關于土地儲備項目資金預算管理幾個重點問題的思考

［DOI］10.3969/j.issn.1672-0407.2024.10.015

［摘 要］土地儲備項目無疑是城市發展的支柱之一。在現代城市規劃中，土地儲備項目不僅為城市未來的發展提供了戰略性資源，還為社會經濟的持續增長奠定了堅實基礎。在土地儲備項目的開發中，資金預算管理面臨著多重挑戰和問題。這些問題可能包括預算編制的不充分、缺乏科學性、預算執行的頻繁調整、預算與實際支出之間的偏差及績效評價的不合理性。最后，提出了改進土地儲備項目資金預算管理的對策，包括明確機構定位、建立資金支持體系、健全法律體系、加強監督等方面的建議。提高土地儲備項目資金預算的科學性和實施效率，推動城市土地資源的合理配置和可持續利用，為城市化進程和國家的經濟社會發展作出積極貢獻。

［關鍵詞］土地儲備項目；資金預算；預算管理；資金效率；對策管理

［中圖分類號］F27文獻標志碼：A

在當今城市化快速發展的背景下，土地資源的有效管理與配置變得至關重要。城市土地儲備作為一種重要的土地管理制度，在中國及其他國家得到廣泛實施，旨在為城市發展提供必要的土地資源，促進經濟增長和社會進步。土地儲備項目的成功實施，不僅關系到城市規劃的實施，也關系到國家和地方政府的財政支出和土地資源的可持續利用［1］。

1 土地儲備資金內涵及預算管理現狀

1.1 基本內涵

土地儲備資金作為支撐土地儲備項目的核心資金，具有重要的內涵。首先，它是用于購置土地和進行土地整理等開發前期準備工作的資金，是項目順利啟動和推進的保障。其次，土地儲備資金還涉及項目后期的開發和建設投資，為項目的順利實施提供必要的財務支持。最后，土地儲備資金的合理分配和高效使用，直接影響著城市規劃的有效性、經濟的可持續性及社會的可發展性。因此，土地儲備資金的管理不僅關系到項目的具體實施，更關乎整個城市的可持續發展。

1.2 現狀分析

城市土地儲備的關鍵屬性是政府性和公共利益性。在全球范圍內，人們一致認為城市土地儲備是政府引導的宏觀調控舉措。一般包括取得土地、前期開發和儲存以備供應三個核心環節。因此，城市土地儲備要求具有統一性和整體性。建立城市土地儲備制度時，必須遵循“統一回收、統一供應”的原則，將需要重新配置的土地納入土地儲備機制，由政府主導回收和調控。同時，城市土地儲備應注重協調性和整體性，涵蓋空間經濟、社會和生態環境等多重效益，統一近期和長遠效益，將市場調控與生態經濟管理結合，以社會和生態效益為主要目標，同時顧及經濟效益。另外，城市土地儲備具有增值性和外部性特點。通常，城市土地儲備機構獲取的土地是未經基礎設施開發的，為了增值，常需要先開發規劃好的即將向市場投放的土地，再進行供應。這種前期開發實現了儲備土地的增值［2］。

2 土地儲備項目資金預算管理問題

2.1 預算編制作用有限

預算編制在土地儲備項目資金管理中具有關鍵作用，然而，目前存在的問題使得預算的作用發揮有限。在土地儲備項目中，預算編制通常是根據過去的經驗和現有數據進行的，缺乏科學和準確的分析。這導致預算往往難以反映項目的實際需求和變化，而只是一種機械性的指導性文件。缺乏準確的數據和科學的方法，預算編制難以全面考慮項目的各種需求和可能產生的風險，從而導致預算在實際項目中的指導作用受限。此外，預算編制過程中的信息傳遞和協調也可能受到限制，導致預算缺乏全局性的考慮。不同部門、不同層級的信息傳遞可能存在滯后，造成預算編制時的數據不一致和信息不全面。這樣的情況可能導致預算中的某些重要項目被忽視，進一步削弱了預算的指導作用。

2.2 預算執行調整頻繁

預算管理的目標之一是實現各項支出的精細化管理，按照用途合理編制資金預算。然而，由于土地儲備資金支出的穩定性不高，因此在實際操作中，預算必須不斷地進行申請和調整。通常情況下，一旦預算獲得批準，就不應該自行進行調整，這也是預算管理的一大難點。土地儲備資金的使用受到多方面因素的影響。在實際執行預算的過程中，必須根據市場等因素不斷進行調整，以滿足實際需求。首先，土地市場狀況直接影響資金需求，因此需要根據市場變化進行預算調整以維持供需平衡。其次，各部門之間的協作程度對收儲工作至關重要，長時間跨越的項目需要多個部門合作，資金需求會隨著項目進展和難度變化而變化。最后，資金的使用情況主要受征地拆遷進度的不穩定性影響，政策和市場因素也會導致支出隨時需要調整。

2.3 預算與實際存在偏差

預算與實際結果的準確度對于組織的長期健康和可持續性發展至關重要。它不僅影響資源的合理分配和決策的質量，還涉及財務穩定性、信譽、績效改進和合規性等多個關鍵領域。偏差通常表現為預算超支或預算不足。預算超支意味著實際支出高于預算，可能導致資金不足和財務問題。預算不足則可能導致項目無法按計劃執行，影響項目的質量和進度。項目管理團隊的決策會對預算與實際存在偏差產生影響。范圍的變化、進度的調整、資源分配和規劃條件等決策可能導致成本上升或下降，從而影響預算的準確性［3］。

2.4 預算績效不夠合理

土地儲備項目的績效不夠合理是一個關鍵挑戰，它可能表現為項目在財務和資源利用方面未能達到預期目標，這可能對城市規劃和發展產生不利影響。第一，不明確的績效指標，如果項目在開始階段沒有建立清晰、具體的績效指標，就很難度量和評估項目的表現。第二，缺乏績效監控機制，項目的績效需要定期監控和測量。政府和項目管理團隊應該建立有效的監控機制，如績效儀表板、定期報告和全程跟蹤審計，以便實時跟蹤項目的績效表現。這有助于及時發現問題并提供數據支持，以便作出適當的決策。第三，缺乏績效獎懲機制，政府可以建立績效獎懲機制，以激勵項目管理團隊和利益相關者。

3 土地儲備項目資金預算管理對策

3.1 做好土地儲備項目資金預算管理總體設計

在土地儲備項目中，資金預算管理總體設計扮演著策劃和掌舵的重要角色。政府需要以周密的計劃和系統性的方法來確保項目的財務健康和執行無阻。這需要制定一份全面的資金預算管理計劃，該計劃旨在在整個項目周期內實現資金的精確分配和有效監控，以便項目能夠在不斷變化的環境中持續前進。首先，資金預算管理計劃必須明確預算編制的全過程。這包括從項目年度做地計劃生成年度預算項目到確保項目預算的準確性和可行性，一直到項目實施和決算審計的最后階段。在這個過程中，需要明確責任人和相關部門，確保每個環節都有明確的流程和時間表。其次，計劃還應包括一個靈活的調整機制，以適應項目執行過程中出現的不可預測的變化。土地市場的波動、政策調整或者項目范圍的變化都可能導致資金需求的變化。因此，政府需要建立一個靈敏度高的機制，能夠在必要時快速作出預算調整，以確保項目能夠按計劃推進，而不受財務困擾的影響。最后，監控措施是資金預算管理計劃的關鍵組成部分。政府需要建立監測和報告機制，以持續跟蹤預算與實際執行之間的差距。這包括定期的財務報告、績效指標的評估及項目進展的審查。這些監控措施有助于政府及時識別并解決潛在的問題，確保項目不偏離財務軌道［4］。

3.2 實施土地儲備項目申報審核管理

土地儲備項目申報審核管理是項目資金預算的關鍵環節，其目標在于確保項目的財務健康和合規性。這一過程需要政府建立嚴格的規范和程序，以保證項目的資金分配和使用是合理的、符合法規的，同時能夠滿足項目的戰略目標。首先，項目的申報是土地儲備項目資金預算的起點。在這個階段，項目提出者必須提交詳細的預算提案，其中包括項目的預算需求、資金用途、時間表和相關的風險分析。這些信息應該充分反映項目的特點，考慮到市場的不確定性和政策環境的變化。其次，審核是確保項目合規性的關鍵環節。政府應該建立一支專門的審核團隊，負責審查項目提案的各個方面。這包括預算的合理性、資金用途的合規性、市場分析的準確性和項目風險的評估。審核團隊需要與項目提出者密切合作，解決可能存在的問題，以確保項目在財務和法律層面都是可行的。最后，審核管理還應包括一個審批和授權的步驟。一旦審核團隊確認項目的財務可行性和合規性，政府相關部門應該批準項目的預算提案。這意味著政府認可了項目的價值和戰略的重要性，愿意提供必要的資金支持。

3.3 科學構建項目預決算管理體系

科學構建項目預決算管理體系旨在確保項目的資金使用得當、財務穩健，同時保持透明度和監督。這一體系包括了預算編制、批復、執行、調整和決算審計等多個環節，每個環節都有其重要性和功能。第一，預算編制是項目預決算管理體系的核心。在這一階段，政府和相關部門需要與項目執行團隊密切合作，制定詳細的預算計劃，明確資金的來源和用途，以及預期的時間表。這需要綜合考慮項目的特點、市場因素、政策環境和可能的風險，以確保預算的準確性和合理性。第二，批復是預算管理的重要環節。政府部門需要審查和批準項目的預算提案，確保其符合法規和政府政策。這個審批過程需要透明和公正，確保決策是基于項目的財務可行性和合規性。第三，執行階段涉及項目實際執行和資金的支出。在這個階段，財務管理團隊需要緊密監控預算的執行，確保資金按計劃使用，并及時發現和解決可能的偏差。這需要建立有效的財務報告和監控系統，以便及時反饋和調整。

3.4 實施土地儲備項目預算全過程管理

實施土地儲備項目預算全過程管理，以確保項目的財務可行性和透明度，涉及多個關鍵環節。首先，項目庫的建立是全過程管理的起點，其中包括待執行的土地儲備項目的詳細信息，如項目名稱、戰略目標、時間表、預算需求等，為后續預算編制和監控提供了必要的基礎數據。其次，預算的編制和批復是土地儲備項目預算管理的核心。政府部門與項目執行團隊合作制定詳細的預算計劃，包括資金來源、用途、時間表以及風險因素的考慮。這一階段需要確保預算提案經過政府審核和批準，以保證其合規性和財務可行性，同時保持審批過程的透明和公正。第三，項目的執行調整階段是應對不可預測變化的關鍵。市場波動、政策調整或項目范圍的變更都可能導致資金需求的變化。因此，政府需要建立一個靈活的調整機制，包括及時的預算調整和資金重新分配。這需要嚴格的監控和審查，以確保項目的財務健康和執行順利。最后，決算審計是項目預算全過程管理的最后一環。一旦項目完成，政府應進行決算審計，核實實際支出與預算的一致性。這有助于確保項目的財務透明度和合規性，同時可以找到項目的不足之處，以改進未來項目的財務管理。

3.5 嚴格開展項目做地和資金管理

嚴格開展項目做地和資金管理對于土地儲備項目的成功執行和財務穩健至關重要。在項目做地管理方面，政府和項目執行團隊必須確保土地征收和拆遷工作按計劃推進，遵守法律法規，同時積極減少潛在風險和糾紛。建立高效的項目做地監控體系至關重要，以便及時發現和解決問題，從而確保土地的合法取得和能夠順利供應給項目。在資金管理方面，資金扮演著土地儲備項目的生命線角色，因此需要精細管理和持續監控。政府部門必須確保預算的合理分配和有效使用，切實避免資源的浪費和濫用。為此，建立健全的財務報告和監控系統至關重要，這有助于定期審查資金流向，確保其用途與預算計劃和法律法規相符。同時，提高預算執行的透明度對于確保公眾和相關利益相關者能夠清晰了解資金的使用情況至關重要，這有助于建立信任，確保項目的財務穩健。

3.6 做好土地儲備項目資金預算績效管理

通過綜合的績效管理，政府可以確保項目的成功執行，為城市的可持續發展提供堅實的財務支持。首先，政府和項目管理團隊需要共同制定明確的績效指標，包括項目成本、時間進度、土地供應效率和土地質量等，以確保評估的客觀性和一致性。其次，建立有效的監控和測量機制，如績效儀表板、定期報告和審計，有助于及時發現問題和機會，為決策提供數據支持。當績效不達標時，政府和項目管理團隊應制定具體可操作的績效改進計劃，以解決問題。最后，建立績效獎懲機制以激勵和引導良好的績效行為，例如獎勵成本控制、項目進度和土地供應方面的出色表現，同時也要制定相應的懲罰措施來應對不當的行為或績效不佳的情況。

3.7 強化項目預算風險監督

確保土地儲備項目的財務健康和可持續性，需要通過全面的風險評估與識別來發現潛在的預算風險因素，包括市場波動、政策變化和自然災害等。這一步驟有助于政府和項目管理團隊更好地準備和規劃應對措施。隨后，建立有效的風險監控體系，包括監控指標、閾值和警報機制，以及明確責任人和報告渠道，以便實時跟蹤潛在風險的發展趨勢，并及時采取措施減輕影響。同時，政府和項目管理團隊應制定應對策略，包括建立風險儲備金、購買適當的保險和調整項目計劃，以減少潛在的財務損失，并將這些策略納入項目的預算計劃中。持續的風險監督和反饋機制也是不可或缺的，定期審查和更新風險評估，以反映項目進展和外部環境的變化，同時建立有效的反饋機制，允許項目團隊和利益相關者提供關于潛在風險的信息和建議，從而確保項目的財務健康得到有效維護［5］。

4 結語

在城市化快速發展的今天，土地資源的合理配置和可持續利用至關重要，而土地儲備項目作為政府推動城市規劃和發展的關鍵工具，其資金預算管理顯得尤為重要。通過對土地儲備項目資金預算管理現狀的剖析，可以發現存在的問題，包括預算編制的不足、預算執行調整頻繁、預算與實際存在的偏差、績效評價的不合理性。然而，通過本文的研究，提出了一系列改進預算管理的對策。這些對策包括明確機構定位、建立資金支持體系、健全法律體系、加強監督等多個方面的建議。通過不斷改進管理機制和積累實踐經驗，可以更好地應對這些挑戰，實現土地資源的可持續利用，為城市和國家的未來發展奠定堅實的基礎。土地儲備項目資金預算管理，將在城市化和國家發展中持續發揮著不可替代的作用。

參考文獻

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［3］龔駿超. 新形勢下做好土地儲備資金管理的幾點思考——以衢州市為例［J］. 浙江國土資源，2021（12）：35-37.

［4］郜東梅. 關于土地儲備資金預算管理幾個重點問題的思考［J］. 會計師，2021（14）：118-119.

［5］藍佳松. 對廣西土地儲備資金預算管理的思考［J］. 南方國土資源，2021（2）：63-65.

［作者簡介］陳映，女，浙江慈溪人，寧波市自然資源整治儲備中心，中級會計師，本科，研究方向：預算管理。