于提升社區治理現代化水平與實現社區良治善治，意義重大且影響深遠。社會組織作為基層治理創新的重要主體，在城市社區沖突化解過程中扮演著預報員、傳聲筒、協調者三種角色，但也面臨著公共性不足、專業性不足、內生性不足等現實困境，導致社會組織在化解社區沖突過程中功效弱化。推進社會組織參與城市社區沖突化解可以從制度供給、專業建設、服務提升等三個層面著手，要進一步完善法律法規，厘清社會組織的功能定位；加強自身建設，提升社會組織自身的專業能力；強化資源鏈接，延伸社會組織的服務觸角。

關鍵詞：社會組織；社區沖突；沖突化解；楓橋經驗

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2024.03.008

習近平總書記指出，“要加強和創新基層社會治理，使每個社會細胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩定創建在基層”。十九屆五中全會也指出要注重“防范和化解影響我國現代化進程的各種風險，筑牢國家安全屏障……維護社會穩定和安全”。黨的二十大進一步提出要“健全城鄉社區治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態”。社區既是國家治理體系與基層社會治理的關鍵一環，亦是矛盾與沖突的多發地帶，及時有效化解社區沖突對于實現社區善治和基層治理現代化意義重大。

作為與政府、市場相并列的治理主體之一，社會組織以其獨特優勢在城市社區沖突化解、提供專業化服務等方面扮演著重要角色。習近平總書記指示要堅持發展“楓橋經驗”，動員群眾和社會組織參與社會沖突化解，實現“小事不出村，大事不出鎮”的社會治理效果。引導社會組織參與城市社區沖突治理，是學習與推廣“楓橋經驗”的應有之義。那么聚焦于當下頻發的城市社區沖突問題，專業化社會組織在其中扮演什么樣的角色？它們又會面臨什么樣的現實梗阻？以及推進社會組織參與城市社區沖突化解的紓解路徑是什么？這一系列問題都是值得進一步探討和解決的。

一、社會組織參與城市社區沖突治理的功能定位

（一）預報員——社區沖突的預警平臺

社會組織在城市社區沖突化解中能夠起到提前預警的作用，具體表現為：首先，社會組織是社區居民需求的掃描儀。社會組織的工作人員本身就來自基層社區，具有“草根性”“親民性”“非營利性”及志愿驅動下的強烈社會導向等特征，[1]能夠更好地扎根基層，更好地融入社區居民群體，及時發現并解決居民的訴求與問題。其次，社會組織通過舉辦社區活動，提供社區服務，能夠吸納社區居民參與社區治理，與居民建立良好的合作與信任關系，一旦出現沖突苗頭，能夠及時敏銳地捕捉并收集沖突信息，作為沖突化解的“緩沖器”，為利益相關主體提供良好的協商冷靜平臺，及時將沖突扼殺于萌芽階段，從而遏制沖突的進一步升級。并將沖突信息及時傳達給基層政府、街道與居委會，及時出臺相關措施解決問題，更好地防患于未然。

（二）傳聲筒——社區與居民的溝通橋梁

溝通對于城市社區沖突化解而言，就像“循環”對于生物有機體一樣重要。現實中很多城市社區沖突的爆發大多是缺乏有效溝通造成的。[2]社會組織作為社區與居民的溝通橋梁主要體現在兩個方面：第一，成為社區信息的中轉站。許多沖突嚴重的社區往往干群關系較為緊張，對社區工作人員的不信任甚至是仇視現象較為嚴重，部分社區居民經常采取越級上訪等方式為自己謀取利益，普遍認為事情鬧得越大，越好解決。社會組織作為第三方行動者，處于中立地位，不僅能夠向上以恰當與柔性的方式傳達居民訴求，也能向下傳遞社區的思路與政策，加強居民與社區的相互溝通與理解，促進雙方良性互動，更好地化解社區沖突。第二，成為弱勢群體的發言者。社會組織可以扮演傳聲筒的角色，可以有效地整合居民差異化的利益訴求，代表居民的利益以更加理性且恰當的方式向政府反映社會問題和公眾關切，通過拓寬利益訴求渠道來維護居民的合法利益，有利于防止城市社區沖突的激化。

（三）協調者——社區“硬”沖突的“軟”化者

社會組織可以有效調動各類資源，為社區居民提供各種專業化的生活服務，及時化解社區矛盾與糾紛，助力社區功能的完善。[3]以往的沖突化解，政府或社區往往采取“圍與堵”或者“冷處理”的手段，憑借行政權力與強硬手段，將城市社區沖突“壓”下來。居民參與變成了形式要件，協商溝通的大門似開非開，專家、社會組織等其他治理主體排除在外，[4]因此這樣的沖突化解往往是治標不治本，沒有從根本上消滅沖突，沖突只是暫時性的“撤退”，不久仍會卷土重來。而社會組織可以憑借自身獨特優勢，在化解城市社區沖突時能夠恰當地運用諸如溝通協調、勸解等柔性技術手段，借助宗族、人情、道德、威望等社會傳統習俗力量，靈活、創新地采取各種方式途徑，[5]創新城市社區沖突轉化的策略，更好地化解城市社區沖突或者防止城市社區沖突的進一步蔓延與升級。實踐中，社會組織也可以充當“和事佬”的角色，從中斡旋溝通，做到以情感人、以理服人、以法管人，同時積極搭建溝通協調橋梁，在日常工作中定期走訪群眾，發揮宣傳教育作用，提高居民對特定問題的認知，促進政府與居民間的互動與交流，做到及時預防城市社區沖突。

二、社會組織參與城市社區沖突化解的現實梗阻

（一）主體困境：社會組織參與城市社區沖突化解的公共性不足

公共性是個體在社會實踐中所表現出的一種社會屬性，本質上體現了不同主體間的相依性，包含公共利益等內涵。社會組織是城市社區沖突化解領域的重要參與主體，具有提供志愿服務、促進利益表達等功能，公共性是其根本屬性。[6]城市社區沖突化解的過程就是通過緩和沖突各方的緊張情緒，促使沖突各方坐下來進行協商談判，進而推動沖突事項的解決，本質上是社區利益網絡的重新整合與社區治理秩序的重塑。社會組織作為第三方參與主體，可以憑借自身的公共性與專業性充當城市社區沖突化解的中間人、“減壓閥”，為沖突的化解創造良好的條件。然而，當前我國社會組織參與城市社區沖突化解的過程中，仍然存在權責邊界模糊、角色定位不清晰、法律法規不完善等問題，突出表現為社會組織發展過度依賴于政府，自身的獨立性與自主性缺失，直接成為基層政府的“附屬機構”。公共性的不足直接導致社會組織發展陷入主體困境，降低了沖突化解效率。

一是資源獲取上存在政府路徑依賴。資源依賴理論認為組織個體獲取發展資源的需求造成了對外部環境的依賴。政府在很大程度上可以為社會組織參與城市社區沖突化解提供一定的資金支持、制度供給等，因此社會組織容易對政府產生“資源依賴”。[7]在當前我國強政府與弱社會的發展模式下，這種“資源依賴”容易演化為“非對稱性依賴”，即政府與社會組織不再是平等、獨立的關系。例如，有學者通過研究發現，社會組織發展過程中政府資助已經占到社會組織發展總資金的50%以上，在所有資金來源中占比最高。[8]這就意味著社會組織在接受政府資金支持的同時，也將自身的部分自主控制權轉移至了政府，[9]自身的獨立性大大降低。這種強依附關系會進一步妨礙社會組織自身功能優勢的發揮，最終導致社會組織的官僚化發展，降低社會組織的創新活力，進而限制與束縛社會組織參與城市社區沖突的化解。

二是參與城市社區沖突化解的制度規范供給不足。資源依賴理論認為，社會組織對政府的資源依賴最根本的是對法律法規等制度規范的依賴。[10]制度規范是影響社會組織參與城市社區沖突化解效能的根本性因素。Clarke認為：“制度決定著誰能夠參與某種政治活動的政治場所；影響著行動者的目標確立和偏好形成。”[11]換言之，完善的制度規范是社會組織參與社區沖化解的合法性基礎。然而我國現行的法律法規相對滯后于社會組織動態多元的發展需求，致使社會組織融入城市社區沖突場域存在諸多制度障礙，具體而言：其一，規章制度缺乏可操作性。現有的關于社會組織參與沖突化解的法律法規多為原則性表述，具體操作細則一直缺位或者模糊不清。部分法律規范不僅適用范圍有限，而且不同制度間關聯性不足，甚至存在相互沖突的問題。[12]其二，參與過程缺乏標準指引。例如，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺的《關于改革社會組織管理制度，促進社會組織健康有序發展的意見》，提出要鼓勵社會組織參與基層矛盾的化解，但是對于如何化解、怎樣化解，文件并未明確指出。其三，缺乏完善的監管機制。完善的監管制度是保證與提高社會組織服務質量和公信力的關鍵。[13]然而我國許多社會組織內部沒有完善的考核獎懲機制，同時政府層面的監督管理體系也不完善，這就導致部分社會組織發展良莠不齊，公信力不足。以《2022年民政事業發展統計公報》為例，全年共查處社會組織違法違規案件9787起，行政處罰9578起。這些頻頻發生的“失信”行為降低了政府、社區及居民對社會組織的信任感，增加了社會組織融入城市社區沖突場域的難度。

（二）能力困境：社會組織參與城市社區沖突化解的專業性不足

改革開放以來，歷經“復蘇發展期”“曲折發展期”“穩定發展期”三個階段，我國社會組織得到了長足發展。[14]特別是近幾年，我國社會組織的發展在質量和數量等方面都達到了一個新的高度，截至2021年，我國社會組織的數量已經超過了90萬個。然而這份亮眼的“成績單”背后仍然存在諸多問題，如社會組織專業能力兩極分化、資源整合與社區動員能力不強等問題。

一是社會組織自身存在專業能力兩極分化的現象。作為一種識別與解決社會問題的關鍵支撐，專業能力是社會組織參與城市社區沖突化解的重要保障，其強弱程度不僅關乎社會組織自身的獨立性、創新性等，同時也直接影響城市社區沖突化解的效率。[15]彼得·德魯克認為，“人力資源是組織完成協作、整合、判斷與想象等方面的最優資源”。[16]專業人才短缺是社會組織參與城市社區沖突化解面臨的主要困難之一。許多社會組織工作人員來自社區志愿者、政府轉移人員、離退休人員及大學生志愿者，綜合素質偏低，專業化人員較少，且部分社會組織管理理念與方式相對滯后，這都在一定程度上制約了社會組織自身的參與能力。

二是社區服務供給能力有待提升。服務供給能力是社會組織參與城市社區沖突化解的生存之本。當前，我國社會組織在獨立性、專業性和均衡性上還有較大的發展空間，導致社區資源整合與動員能力不足，需得到進一步的激勵與培育。[17]在服務供給上，嵌入手段粗糙，缺乏創新性。在我國，社會組織參與城市社區沖突化解的主要手段仍然是項目制，即政府向社會組織購買公共服務。這就導致很多社會組織提供公共服務的過程中將工作重心放在了如何更好完成政府購買服務的項目指標上，而忽視居民的需求，社區服務或停留于“自娛自樂”階段，或僅提供“俱樂部產品”，并未從根本上消除城市社區沖突爆發的誘因。除此之外，我國許多社會組織的社會責任意識、公益精神、個人價值塑造等方面也存在一定問題，尤其部分社會組織熱衷于對權力地位、社會聲望、物質財富的追逐與控制，[18]出現“志愿服務失靈”的現象。

（三）場域困境：社會組織參與城市社區沖突化解的內生性不足

社區治理場域是由社區多元治理主體協同參與建構的充滿生機與活力的動態關系網絡。[19]厘清城市社區沖突類型及特征、及時回應居民訴求是社會組織嵌入城市社區沖突場域的重要助力，內生性能夠促進不同主體之間協同合作與協商交流，是化解城市社區沖突的關鍵。因此，贏得居民認同、促進居民參與、培育社區治理的內生動力是推動社會組織更好融入城市社區沖突場域的重要方式。然而，隨著社區流動性的加大，原有的熟人社會逐步瓦解，居民“原子化”特征明顯，加之部分居民文化素質不高，對社區治理的認識度與關注度較低，這都加大了社會組織的嵌入難度。

一是政府及社區對社會組織認同度較低。認同是行動者對群體身份與范疇資格的認知評價和情感體驗，[20]社會組織認同即社會組織作為城市社區沖突化解的參與主體得到了社區、居民等其他參與主體的認可和信任。政府、社區及居民對社會組織的信任與認同，是社會組織參與城市社區沖突化解的源泉與動力。但目前政府或社區對社會組織參與城市社區沖突化解存在著兩極分化的態度，一方面寄希望于社會組織發揮主力軍作用來深化居民參與、緩和社會矛盾，在社區治理過程中起著拾遺補缺的作用，另一方面又不信任社會組織，在活動經費、任務分配上會有意弱化。[21]

二是居民公共參與意識淡薄。社區居民通過自組織而加強合作，積極參與社區治理，進行民主選舉、決策、管理和監督，[22]也是社會組織有效化解城市社區沖突的題中之義。總體而言，目前我國社區居民呈現出整體認知缺乏、對參與的價值與意義缺乏理性認知以及參與預期與現實存在矛盾等狀態，[23]進而導致其參與態度冷漠、能動性不足，多以被動式參與、執行式參與為主。[24]

三、推進社會組織參與城市社區沖突化解的紓解路徑

社會組織發育成長于特定環境當中，在政府與市場不斷調整和變革過程中社會組織獲得了長足的發展，并在城市社區沖突化解中扮演著越來越重要的角色。但也應看到，我國社會組織目前參與城市社區沖突化解過程中仍然存在公共性不足、專業性不足、內生性不足等問題（圖1）。這些既是社會組織發展現實的寫照，也影響著社會組織沖突化解功能的發揮。鑒于現實困境與政策要求，本文認為未來可以從以下幾個方面來持續有效地推動社會組織參與城市社區沖突化解。

（一）完善法律法規，厘清社會組織的功能定位

公共性不足使得社會組織參與城市社區沖突化解過程中面臨哈貝馬斯所稱的“合法性危機”，而提升公共性的關鍵是制度化，[25]需要國家完善相關法律法規為社會組織提供更多參與空間與機會，厘清其功能定位，更好地發揮其沖突化解的優勢。具體而言：

一是完善社會組織參與城市社區沖突化解的法律法規。社會組織參與城市社區沖突化解的先決條件是合法嵌入。因此，一方面，要加快制定統一的社會組織法。通過加強頂層設計，在國家層面制定相關的法律法規和政策，明確社會組織的地位、職能范圍、權利義務及責任內容，提高社會組織參與城市社區沖突化解的權威力與約束力，確保社會組織合法性和規范運行；另一方面，注重完善配套的法律法規。要堅持與時俱進的原則，因地制宜地制定與完善相關具體的實施辦法和配套政策，大力扶持初生的、力量較為薄弱的社會組織，尤其是專門性的調解類社會組織，促進其健康有序發展，使其能以平等身份協同政府與社區“兩委”等有關主體化解城市社區沖突。[26]同時，完善與健全的法律體系也能更好地發揮引導作用，降低社會組織參與城市社區沖突化解的盲目性與隨意性，使社會組織的參與行動做到有法可依、有法必依。[27]

二是構建社會組織參與城市社區沖突化解的長效機制。一方面，完善組織架構。社會組織的健康有序發展離不開完整、科學、高效的組織結構體系。社會組織應著力排查社會組織的內部治理、隊伍建設方面的疏漏，規范工作程序，構建規范、高效的管理制度，從自我約束、自我發展中不斷提高社會組織的服務質量與專業能力，更好地發揮社會組織在沖突化解等方面的積極作用。另一方面，理順政社關系。社會組織應注重減少對政府的行政依賴性，強化自身的獨立性與平等性，提升自身的服務質量與競爭力，并盡可能地為參與城市社區沖突化解創造有利條件。

三是加強社會組織參與城市社區沖突化解的監督力度。一方面，健全監督評估體系。政府等有關部門應重視對社會組織承接購買服務過程的監督，充分發揮公眾與大眾傳媒等對社會組織廣泛、迅捷的監督特性，同時設置獨立于政府部門的常設性第三方監督機制，打造一支專業的專家監督隊伍，積極建立由政府、第三方監督、社區居民組成的多元監督體系。將對社會組織的首尾監管變為全過程監管，差異化對待不同發展階段的社會組織，大力扶持初生的、力量較為薄弱的社會組織，及時懲處違規的、偏離公共利益的社會組織。另一方面，提升社會組織參與公開透明度。社會組織應當主動及時向社區居民公開沖突化解程序的過程、進度和結果，公布決策依據、決策結果和執行情況等相關信息，以方便公眾監督，如開通社會組織的網站、建立微信公眾號等方式，及時發布社會組織承接政府購買服務項目的最新動態，接受公眾和媒體的監督。

（二）加強自身建設，提升社會組織的專業能力

社會組織專業能力，作為一種識別和解決社會問題的專有能力，其強弱水平直接影響到社會組織自身的獨立性、創新力和可持續發展水平，[28]同時能力的差異化也容易造成社會組織在參與城市社區沖突化解過程中面臨嚴重的公信力挑戰，進一步阻礙社會組織順利嵌入城市社區沖突場域。因此，應注重加強社會組織的能力建設，更好地發揮社會組織參與城市社區沖突化解的獨特優勢。具體而言：

一是強化人才支撐，提高自身專業技術能力。高素質的從業隊伍是社會組織更好助推城市社區沖突化解的關鍵。[29]因此，社會組織要堅持“開發人才”與“引進人才”相結合，提高社會組織專業人才的數量與質量。一方面，社會組織在參與城市社區沖突化解過程中要積極吸納社區的能人骨干，挖掘與培育社區意見領袖，引導其成為解決社區治理難題、化解城市社區沖突的領頭羊，從而促進城市社區沖突化解方案的達成。另一方面，社會組織應該制定完善的人才發展計劃，與高校加強交流與合作，大力引進專業化技術人才，培養造就一支有一定規模、有合理結構、有優良素質的社會組織人才隊伍，[30]優化其沖突化解技能，既要重視經驗豐富的“老法師”，也要儲備、培養年輕力量，避免社會組織人才出現斷層。

二是加強精準定位，提升資源整合鏈接能力。一方面，社會組織要積極拓展融資渠道。社會組織可以積極探索多元化的融資渠道，如公益捐贈、社會投資、基金會等，增加組織的財務資源，為項目的開展提供充足的資金支持。同時也要加強與政府部門、企業、媒體等相關主體的交流合作，建立溝通平臺，發掘合作機會，積極爭取獲得更多的社會資源，提升資源整合能力。另一方面，依托數字技術建立信息平臺。信息平臺可以集中匯聚社會組織、政府、企業等資源信息，方便社會組織與多元主體間的資源整合。同時，可以在信息平臺上發布項目信息，吸引更多合作方的關注。此外，信息平臺還可以提供專業知識、經驗分享和培訓等服務，為社會組織資源整合提供一定的技術支持。

三是厚植志愿精神，強化社會組織價值根基。志愿精神是志愿服務的精神內核與價值支撐，既承接中華民族傳統，又體現了時代精神發展的基本要求，與社會主義核心價值體系和核心價值觀念存在著高度契合關系。[31]一方面，堅持黨建引領，豐富志愿精神的治理理念。將社會主義核心價值觀與志愿精神相結合，積極宣傳黨的政策，牢記使命，將為人民服務的發展理念、“奉獻、友愛、互助、進步”的志愿精神和城市社區沖突化解的實際需求相耦合，優化社區服務，以改善民生為己任，不斷強化自身的榮辱觀念與公德意識。另一方面，樹立責任意識，發揮志愿精神的公共向度。社會組織要明確自身的社會責任和義務，并將其融入社會組織的使命、目標和價值觀中，積極參與社會事務和社會治理，發揮自身優勢，[32]并及時關注社區居民的核心訴求，成為弱勢群體的發言者，切實增強社會責任意識。

（三）強化資源鏈接，延伸社會組織的服務觸角

內生性不足的本質是政府、社區和居民對社會組織認同度與認知度較低以及居民公共參與意識淡薄。因此，提升社會組織參與城市社區沖突化解的內生性，一方面要加強宣傳教育，通過各種途徑向居民宣傳社會組織的作用、地位和價值，增強居民對社會組織認同度與認知度；另一方面要強化對社會組織的資源支持，提升社會組織的“專業權威”，提升服務質量，深化居民參與，這也是社會組織化解城市社區沖突與推動社區可持續發展的重要內容。

一是加強社會組織資金支持。一方面，政府要堅持直接輸血與間接輸血相結合。地方政府在直接資助的同時，可以通過提供補貼、設立專項資金、優先續約等間接方式來激勵項目完成度高、社會效果好的社會組織，加強對社會組織的資金引導，注重精準化、多樣化扶助，建立長效可持續的社會組織資金扶持機制。另一方面，社會組織自身也需拓展單一化的資金籌集渠道。社會組織可以依托公益服務，與區域企事業單位、社區等主體展開合作，拓寬融資渠道。除此之外，社會組織也可積極開展如基金會募捐、企業捐贈、個人捐贈等方式來擴大資金來源和業務。

二是強化多元主體協同治理。社會組織要加強各方協調配合，建構多元協同治理網絡。我國城市社區沖突呈現出的多元化、復雜化、重疊性等特征。因此，社會組織應加強與政府、社區、媒體及居民等多元參與主體的溝通交流，建立良好的協同與合作關系，提高社區及居民對社會組織的認同度與認知度，為參加城市社區沖突化解營造更為有利的社區環境。例如，杭州市的“武林大媽”平安志愿組織，該組織主要由專業社工、社區書記、黨員、居民以及心理咨詢師等人士組成，在社區安防、環境治理、鄰里沖突化解等方面發揮積極作用，并入選新時代“楓橋經驗”實踐100例。

三是延伸社會組織服務觸角。一方面，堅持以社區居民需求為服務導向。社會組織在化解城市社區沖突的過程中應首先要明確居民的需求，將居民最關心、最直接的問題作為切入點，明晰社區治理的痛點與難點，對癥下藥，進一步拓展社會組織的服務功能，提高社區服務的效率與質量。另一方面，注重培育社區社會資本。社區社會資本是促進社區發展與提升社區認同感的動力與源泉，其豐富程度是衡量社區治理績效高低的關鍵指標，是社區精神發育的真正內涵，也是可持續化解城市社區沖突的重要推力。[33]在參與城市社區沖突化解的過程中，社會組織可以采取精細化、彈性化、間接性的多元行動策略組合，通過提供社區多樣化服務、培育自組織、深化居民參與等行動策略自下而上地培育與豐富社區社會資本，[34]重塑社區治理的內生動力機制，更好地破除城市社區沖突的“頑疾”。

說明：本文為國家社會科學基金項目“日常生活秩序視角下的城市社區更新研究”（23BSH024）與山東省社科規劃項目“基于居民美好生活需要的城市社區公共文化空間再造研究”（21CSHJ04）的階段性成果。

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Xu Chengming， Gao Hong

（Beijing Normal University，Beijing 100080， China; Qingdao University， Qingdao 266000， China）

Abstract： As the basic unit of social governance， communities are also the intersection of various interest relationships and the frequent occurrence of conflicts. Timely and effective resolution of community conflicts at early stage is of great significance and far-reaching impact for improving the modernization level of community governance and achieving good governance in communities. Social organizations， as important entities in grassroots governance innovation， play three roles in the process of resolving conflicts in urban communities： forecasters， loudspeakers， and coordinators. However， they also face practical difficulties such as lacking of public accessibility， professional ability， and endogenous quality， leading to a weakening of the effectiveness of social organizations in resolving community conflicts. Promoting the participation of social organizations in resolving conflicts in urban communities can be achieved from three levels： institutional supply， service improvement， and professional construction. It is proposed to further improve laws and regulations and clarify the functional positioning of social organizations; Strengthen resource links and extend the service tentacles of social organizations; Strengthen self construction and enhance the professional capabilities of social organizations.

Key words： social organization; community conflicts; conflict resolution; Fengqiao experience

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