促進黑龍江省冰雪旅游產業高質量發展的支持政策研究

蔡德發?李可新

摘要：黑龍江省發展冰雪旅游產業有著先天的優勢，冬奧會以來，黑龍江省冰雪旅游產業進入了快速發展的階段，但其發展上面臨著諸多競爭與挑戰，如部分政策與具體項目之間的契合度不夠、對于“存量”和“微量”的支持力度不夠、吸引高端人才政策力度不足等；結合黑龍江省冰雪旅游產業發展狀況與現行支持政策內容，從支持政策的角度總結阻礙黑龍江省冰雪旅游產業高質量發展的癥結所在，提出政策實施精準度與契合度、加大培育力度、壯存量拓增量、加大吸引高端人才政策力度等對策建議。

關鍵詞：冰雪旅游產業；支持政策；高質量發展

引言

北京冬奧會的成功舉辦為我國冰雪旅游帶來了巨大活力，全國冰雪休閑旅游人數從2016—2017冰雪季的1.7億人次增加到2020—2021冰雪季的2.54億人次。截至2022年，我國參與冰雪旅游的人數已經達到3.46億人。“三億人上冰雪”的愿景變成了現實，冰雪旅游發展也迎來諸多新機遇。2024年元旦期間，哈爾濱冰雪旅游迅猛發展，累計接待游客更是高達304.79萬人次，創造了城市旅游的歷史新高。隨著我國人民生活水平的顯著提升，對娛樂和休閑等精神需求的要求也逐步提高，更多人希望進行高質量的冰雪旅游活動。2022年，黑龍江省人民政府頒布《黑龍江省冰雪經濟發展規劃（2022—2030年）》，旨在加快冰雪旅游發展的整體進程，實現其高品位、多樣化、可持續的發展，以此來滿足廣大游客的需求。黑龍江省“十四五”規劃也提出，要加快黑龍江省冰雪產業相關政策的制定，并以政策為指導，運用政策手段將冰雪資源優勢轉化為黑龍江省經濟優勢，力圖通過冰雪產業政策的實施，為黑龍江省冰雪旅游產業高質量發展提供強有力的支撐。

一、黑龍江冰雪旅游產業支持政策內容

黑龍江省已經出臺了一系列旨在推動冰雪旅游產業蓬勃發展的支持政策，包括《黑龍江省冰雪旅游專項規劃（2017—2025）》《黑龍江省冰雪旅游產業發展規劃（2020—2030年）》《黑龍江省產業振興行動計劃（2022—2026）》《黑龍江省冰雪經濟發展規劃（2022—2030年）》《黑龍江省支持冰雪經濟發展若干政策措施》等，見表1。

表1中第5項政策措施為第4項發展規劃的配套措施，該文件關聯了《實施細則》部分政策和《獎勵辦法（試行）》。除此之外，黑龍江省一些地級市也結合本地實際出臺了很多支持冰雪產業發展的政策。例如，在《哈爾濱市支持冰雪經濟發展若干政策措施》《大慶市支持冰雪經濟發展若干政策措施》中的很多內容是《黑龍江省支持冰雪經濟發展若干政策措施》的延伸。

二、黑龍江省冰雪旅游產業支持政策存在的問題

（一）政策與具體項目之間的契合度不夠

為了《黑龍江省冰雪經濟發展規劃（2022—2030年）》更有效地落地實施，《黑龍江省支持冰雪經濟發展若干政策措施》中的政策內容也比較詳盡，但在一些具體的項目實施上缺乏契合度。還是以旅游景區、度假村為例，《發展規劃》中將亞布力滑雪旅游度假區、哈爾濱冰雪大世界四季冰雪、橫道林海雪原度假區規劃建設成為冰雪旅游旗艦景區，并規劃把前者建設成為世界知名冰雪旅游度假勝地。《政策措施》中明確規定了針對景區年接待游客人次進行等級劃分，并對應給予一次性補助或獎勵，如4A級以上冰雪旅游景區，按年接待游20萬—50萬人次、50萬人次以上，每年分別一次性補助50萬元、100萬元[1]。雖然按照景區、度假村級別、人次和收入等級有著不同的補助或獎勵金額，但沒有按照地域性給予針對性的相應政策，與具體發展項目的契合度不夠，容易造成資金的分散使用，缺乏適當的集中。

（二）對于“存量”和“微量”的支持力度不夠

地級市出臺的文件對《黑龍江省支持冰雪經濟發展若干政策措施》的一些內容進行了延伸。但從政策內容來看，很多政策項目都有“新設立”“新建”以及類似某級、幾千萬以上等這樣的限制，對于目前已經存在的、中小微的項目的支持政策較少，“存量”和“微量”的支持力度不夠，而且部分政策內容不精確，缺乏連續性。例如，對于冰雪旅游景區接待游客數量的獎勵，《哈爾濱市支持冰雪經濟發展若干政策措施》部分政策內容對省《政策措施》進行了延續，補助條件從4A級放寬到A級，補助金額范圍擴展到20萬元，20萬人次以下沒有相關補助金額的規定，同樣的問題在支持新建冰雪旅游景區、度假區等的接待游客獎勵也存在，30萬人次以下也沒有相關規定。而對于冰雪旅游景區接待游客數量的補助，省《政策措施》中20萬—50萬人次補助50萬元，從政策內容上看，打個比方，21萬人次和49萬人次補助金額一樣。而哈爾濱市《政策措施》中，20萬—50萬人次補助20萬元，50萬人次以上補助50萬人，49萬人次和51萬人次差30萬元的補助金額；在支持新建冰雪旅游景區、冰雪旅游度假區等接待游客上，省市間49萬人次和51萬人次獎勵金額相差50萬，政策內容不精準，不連續[2]。另外，省《政策措施》S級旅游滑雪場接待游客的補助規定和冰雪旅游景區一致，哈爾濱市《政策措施》中則缺失旅游滑雪場接待游客的補助規定。

（三）吸引高端人才政策力度不足

黑龍江省地處我國東北部，經濟相對落后，因此對于高端人才的吸引力度較弱，導致人才缺口較大，并且冰雪旅游產業的高端人才屬于復合型人才，培養周期較長，而引進冰雪旅游產業人才的難度更大，短時間內難以解決急需的高層次人才。雖然目前黑龍江省已經出臺相關政策，關于為新引進的高層次冰雪產業復合型人才解決社會保險、醫療保險、子女入學購置、租賃辦公及居住用房補貼等問題，但其吸引力較弱[3]。吉林、遼寧、河北等冰雪旅游較為豐富的省份，都有相似的人才保障政策，因此黑龍江省的人才政策力度不足，很難脫穎而出，并且《黑龍江省支持冰雪經濟發展若干政策措施》其中對吸引人才的各項優惠規定非常粗線條，可操作性不強，容易導致各部門相互推諉扯皮，難以真正落到實處[4]。

三、促進黑龍江省冰雪旅游產業高質量發展的建議

（一）提升政策實施精準度與契合度

以《黑龍江省冰雪經濟發展規劃（2022—2030年）》為指導，應先重點發展少數代表性、行業引領性、影響力大的冰雪旅游項目。例如，可以優先發展《發展規劃》中建設冰雪旅游旗艦景區之一的哈爾濱冰雪大世界四季冰雪項目。哈爾濱冰雪大世界知名度高，基礎條件好，坐落于哈爾濱主城區江南與江北中心地帶，交通方便。哈爾濱是黑龍江省首位度最高的城市，經濟比重占全省的1/3以上，旅游業收入占全省七成以上。哈爾濱旅游業收入占全市GDP的比重為17.7%，高于全省平均值8個百分點。以哈爾濱冰雪大世界四季冰雪項目為突破口，帶動冰雪大世界周邊太陽島、中央大街等重要景區發展，實現資源的整合，從而促進哈爾濱市旅游業和經濟的發展，使其更好地發揮首位城市對全省經濟的輻射帶動作用。以點、線、面的節奏推進，循序漸進，撬動全局。因此，在政策制定上，在黑龍江省和哈爾濱市《政策措施》原有的基礎上，對于《發展規劃》中的涉及項目，選擇少數重點，集中發力，制定更有針對性和契合度更高的財稅政策，提高資金投入效率，集中資金保證發展重點項目的需要。例如，《政策措施》中的“項目建設”類中，可以把某個重點要發展的景區或項目單列出來，提高相應比例的配套資金、獎勵或限額。如世界500強企業的投資，原有最高限額是不超過500萬元，如果增加20%的比例，則最高獎勵限額上升到600萬；新設立冰雪產業企業獲得國家級優秀作品的項目，也可以增加20%比例的配套資金支持[5]。除此之外，市級層面也應設置相應的增加比例。把《發展規劃》中計劃發展的具體項目按照重要性進行劃分，相應資金分配也應該有所差別，使《政策措施》與《發展規劃》點對點匹配，做到資金跟著項目走。除此之外，針對某一景區或項目具體發展需求，除了普遍性的規定之外，應該還有一些差異性的針對措施，而且這些措施應該更加詳盡，更有操作性。

（二）加大培育力度，壯存量拓增量

截至2021年末，全國市場主體達到1.5億戶，其中企業達4 842.3萬戶，增長1.7倍，99%以上的企業是中小企業，中小企業從業人數占全部企業從業人員比例的80%。雖然大項目在引領行業發展能夠起到一定的帶動作用，但也不能忽視中小微企業的作用，“微量”和“存量”也很重要。從2020年開始，黑龍江省無論是境內游還是境外游，旅游業人次及收入均為負增長，占GDP的比重也逐漸降低，尤其是一些中小微企業所受沖擊較大。因此，在財稅政策的制定上，應該對這些企業應該有所考慮。例如，對于冰雪旅游景區的接待游客數量的補助，應該設置20萬以下的人次的補助情況，比如10萬—20萬人次可以補助10萬元，或者每1萬人次補助1萬元。例如，無論對于新建還是已有的冰雪旅游景區、冰雪旅游度假區等，都應該有接待游客的獎勵。再如，黑龍江省和哈爾濱市《政策措施》中，對于鼓勵旅行社“引客入省”的獎勵的組團人數條件，應該有所降低，可以隨之降低獎勵金額，這樣可以起到積少成多的作用，達到更好的效果。除此之外還應該采取一些稅收優惠的政策，吸引或維持更多的民營經濟聚集在冰雪旅游產業中，對于從事冰雪旅游產業的這些企業給予一定的增值稅、所得稅等稅收減免的稅收優惠政策。例如，對從事冰雪旅游相關的文化創意服務、廣播影視服務、商務輔助服務的企業可以降低其增值稅稅率或者免征增值稅；除對認定為高新技術企業的冰雪企業，減按15%稅率征收企業所得稅外，還應該在稅額抵免、減半征收、加計扣除、減計收入、資產加速折舊等方面設置相應的稅收優惠政策，比如對從事冰雪旅游業經營困難的企業免征、減征企業所得稅；對于從事黑龍江省冰雪題材劇本創作、影視劇制作、冰雪文化推廣、冰雪旅游推介等個人在一定范圍內免征或減征個人所得稅；對于承辦冰雪文化推廣、冰雪旅游推介、冰雪賽事等活動的企業所使用的活動所需的土地、房產減免房產稅、城鎮土地使用稅等。

（三）加大吸引高端人才政策力度

人才資源是一個產業得以發展的關鍵，因此黑龍江省冰雪旅游產業發展應當對冰雪旅游高端人才的培育和引進給予重視，不斷完善頂層設計，制定完善的人才政策，吸引更多高端人才助力黑龍江冰雪旅游產業發展。首先，可以制定區別于其他省份的人才政策，凸顯黑龍江省競爭優勢，例如，增加人才補貼的財政投入，加大吸引人才的核心競爭力；其次，因為通過人才引進的高端人才對于黑龍江省的感情不夠深，所以在提升人才補貼的同時還要提升對高端人才進行生活保障政策，例如，為新引進的高層次冰雪產業高端人才隨行家屬的工作、醫保等問題，提升高端人才穩定性；最后，還應繼續完善人才政策，細化《黑龍江省支持冰雪經濟發展若干政策措施》其中對吸引人才的各項優惠規定，加強政策措施的可操作性，并且責任到人，避免各部門相互推諉扯皮，真正將人才政策落到實處，從而加大吸引高端人才政策力度。

參考文獻：

[1]周凍梅，李蘭.黑龍江省冰雪旅游產業稅收政策研究[J].冰雪運動，2019，41（03）：65-69.

[2]韓國鋼，于驍霏.冰雪文化產業政策瓶頸與突破[J].經濟研究導刊，2021（08）：58-60.

[3]張小鋒，王菁彤.冰雪旅游與文化產業耦合的財稅激勵政策效應分析[J].會計之友，2022（06）：70-77.

[4]李艷.后冬奧時期冰雪文化旅游產業空間的延續：政策變遷、行動框架及路徑選擇[J].體育與科學，2022，43（02）：43-48.

[5]張銳，牛建華.“冷資源”變“熱經濟”中的政策工具組合運用：基于國家層面冰雪產業政策文本分析[J].北京體育大學學報，2023，46（03）：10-24.

（責任編輯：豆瑞超）