芻議農村出嫁女土地承包經營權保護

[摘 要]從法律角度對婦女土地權利進行保護是鄉村振興戰略貫徹落實的重要組成部分。不過在實踐中由于土地流轉政策及執行問題導致對出嫁女土地權利的侵犯常常發生。發生原因不僅是我國目前農村習慣與現有立法之間存在著沖突，而且對出嫁女的集體成員資格認定存在一定障礙。本文旨在分析出嫁女難以獲得權利保護的現實狀況及原因，并針對性地給出相應建議，從而保護農村出嫁女賴以生存的土地權利不受非法侵害，真正在貫徹落實鄉村振興戰略的基礎上，提高農村婦女在生活中的安全感和歸屬感。

[關鍵詞]農村出嫁女；土地承包經營權；權利保護

土地資源對農民有著十分重要的意義，是農民開展日常生活必不可少的生活保障與生產資料。尤其是隨著城市化不斷進行，土地承包經營權本身的經濟價值屬性逐漸上升，為了取得土地權利，部分農村家庭與村集體開始把獲得土地權利的渠道放在農村出嫁女群體上，村集體和農村家庭侵犯出嫁女權利的方式往往表現為兩種：利用村規民約或者婚嫁變動。這兩種方式對于農村而言是最有效而又直接的。相比于對出嫁女權利的侵犯，保護農村出嫁女土地權利的途徑卻十分閉塞。為解決農村出嫁女土地承包經營權被他人非法侵害的情況，必須從立法角度對現行立法規范缺失及不合理的村規民約造成的現實影響展開研究，制定以農村出嫁女土地權益保護為核心的法律機制。

一、農村出嫁女土地權利保護困境及成因分析

（一）農村村規民約與現行立法之間存在沖突

農村婦女因為婚姻嫁娶使得自身在原本家庭中的身份出現變動，在習慣上難以再認定其屬于原來“戶”的成員，習慣上普遍認為該婦女已經隨同丈夫一起生活，屬于婆家成員。這就導致原本屬于農村出嫁女自身的土地權利短期內會被其原家庭或村集體回收，而出嫁女在新居住地卻無法取得新土地權利。但是，依據《關于切實維護婦女土地承包權益的通知》之規定、《農村土地承包法》第31條等可知：“婦女出嫁后，嫁入方所在的農村集體經濟組織要優先解決出嫁女土地承包合同的承包問題，在沒有解決之前，出嫁女的娘家所在村不得強行收回其原籍的承包地”。雖然該特殊規定明確說明了出嫁女的權利，但是在實踐中并沒有得到良好的踐行。

當出嫁女為了保護自己的權利選擇上訴時，面對出嫁女歸還原承包地及賠償損失的合理訴求時，法院卻認為農村出嫁女土地承包經營權和損失賠償的相關問題歸屬于村民自治范疇，駁回農村出嫁女的訴訟請求。如路廣鳳、馬紅丹合同糾紛民事二審民事判決書中所述：“本案是出嫁女土地承包經營權平等保護政策未得到及時落實產生的糾紛，不屬于人民法院民事受案范圍。”部分法院會按照《村委會組織法》第36條相關內容將解決農村出嫁女土地承包經營權糾紛的問題轉移給行政機關，責令鄉人民政府在規定的期限內進行改正。不過村一級本身并不屬于行政系統，村委會屬于我國法律承認的自治組織，不具備進行行政復議的資格，與之欠缺的責令限期改正的制度也處于空白狀態，導致鄉政府很難在欠缺法律依據的情況下改正村民委員會組織的決議[1]。這就導致出嫁女希望法院這種司法機關來保護自己的權利，擺脫集體組織的侵犯，但是其又被法院退回集體組織。

（二）現行立法規定模糊，邏輯難自洽

我國目前針對農村出嫁女的土地承包經營權保護的法律規范，確實較為抽象和模糊，以致司法實踐操作性較低。現行《農村土地承包法》第16條和第31條存在體系上的矛盾。第16條法律條文中規定“戶”是權利行使的主體，第31條法律條文中又規定“婦女”是權利主體。兩個法律條文在邏輯、體系方面都存在矛盾。我國法律規定村民委員會或村集體經濟組織屬于法律承認的土地承包的發包方，“農戶”是土地承包經營的承包方。雖然《農村土地承包法》第31條明文規定了婦女依法享有土地承包經營權，屬于一類權利主體，不過卻并未以書面的形式細致規定婦女在家庭集體內享有的權利，并未制定為保障婦女權利行使的制度。這就導致在司法實踐中往往是將婦女理解為是“戶”的組成成員，即其享有權利是沒問題的，但是該權利享有多少、如何行使則沒有直接的法律依據。另外，從“三從四德”的殘余封建思想角度來看，村委會或村集體經濟組織和家庭即“戶”簽訂土地承包經營合同的時候，更傾向于把男性家長視為合同一方當事人[2]，而不習慣將婦女視作合同的當事人。這樣的社會狀態下就很難從客觀角度為婦女在家庭中享有一定的土地權利尋找依據。由此可知，雖然《農村土地承包法》是現存的對婦女權利規定較為完善的法律規范，但是其立法確實在價值融貫性和體系自洽性方面有待完善。所以，當農村出嫁女自身的身份相較于出嫁之前發生變動的時候，《農村土地承包法》第31條雖然將婦女置于權利主體地位，但是并不會改變其土地權利流失的現狀。

在理論上，《農村土地承包法》第29條、31條的宣示功能明顯超過保護功能。第29條法律條文以書面的形式明確規定出嫁女應當享有集體內的土地權益，該權益的實現受到法律的保護，起到了一定的宣示作用，不過該法律條文本身規定得較為籠統，在實踐中的可行性和操作性不高。第31條法律條文明確了原居住地發包方應當履行保留出嫁女承包地的義務，雖然保留了土地權利，但是由于該婦女常年不在原居住地，這就導致該土地權利是否存在沒有區別。而對于新居住地的發包方，其又可以原承包地狀態仍在維持為由拒絕分配新承包地。在這種原居住地與新居住地的集體經濟組織互相推諉，法律規定和司法實踐存在矛盾的情形下，就會導致婦女無法取得土地權利或者取得的土地權利實際上無法適用[3]。那么，怎樣將法律規定有效地貫徹落實到實踐中，即如何將法律的應然效力轉化為實然效力，以避免該法律處于有而無用的失效尷尬地位。部分學者主張法律失效的情形包括三種：強制實現法律失效、自主實現法律失效、混合實現法律失效。為使該法律規范能夠真正應用，應當提高對農村出嫁女土地承包經營權權利行使的法律保護力度，必須采取相應措施保證村集體成員在養成正確法律觀念的前提下，將法律意識貫徹落實到實際中，通過法律意識約束自己的行為，借助民主決議的形式從法律角度提高對出嫁女土地財產權權利實現的保障力度。

（三）出嫁女集體成員資格認定存在障礙

司法實踐中，法院往往會通過司法解釋認定農村出嫁女在集體經濟組織成員中的具體資格，從而判斷農村出嫁女是否能夠依法行使土地承包經營權。不過上述條款屬于原則性規定，在內容上較為抽象模糊，很難在司法實踐中得以貫徹和落實[4]。這就導致農村出嫁女無論是在原還是新居住地，其集體經濟組織成員資格認定存在困難。

集體經濟組織成員資格的認定法律沒有明確的相關規定。學界關于集體經濟組織成員資格的認定往往有“登記主義”“事實主義”和“折衷主義”三種學說。其中登記主義是指以戶籍登記狀態為準，是實踐中最典型的做法。戶籍登記轉移障礙是導致農村出嫁女難以進行集體成員資格認定的主要原因。源于男尊女卑的舊思想，往往婦女的婚嫁會導致戶籍的變動，這種變動的結果是婦女往往跟隨男方戶籍，戶口成為另外一個農村集體的成員或者成為城市戶口的一員。若其成了城市戶口，原則上不能再被認定為村集體經濟組織成員，更無法取得土地權利。這種結果在平常可以接受，不過若是離婚后，該婦女只能回到農村的情況下，想要重新獲取一份土地承包經營權幾乎是不可能的。雖然我國在《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中規定，對農業轉移人口去城鎮落戶后愿意返鄉創業者，可允許其遷回自己農村原籍。不過就實際狀況而言，農村婦女只要將戶口遷出農村，就很難再具備原居住力的集體成員資格，很難在原居住地行使土地權益。就算我國相關文件中明確規定，對將農村戶口遷到城鎮戶的想要回鄉創業的主體，允許其將戶口遷回原籍。不過該意見在貫徹落實過程中的具體表現為，這部分群體要想將戶口遷回農村，其家庭成員或自身必須具備原居住地的農村戶籍且享有宅基地使用權、土地承包經營權等各項條件，另外還需要嚴格遵循集體成員資格認定步驟。以上種種情況都加大了農村出嫁女認定集體成員資格的難度。

二、對于農村出嫁女土地承包經營權的保護對策

（一）摒棄不適當的村規民約

于農村的習慣中，非常典型的便是村民組織中的村規民約。該類約定中對于婦女的權利保護往往是十分限制的。結合土地承包經營權，農村出嫁女一直被視為潑出去的水，變成了外人，既然成為外人，當然無法對原居住地的土地享有承包經營權。而至新居住地后，出嫁女依然被視為外人，依舊無法享有土地承包經營權。若法院對村規民約不做出任何的確認，單純地以該村規民約屬于村民自治范疇，就很難從法律角度對農村出嫁女土地承包經營權權利的行使和相關權益的實現提供保障。

村規民約的合法性來源于我國《村民委員會組織法》第二十條第一款規定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。”就算第二款明確規定了村規民約的制定應當合法、合規、合政策要求，但卻并未規定審查村規民約是否合乎法律法規及政策要求的主體，向政府部門備案只是形式上的要求而不是實質上的審查。另外該法律也并沒有以書面的形式明確規定當村規民約并不合乎法律法規及政策要求的情況下怎樣進行救濟。對此，以侵害婦女土地權益為核心的村規民約在實踐中就具有可行性和可操作性，能夠有效約束村集體經濟組織成員的行為。姑且不論村規民約制定過程中的程序是否正義，單就實體來說，以違背普遍人權和男女平等原則作為內容的村規民約又怎么會具備合法性呢？顯然該類村規民約以十分明顯的方式違反了法律規定。法院勇于作出該村規民約無效的判斷，從而直接依據現行法律規定保護出嫁女的權利是可行的，而不能將息訴的觀念貫穿始終。

（二）解決出嫁女集體成員資格認定難

1.明確農村集體經濟組織成員認定標準。實踐中由于相關法律規定模糊，因此村規民約制定出的標準也是較為模糊的。在司法實踐中，人民法院對于認定農村集體經濟組織成員身份資格總共有三種認定模式：采取是否具有所在地戶口為標準；把主體和村集體是否具備權利與義務關系的客觀事實作為判斷是否具備集體成員資格的標準；把戶口是否長時間在集體經濟組織內從事生產活動作為判斷是否具備集體成員資格的標準。直到最高人民法院形成了《八民紀要》，并在第二十三條規定了，認定權利主體時應采取綜合考慮實際生產、是否為生活保障及戶口所在地的情況，但該條適用的前提是在審理土地補償費分配糾紛時，且該紀要并非法律法規，性質上為司法政策，是規范性文件，并不能夠真正解決實踐之中存在的問題，因此仍需加快認定標準有關的立法。在法規層面，目前山東、廣東、湖北與重慶等地的地方性法規中已有確認集體經濟組織成員身份的相關規定，但標準卻各不相同。僅有各地地方性法規規定，在農村婦女出嫁后尤其在出嫁到異省農村的情況下，極易出現兩村之間因認定標準的不統一而產生糾紛。因此還需盡快完善法律、行政法規及具有全國效力級別的立法。

2.加強對農村出嫁婦女權利的保護。針對農村出嫁女土地權利保護，不能僅憑村民法律意識覺醒來解決，這本身就是一件難以迅速解決的事，必須通過公權力手段來進行干涉。首先，鄉鎮政府機關應當積極作為，充分行使法律賦予的監管職能，在充分了解當地的民風民俗之后，應當對當地村組織提出相應的有效建議，而非完全任其自主活動，不加規制。其次，司法手段是公民進行自我權利保護的最后救濟手段，在村民自治的規制方面，人民法院在被動受理案件時對案件中對于不利于男女平等損害婦女權利的自治內容應宣布無效或撤銷村委會的決定，并對村民自治組織提出相應的法律建議。此外，婦女聯合會作為維護婦女權益的社會團體之一，應當將保障農村婦女的土地權益作為自身職責的一部分，不得利用村民自治的理由，不作為地侵害農村婦女的各項權益。婦聯需要切實了解農村婦女土地權益具體受侵害的狀況并提高其在相關事項的參與度，比如在制訂修改村規民約時列席旁聽、對涉及婦女權益的條文提出建議等。最后應當增強婦女權利意識，加強農村法制宣傳。由于農村的習慣較為根深蒂固，可以從宣傳男女平等思想、宣傳婦女權益保護、宣傳破除封建迷信三個方面循序漸進。讓農村婦女深入了解土地確權及類似土地的收益等實際價值，使得農村婦女可以積極主動選擇維權。還可以開展免費的法律知識培訓，指導婦女如何使用法律武器來解決在土地權利面臨侵害時的問題。

結束語

為了從法律角度提高對農民土地權益的保障力度，提高土地在不同主體之間的流轉效率，實現農業發展的產業化與規模化，是貫徹落實鄉村振興戰略的有效舉措。農村婦女在經濟的運作過程中有著不可或缺的作用。假如婦女無法從法律角度對自身合法的土地權利進行救濟，當自身的土地權益受到他人非法侵害的時候，便只能聽天由命，長此以往必然會滋生農村土地權益糾紛，難以維持農村穩定的發展秩序。

參考文獻

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[3]高飛.農村婦女土地權益保護的困境與對策探析[J].中國土地科學，2009，23（10）：47-51.

[4]房紹坤，任怡多.“嫁出去的女兒，潑出去的水？”從“外嫁女”現象看特殊農民群體成員資格認定[J].探索與爭鳴，2021（7）：106-120+179.

作者簡介：袁永全（1997— ），男，漢族，河南周口人，西北政法大學，在讀碩士。

研究方向：民商法。