城市治理視域下古城保護與發展對策研究

［摘要］黨的二十大報告提出要“加大文物和文化遺產保護力度，加強城鄉建設中歷史文化保護傳承”。歷史文化名城、名鎮、名村和街區等是重要的歷史文化遺產。近年來，我國各地古城都致力處理好城市改造開發和歷史文化遺產保護，正定作為我國一座縣級歷史文化名城，在探索其保護發展之路中也存在一些現實問題，因此要做到在保護中發展、在發展中保護，不僅對提升城鄉居民的獲得感、幸福感具有重要意義，而且也為城市發展和鄉村振興助力提供堅實的支撐。

［關鍵詞］城市治理模式；正定古城；保護與發展；發展策略

［中國分類號］TU984.114"［文獻標識碼］A"［文章編號］1009-0169（2024）12-0037-06

城市是人類文明歷史發展的產物，大量的歷史文化名城、名鎮、名村、傳統村落代表了中華民族悠久的城鄉發展演進史，具有歷史價值、美學和象征性的價值、科學價值以及情感價值等多維價值。2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于在城鄉建設中加強歷史文化保護傳承的意見》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，提出要促進歷史文化保護傳承與城鄉建設融合發展。黨的二十大報告指出，“加大文物和文化遺產保護力度，加強城鄉建設中歷史文化保護傳承”[1]。在進入強調以人為核心和高質量發展的新階段，保護、利用和傳承好歷史文化尤為重要。位于河北省石家莊市北15公里處的正定古城是我國一座縣級歷史文化名城，與石家莊市隔河（滹沱河）相望，其文物古跡璀璨輝煌，曾于1994年被國務院批準為“國家歷史文化名城”。正定古城的人文氣質深深吸引著眾多國內外游客。但隨著石家莊城市化、現代化進程的加速，歷史古城保護與當代發展的矛盾日益突出，傳統“包干式”城市管理體制已不能完全適應古城發展的需要，如何延續歷史文脈，避免古城活力衰退，又能使其適應城市發展步伐呈現更加蓬勃的動力，是當今古城經歷的嚴峻考驗和必須回答的重大實際問題。因此，積極探索正定古城保護與發展的解決之道，以期實現正定古城其社會、經濟、歷史文化和諧共生，同時也為進一步豐富城市治理理論作出有益的理論探索。

一、城市發展背景下正定古城保護的現狀

2013年8月，習近平總書記對正定古城保護工作作出重要批示：“充分肯定近年來正定古城保護工作。要繼續做好這項工作，秉持正確的古城保護理念，即切實保護好其歷史文化價值。”[2]河北省、石家莊市、正定縣認真落實習近平總書記這一指示要求，在尊重歷史、保持完整、延續文脈、凸顯特色的原則下啟動實施古寺群落修繕、陽和樓復建、榮國府周邊環境整治等修復工程，正定古城整體風貌得以彰顯，古城的文化底蘊得以開掘。隨著石家莊經濟社會的發展，正定古城保護在與當代城市發展接軌過程中也出現新的問題。

（一）古城居民區與現代化城市建設之間矛盾凸顯

一方面，為緩解古城交通、環境和人口壓力，古城內百年老校、優質醫院、圖書館等部分公共設施逐步外遷，但是滿足古城的城市功能并未能及時跟上，相應帶來了當代古城的公共服務品質下降、活力弱化等問題。另一方面，傳統的古城街區為滿足各種類型的居住需求，通常被分割為多重居住空間，居住密度往往過高，公共空間變得支離破碎，空間可及性較弱，有管理模式的小區自主性較強，主入口通常設置安保設施，次入口也被關閉，居住開放空間的聯系路徑由此被切斷，日常交往的人流流動被阻礙。同時，由于古城建筑物限高政策的限制、古城區土地稀缺和地價上漲等多重因素的影響，傳統大規?！安鸪陆ā钡拈_發建設模式逐漸向小幅度的“漸進填充”模式轉變。依托古城街巷的狹小空間，許多封閉獨立式門禁社區和規模各異的高端居住區“見縫插針”開辟建立出來。由此造成了一定程度上的風格斷裂和空間隔離（見圖1）。

此外，正定古城人口眾多，目前生活著近55.3萬居民。正定老城區是集商貿、文化、旅游為一體的商業街區，每天車水馬龍、川流不息，給城里的基礎設施造成巨大壓力，交通擁堵問題日益突出[3]。尤其是近年來，正定古城的旅游業十分繁榮，假期里平均每天游客數量超過50萬人次。正定老城街區路網密度較高，胡同街道寬度不足6米，且彎道卡口多，難以適應城市的快速發展和居民不同層次的出行需求，一旦區域內某個道路發生擁堵，容易造成輻射連鎖擁堵。于是，在道路拓寬與保留延續街巷肌理之間難以平衡，這些由于風俗和歷史造就的客觀原因導致了古城區道路基礎設施脆弱、建設難度加大。

（二）古城社會結構分異

與周邊新城快速發展、居住環境更為優越相比，古城的住宅市場和社會結構出現失衡、兩極分化，由此會帶來一系列負面因素，例如：常住人口中的正定本地人口數量減少、居民收入差距過大、老齡化嚴重、外來人口比例高、低層次人口集聚、文化水平低、家庭組織結構扁平化和通勤、流動人口偏多等[5]，其中流動人口中以文化參與體驗性不強的旅游人口居多（見表1）。面對社會結構分異帶來的負面現狀，如若不采取有效溝通機制，則有可能出現古城區域鄰里關系趨于疏遠冷漠、潛在的社會資本被浪費和傳統文化在現實中逐漸衰落等問題。

（三）古城商業街開發與古建內蘊開掘的失衡

以古城區環境為整治重點，以文化遺產傳承為基礎，以歷史文化保護片區、控保建筑作為古城風貌的載體，一批以文化功能為核心的新型商業核心區逐漸被改造和開發，這些新出爐極具特色的商業區重塑了原街區形象，使得業態更加豐富多樣，現代個性化消費特點更加突出，但也出現了古城商業區普遍存在的問題。例如旺泉古街、燕趙大街、大十字街等熱門的文化商業綜合片區，這些商業街區日常承載游客數量巨大，但商業種類較為單一，多以餐飲業為主，其他商業種類數量很少。街區中的古建筑外形特色鮮明，但建筑上的商業門牌和廣告門牌較為雜亂，風格不一，與整個古街巷的肌理不相匹配。由此可見，商業街區的開發與古建筑的內蘊開發并未完全契合。商業街的文旅開發多停留在對建筑物形式空間本身上的塑造上，而對于古建筑所蘊含的內在人文特性并未加以彰顯。如，一些百年老字號的商鋪、文廟、書院的建筑原址，其中所承載的深厚歷史底蘊和文化底蘊尚有開掘空間。此外，在這些商業街中作為載體的控保建筑普遍存在“整體規模不大、布局分散”的特征，大部分文保建筑或控保建筑仍難以保存和維護，控而難保的現象相對嚴重，這將使得豐富燦爛的歷史文化資源難以得到充分挖掘、整合和利用。

二、國內外古城治理經驗及啟示

隨著全球對公共治理的關注變得更為廣泛和日益重要，城市治理理論應運而生，目前，在國內外均處于初步發展的階段。城市治理是公共治理理論在城市領域的應用，也是國家治理體系中的不可缺少的一個構成部分?！俺鞘泄芾怼迸c“城市治理”雖然僅有一字之別，但體現的不僅是職能的變化，更是體制的創新?！肮芾怼敝塾谡膯畏叫袆?，體現了政府才是社會管理合法權利的主要來源；而“治理”更多表現為幾個多元主體的共存性，除了政府外，企業、公眾等都是合法權利的來源[5]。

隨著城市化的快速發展，具有歷史的古城保護和利用逐漸成為城市規劃和發展的重要議題。世界上許多有著悠久歷史的古城文脈，在古城保護方面呈現出各自的特點[5-8]（見表2）。這些城市都具有較為成熟系統的古城保護模式策略。各地城市根據自身的情況特點，其著眼點亦有不同。有聚焦于“點”上的，關注城市特色和原有風貌；有聚焦于“面”的，對歷史街區街道進行統一布局整體管理，以歷史為依據進行形制規劃和環境管理；有聚焦于城市整體保護的，如法國巴黎所制定的“建新城保舊城”的計劃，從整個城市景觀和整體風貌入手，對城市的天際線進行設定，劃分主要的景觀軸線[4-7]（見表2）。其成功的治理經驗模式是一致的，無論從微觀層面還是宏觀層面，都呈現出政府與民眾協同共管的景象。從古城保護的意識形態上，政府部門與公眾能夠達成一致，均具有較為熱烈的歷史保護情懷。從政府行政策略上，將恢復老城活力、吸引年輕人到老城，以新帶老繁榮經濟作為主要目標方向。從組織民眾參與保護上，使古城保護行為大眾化。在律法中明確歷史城鎮、歷史地區保護工作中公眾參與的必要性。重視民眾參與古城保護的力量，通過宣傳手段將政府對古城保護意圖、工作計劃、保護方法等傳遞到民眾中。因此，針對正定古城在保護和發展中所面臨的問題，可運用城市治理理論，解決好上述居住空間破碎化、社會結構分異、社會公眾參與缺失等特征問題，可使各多元主體之間利益、服務融合，改善社會結構不平衡狀況，增強社會各階層相互依存和諧的關系，實現多方共贏（見圖2）。

三、城市治理視域下正定古城保護與發展策略

城市治理作為一種管理體系，應該包含城市治理主體的利益定位、利益關系、利益互動三個分析維度，以此作為分析城市治理中伙伴關系運行機制的指南。因此，在正定古城治理中，要側重于政府職能的轉變和優化政府組織結構，強調各利益相關者廣泛參與古城發展，提升市場在古城保護和發展過程資源配置的作用，最終形成多元主體多樣化互動、共同治理古城的善治模式[7]。

（一）積極轉變職能，發揮政府的核心主體作用

政府是城市治理的核心，要塑造健康的政績觀，對于這座擁有1600多年悠久歷史的文明古城來說，古城的歷史文化價值遠遠比短期的經濟利益更加重要，應立足古城保護和發展的長遠利益考慮，堅持全面保護的理念。對于古城的空間體系、街巷肌理、文物古跡、建筑風貌及非物質文化遺產，將規劃、設計與建設三者統一起來，從實際出發高水平、科學地編制規劃、進行整體保護。保護古城是一項復雜的、嚴肅的活動，要充分考慮古城特點，建立不同主體之間相互制約、平等合作的秩序，構造健全法制保障體系，找準定位加強地方立法工作。同時，從長遠安全角度和頂層設計來看，應深入消防、交通、環境等內容，依據現實賦予古城突破某些上位法抵觸標準的特殊權力，并應建立健全相應的立法審查制度，避免出現濫用職權、專制化和特權化。只有這樣立足現實、因地制宜，才能更好地將保護與發展、現實與法律相結合。

（二）以經濟效益為核心，發揮市場的調節作用

隨著市場經濟的發展，整個社會的經濟活動主要靠市場調節，市場越來越成為城市治理中資源配置的基本力量。因此，應不斷完善“政府主導、市場運作、社會參與、多渠道投入”的名城保護開發投融資機制[8]，逐步建立健全古城保護投資回報機制，為古城保護復興注入資金源泉。這里所講的“古城資產”，不僅指古城土地、文物古跡、旅游資源、基礎設施等有形資產，還包括附著在有形資產上的包括名稱、形象、知名度、特色文化等無形資產。一方面，加強合理地綜合開發利用騰空及整修后的各類文物建筑，強化項目策劃包裝，嘗試通過多種方式來盤活古城資源，比如對古城資產的使用權、經營權、冠名權等權益利用股權、回報或捐贈等眾籌模式來籌資，多鼓勵民間資金的注入，形成多元化（政府主導、市場運作、社會參與）的古城保護投融資格局，以實現古城資源配置的最優化和效益的最大化，使古城經營利用系統進入良性循環，從而實現古城的有機更新和發展。另一方面，也要強化企業保護古城的責任感，政府可以出臺一系列優惠政策，從財政、稅收、金融支持、人才、政府服務等方面積極調動企業的積極性，拓寬市場參與古城保護的渠道。此外，還可以在境內外發行有關正定古城保護類的債券進行融資，擴大渠道吸納社會各界資金，進一步盤活正定古城相關的公共有形和無形資產。

（三）鼓勵公眾參與，發揮社會協同作用

在古城保護的整體過程中，“公眾參與”能夠對古城的人文性、可行性、績效性進行多層面、多渠道、多形式的探討論證，可為古城保護規劃的順利實施做好鋪墊，能夠深處挖掘城市記憶的特征，充分發揮古城的經濟價值、社會價值和歷史文化價值，保持古城在可持續發展中與居民態度息息相關，使歷史風貌和公眾切身利益顯得渾然一體相得益彰，使建筑審美和居住旅游功能在此達到高度和諧與極致完美。

但從當前公眾參與古城建設現狀來看，正定的公眾參與大多停留在規劃公示的初級階段，缺乏公眾全程參與互動機制。因此，在實際工作中，政府部門需要在“事前、事中和事后”為公眾提供參與的平臺并拓寬渠道，建立起公眾參與的古城更新發展全過程中的動態反饋機制（見圖3）。不僅在項目研究決策之前，進行市民聽證、專家論證，還得在項目實施后有評估會，以確保各個環節充分聽取和融入公眾意見。通過對公眾參與有效途徑建設，對參與方式、參與范圍和決策機制等制度規范和約束機制的建立，保證項目實施能夠最大程度代表廣大群眾根本利益，調動公眾的積極性，從而有利于公眾保護意識主動向保護行動轉化。此外，還可將“公眾參與”作為政績考核的范圍，其考核結果作為衡量工作、評價干部的一把“尺子”，以此進行信任激勵和嚴格監督。

四、結語

在正定歷經三十年來古城保護曲折經歷及豐碩成果的紀實中，我們可以看到一大批國內外著名建筑專家作為古城保護行動的核心力量，在正定傳統建筑文化的保護和傳承上所發揮的巨大作用。他們對正定充滿著感情，全力以赴、全心全意、客觀科學、優質高效為正定古城的保護獻計出力，弘揚文化彰顯特色，激發公眾參與意識和保護古城的積極性，不斷打造古城保護和修復引起新的熱點，使得正定古城在保護與更新方面得以持續。因此，在城市化與現代化進程中，應該重視專家學者的重要地位和強化其關鍵性作用，廣泛聽取專家學者的意見，抓好頂層規劃設計、嚴把工程質量關，確保古城能夠有機協調的發展。同時也要注重培養古城保護和發展專業人才，在高等院校開設相關專業，培養這方面的高素質人才，進而發揚光大，為正定歷史文化古城培養更多的保護和傳承的接班人。

參考文獻：

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[2]海麗華，王振永.像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產——河北省正定縣古城文化保護之路[N].學習時報，2024-11-04（2）.

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責任編輯：王玉倩