湖南鄉村文旅產業高質量發展政策的區域差異研究

[摘 要]政策是鄉村文旅產業高質量發展的重要驅動因素，直接反映了地方政府對鄉村文旅產業高質量發展的重視程度和實際推進情況。文章以“政策工具-政策力度-政策目標”三維分析框架為基礎，采用內容分析法，對湖南省14個市（州）的鄉村文旅產業高質量發展政策文本進行量化分析，旨在揭示湖南省鄉村文旅產業高質量發展政策的區域差異。研究發現，湖南省鄉村文旅產業高質量發展政策工具應用存在顯著區域差異且普遍不夠重視政府采購政策、政策力度總體偏低且區域不均衡以及政策目標注意力兩極分化嚴重且存在多地對生態保護目標創新發展目標重視不夠等問題。因此，建議推動應用多種政策工具、提升中低政策力度地區政策主體層級及政策類型的權威性以及強化中共中央、國務院和湖南省委、省政府精神融入政策目標體系。

[關鍵詞]鄉村文旅產業;高質量發展;政策量化;三維分析框架;區域差異

[中圖分類號] F592.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-3784（2024）11-0001-16

0 引言

自黨的十九大報告提出“高質量發展”的要求以來，湖南省先后出臺了一系列政策措施促進鄉村文旅產業高質量發展，如《湖南省“十四五”文化和旅游發展規劃》《湖南省“十四五”旅游業發展規劃》《關于加快建設世界旅游目的地的意見》等，這些政策均強調提升鄉村旅游發展質量和提質鄉村旅游，助推鄉村振興。然而，如何實現湖南各市（州）鄉村文旅產業的高質量發展，仍是當前亟待解決的重要課題。

鄉村文旅產業高質量發展是指以新發展理念為指導思想，以綠色發展、品牌建設為引領，以創新為驅動，實現生態效益、經濟效益和社會效益統一的一種發展模式。目前，學界專門針對鄉村文旅產業高質量發展的政策研究相對較少， 主要集中從市場和政府兩個主體視角探究文旅產業的相關發展[1-2]。從市場主體的視角來看，已有研究主要聚焦文旅產業融合發展、文旅產業競爭力評價[3-4]以及文旅產業發展模式[5-6]等方面。從政府主體的視角來看，已有研究主要聚焦文旅產業政策的變遷、評價與選擇[7]32，[8]，[9]53，文旅融合政策的演進與選擇[10-12]，鄉村旅游政策評價、選擇與效果[13-15]等方面。總的來說，已有研究為鄉村文旅產業高質量發展研究提供了借鑒，但仍然存在一定的研究缺陷。首先，缺乏以鄉村文旅產業發展為研究對象的成果。鄉村旅游產業不同于鄉村文旅產業，文旅產業政策不同于鄉村文旅產業政策，當放大研究對象的范圍時，研究結論會產生偏差。其次，缺乏構建鄉村文旅產業高質量發展政策的立體式分析框架，而政策的科學分析需要從整體視角出發，厘清政策目標、強度、結構和內容之間的關聯性，進而有利于政策評估和優化[16]。最后，少有對鄉村文旅產業政策量化評價的研究，而量化評價能增強評價的準確性。

本研究以湖南各市（州）鄉村文旅產業高質量發展政策區域差異為研究對象，以“政策工具-政策力度-政策目標”三維分析框架為基礎，篩選湖南各市（州）鄉村文旅產業高質量發展相關政策內容，試圖回答以下幾個問題：（1）湖南各市（州）鄉村文旅產業高質量發展政策工具結構是怎樣的，存在什么樣的區域差異;（2）湖南各市（州）鄉村文旅產業高質量發展政策的力度如何，各市（州）存在什么優勢和不足;（3）湖南各市（州）鄉村文旅產業高質量發展的政策目標有哪些，呈現什么樣的特征。通過對上述問題的探討，為湖南各市（州）鄉村文旅產業高質量發展政策的優化提供建議。

1 研究設計

1.1 理論基礎

注意力理論源于心理學，是決策行為的重要理論基礎。諾貝爾經濟學獎獲得者赫伯特·西蒙在1947年將注意力定義為管理者選擇性關注某些信息并忽略其他信息的過程[17]。布萊恩·瓊斯指出，當公共政策機構的注意力發生變化時，決策行為也會隨之調整[17]118。基于有限理性決策者的注意力理論，已得到廣泛應用，為政府決策行為研究提供了新視野。注意力理論應用到政策文本分析中，強調如何理解政策制定者在政策議程中關注的問題和主題。通過分析這些關注點，可以揭示政策議程的形成和調整過程。盡管鄉村文旅產業發展迅速，相關政策頻繁出臺，但基于注意力分配理論的研究仍不足。因此，本研究基于注意力理論分析湖南鄉村文旅產業高質量發展政策文本，以豐富該領域的研究成果。

1.2 研究框架

“政策工具-政策力度-政策目標”三維分析框架[19]135 是政策研究中的經典結構，具有清晰化、邏輯強及結構化等優點[7]28，[12]33。本研究以此框架演繹湖南鄉村文旅產業高質量發展區域政策的行為邏輯（圖1）。

1.2.1 政策工具-X 維度

政策工具是由政府掌握、運用并達成政策目標的手段和措施[20]52，其實質是為影響某些領域而設計的制度規則的不同組合[21]。在文旅產業發展政策的相關研究領域中，研究人員通常采用Rothwell的政策工具理論，將文旅產業發展政策劃分為供給型、環境型和需求型3種類別[22]。本研究也將鄉村文旅產業高質量發展政策工具劃分為供給型、環境型和需求型3種類別。具體而言，供給型政策工具是指政府在資金、人才和技術等方面為鄉村文旅產業高質量發展提供支持;環境型政策工具是指政府通過目標規劃、法規管制、金融支持等，為鄉村文旅產業高質量發展提供宏觀環境;需求型政策工具是指政府通過市場培育、政府采購、社會參與和消費引導等方式激發鄉村文旅產業高質量發展的潛力（表1）。總而言之，供給型政策工具和需求型政策工具對鄉村文旅產業高質量發展發揮著直接推動或拉動的作用，而環境型政策工具起間接性的影響作用[20]53。

1.2.2 政策力度-Y 維度

政策力度是指政府在實施某項政策時所表現出的執行強度和決心，一定程度上體現了其權威性。它衡量的是政策實施過程中的實際操作和執行效果，而不僅僅是政策條文的規定。一般來講，政策頒布機構的級別越高，政策的實施力度就越大[19]136，[23]5，該項政策也就越受重視[24]。通過政策力度這一維度對鄉村文旅產業高質量發展政策進行評價，可以量化政策頒布主體的層級，評估政府對鄉村文旅產業高質量發展的重視程度。本研究借鑒彭紀生等[19]136、張國興等[23]5、黃銳等[7]30 學者的政策量化研究成果，依據行政權力等級、參與部門數量及政策類型進行交叉分層，對地方政府頒布的鄉村文旅產業高質量發展政策力度進行評分，評分標準為1-6分，分數越高代表政策力度越強（表2）。

1.2.3 政策目標-Z 維度

政策目標是指政府在制定和實施政策時所希望實現的具體結果或目的[25]。本研究將政策目標作為研究的Z 維度。鄉村文旅產業作為一種關聯帶動性強的新型產業形態，兼具經濟、社會、文化和生態功能。高質量發展是創新驅動和品牌實力的發展。因此，本研究將鄉村文旅產業高質量發展政策目標歸納為經濟發展目標、文化繁榮目標、生態保護目標、社會發展目標、品牌建設目標、創新發展目標（表3）。這些目標既由鄉村文旅產業高質量發展的終極目標———經濟效益、社會效益、生態效益的統一派生而來，也貫徹了創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。此外，它們反映了針對發展問題的解決方案，而這些方案可以被視為實現高質量發展的基礎。

1.3 研究方法

本研究采用內容分析法對湖南鄉村文旅產業高質量發展區域政策進行編碼分類和統計分析，分析軟件選用Nvivo 11.0。內容分析法具有系統性、客觀性、定量性和可重復性等特點。其核心是通過統計方法將定性的內容數據轉化為定量的數據，便于進行系統分析。這種將定量和定性分析相結合的研究方法在一定程度上可以克服傳統定性研究中相對主觀和可復制性較差的問題，幫助研究者深入理解各種形式的內容及其背后的意義。本研究篩選出部分地方與鄉村文旅產業高質量發展政策相關的內容進行初始編碼，并進一步根據政策內容主題對預設編碼進行調整，從而完善框架結構，量化政策文本內容。

鑒于目前湖南省地方政府較少針對鄉村文旅產業高質量發展出臺專門性的政策文件，更多是包含在文旅產業高質量發展、鄉村旅游發展和生態文化旅游產業高質量發展等較高或相似一級概念的政策文件中，如《婁底市“十四五”文化和旅游發展規劃》《衡陽市鄉村旅游管理辦法》《懷化市促進生態文化旅游產業高質量發展獎勵辦法》等。因此，本研究通過兩位研究人員分別對收集到的涉及鄉村文旅產業高質量發展的政策文件內容進行人工檢索和識別，提取其中涉及鄉村文旅產業高質量發展的政策內容并進行編碼。編碼規則為“地級市-政策號-章節號-條款號”，對不一致的內容交由專家審核確定。因此，將政策內容和鄉村文旅產業高質量發展進行匹配（表4）。

1.4 數據概況

本研究按照公開、權威和相關3個原則檢索政策文本。政策文件檢索主要在“北大法寶”數據庫，同時從湖南省14個市（州）政府官網補充檢索可能遺漏的政策。檢索標準如下：（1）發文單位為地方機關，包括市（州）委、市（州）政府，市（州）人大，市（州）直單位;（2）時間跨度為2017-2023年，因為2017年是黨在十九大報告中首次提出“高質量發展”的重大論斷，中國經濟社會全面轉向高質量發展階段，而鄉村文旅產業亦是如此;（3）政策內容與鄉村文旅主題高度直接相關，剔除不符合本研究重點的政策文本，如名單公布、培訓班通知和會議召開等;（4）政策形式主要選擇通知、意見和規劃等正式文件，不計入復函與批復等非正式文件。經反復閱讀和查缺補漏，最終篩選出95份湖南省14個市（州）的政策文件。

2 湖南鄉村文旅產業高質量發展政策區域差異文本分析

2.1 政策工具維度分析

將湖南省內14市（州）鄉村文旅產業高質量發展政策編碼完成的472條內容分析單元按照所表達政策內容的不同，分到政策工具的4個類型中（表5）。

2.1.1 從政策工具編碼總量考察，關注程度和政策投入存在顯著不均衡性

郴州市和湘西土家族苗族自治州鄉村文旅產業高質量發展政策工具編碼頻數相對較高，占比分別為15.89%和13.56%，顯示這兩個地區在鄉村文旅產業高質量發展上的積極態度和政策傾斜。衡陽市、株洲市、常德市、邵陽市、婁底市、長沙市、懷化市和張家界市等市政策工具編碼頻數接近，占比在6.57%～8.05%。永州市和湘潭市政策工具編碼頻數較低，占比為4.24%和5.3%，表明其鄉村文旅產業的發展潛力可能未被充分認識。岳陽市和益陽市的政策工具編碼頻數最少，占比分別為0.42%和1.91%。其中，岳陽市的政策工具僅有2個。這種差異背后的邏輯可能與地區經濟結構、文化旅游資源的豐富程度以及政策執行能力等因素密切相關。郴州市和湘西土家族苗族自治州的政策傾斜可能源于其豐富的自然景觀和人文資源，使得地方政府更加重視文旅產業的發展。這些地區的政策支持不僅體現在資金投入上，還包括基礎設施建設和市場推廣等方面。這種政策傾斜的機理可以歸結為地方政府對經濟增長和就業創造的強烈追求。而岳陽市和益陽市雖然將文旅產業視為經濟發展的重點，但政策聚焦城市核心區，未足夠重視鄉村文旅產業的發展，導致政策數量不足，地方政府亟須重新評估該領域的重要性。

總體而言，需求型政策工具、環境型政策工具和供給型政策工具編碼頻數占比分別為34.3%、28.0%和37.7%。這表明在湖南各市（州）鄉村文旅產業高質量發展政策工具數量中，供給型政策工具gt;需求型政策工具gt; 環境型政策工具。可見，湖南各市（州）在鄉村文旅產業高質量發展政策工具選擇時，更重視能產生直接作用的政策工具。

（1）需求型政策工具的區域不均衡性。郴州市的政策編碼頻數占比為16.05%，岳陽市的政策編碼頻數占比為1.23%，兩市相差14.82%，表明郴州市更傾向于使用需求型政策，而岳陽市使用需求型政策較少。進一步分析具體的政策工具：首先，在消費引導政策方面，郴州市和張家界市表現積極（編碼頻數均占比為13.25%），表明這兩個地區重視宣傳推廣本地文旅產品和服務，而岳陽市、永州市和衡陽市的表現不夠積極（編碼占比分別為0、2.41%、3.61%），表明這3個地區對本地文旅產品和服務市場拓展關注度較低。其次，社會參與政策在郴州市和湘西土家族苗族自治州較為活躍（編碼占比分別為25.93%和18.52%），顯示了其有效動員社區參與鄉村文旅產業的能力，背后是較高的社會資本和良好的文化氛圍。相對而言，岳陽市、益陽市和婁底市3個市缺乏相應的社會支持（編碼占比均為0），使得政策難以落實。此外，市場培育政策在郴州市、株洲市和常德市3個市應用較多（編碼占比分別為15.38%、13.46%和11.54%），反映出這些地區營造了良好的鄉村文旅產業市場環境;而長沙市和益陽市的市場培育不足（編碼占比分別為0 和1.92%），表明這兩地的市場環境有待改善。最后，湖南省的14個市（州）對政府采購政策普遍不夠重視（編碼占比均為0），表明地方政府對鄉村文旅產業發展的支持力度不足，削弱了本土鄉村文旅產品和服務的市場競爭力。綜合來看，經濟發展水平、社會資本、政策導向和資源配置能力等因素相互作用，導致湖南各市（州）在鄉村文旅產業需求型政策工具應用上存在顯著不均衡性。這些邏輯機理為未來地方政府制定更加有效的鄉村文旅產業高質量發展的需求型政策工具提供了重要的理論支持。

（2）環境型政策工具的區域不均衡性。具體表現為湘西土家族苗族自治州的政策編碼頻數最高，占比為18.18%，而岳陽市的政策編碼頻數占比則為0。這一差異背后反映了兩地在環境保護意識、政策優先級和資源分配上的深層次差異。首先，湘西土家族苗族自治州積極應用環境型政策工具，表明其對環境保護和可持續發展的重視。這可能源于該地區豐富的自然資源和對旅游業的依賴，政府在制定政策時更傾向于考慮環境因素，以維護生態平衡和吸引游客。相對而言，岳陽市的政策空白則反映出其在環境保護方面的政策制定和執行存在明顯不足。這可能與地方經濟發展優先級的偏向有關，政府可能更關注短期經濟增長而忽視了長期的環境治理和可持續發展。這種政策導向的差異可能與地方經濟結構、社會資本和政府資源配置能力直接相關。

進一步分析具體的政策工具，“策略性措施”政策在湘西土家族苗族自治州、郴州市和懷化市的編碼相對較多，占比分別為16.47%、12.94% 和12.94%，表明這3個地區在環境治理上更加主動、靈活，能夠結合本地實際制定適宜的鄉村文旅產業高質量發展政策。相比之下，益陽市、常德市、衡陽市和岳陽市4個市的策略性措施編碼相對較少，表明這些地區在政策靈活性和適應性上的不足，這可能會導致環境問題的加劇。在“標準規制”方面，郴州市的政策編碼占比高達33.33%，表明其在環境標準和規范方面的措施強有力，說明該地區在推動鄉村文旅產業高質量發展過程中，在環境治理制度化方面具有較強的能力。這種能力與地方政府的治理意愿、技術支持和公眾參與程度密切相關。相比而言，岳陽市和益陽市的標準規制編碼占比均為0，表明這些地區在環境標準化政策的實施上乏力，可能與缺乏足夠的政策重視和資源配置有關。在“金融支持”政策方面，雖然湘潭市、衡陽市、株洲市、常德市、邵陽市、張家界市和湘西土家族苗族自治州等7個市（州）有一定應用（占比均為14.29%），但整體來看，金融支持政策的普遍缺失反映出大多數地區對鄉村文旅高質量發展的環境保護資金投入不足，影響了政策的有效實施。這一現象體現了政府資源配置優先級的差異，即經濟發展導向較強的地區可能優先考慮基礎設施建設，而忽視了環境保護資金的支持。最后，在“目標規劃”政策中，湘西土家族苗族自治州、懷化市和婁底市的表現相對較好，表明這些地區對鄉村文旅高質量發展的長期規劃和目標設定具有前瞻性和系統性。然而，岳陽市和益陽市的編碼占比均為0，顯示出在環境保護的長期戰略上存在明顯不足，反映了這兩市在政策制定時缺乏對環境問題的綜合考慮。

綜上所述，湖南省內不同地區環境型政策工具的應用差異，不僅反映了政策的具體選擇，而且揭示了各地在經濟發展、環境保護意識、政策優先級和資源分配機制上的深層次邏輯。這些因素交織在一起，形成了不同地區在環境政策制定與實施中的獨特機制及其實施效果。

（3）供給型政策工具的區域不均衡性。郴州市和湘西土家族苗族自治州的高編碼頻率（占比分別為27.78%和22.22%）反映出這兩個地區對鄉村文旅產業高質量發展的資源投入較多。岳陽市、益陽市和永州市3個市的政策編碼占比為0，顯示這3個地區鄉村文旅產業高質量發展的資源投入匱乏。政策背后可能是地方支柱產業優先序及與之對應的地方政府資源配置傾向的差異，也可能與各地資源基礎有關。

進一步分析具體的政策工具，在基礎設施政策方面，郴州市和湘西土家族苗族自治州的積極態度（占比分別為21.88%和20.31%）與其經濟發展需求密切相關，這些地區經濟發展可能對文化旅游及其相關產業的依賴度較高，政府愿意優先發展文旅基礎設施以吸引更多投資和游客。相比之下，岳陽市、益陽市及其他市的政策編碼較低，反映出其在基礎設施建設上的資源配置不足，約束了鄉村文旅產業的高質量發展。在人才支持政策方面，郴州市、湘西土家族苗族自治州等地的高編碼頻率（占比均為16.67%）顯示出其在引進和培養鄉村文旅人才上的積極努力。這可能與其鄉村文旅產業高質量發展的需求相匹配，表明當地政府在人才資源配置上的戰略眼光。相比而言，岳陽市、益陽市等地在人才政策上的缺乏，反映出其對鄉村文旅人才重要性及緊迫性的認知不足。這種差異不僅影響當地的創新能力，也在一定程度上制約了鄉村文旅產業的發展潛力。在土地保障政策方面，郴州市、張家界市和邵陽市3個市的政策應用較多（郴州市、張家界市占比均為17.86%，邵陽市占比為14.29%），顯示出這些地區在土地使用和開發上的政策靈活性和有效性。土地保障的力度直接影響到鄉村文旅產業的布局和發展，而岳陽市和益陽市等地政策的不足，可能導致土地資源的浪費或利用效率低下。這也反映出地方政府在鄉村文旅產業用地方面的不同態度和力度。在技術支持政策方面，郴州市和邵陽市的積極政策（編碼占比分別為30%和20%）顯示出其在推動技術創新和文旅產業升級方面的決心，而其他地區的政策缺失反映了技術投入的不足。這種差異可能與地方經濟結構、產業發展和技術基礎的差異性有關。最后，在資金支持政策上，長沙市、婁底市、郴州市和懷化市4個市的較高編碼（占比分別為20%、14.29%、11.43%和11.43%）表明這些地區在財政資源配置上更為積極，能夠為政策實施提供資金保障。岳陽市和益陽市等地的資金支持政策薄弱，說明其鄉村文旅產業高質量發展可能面臨資金瓶頸。

綜上所述，湖南省內供給型政策工具的區域差異源于各地經濟基礎、支柱產業優先序、社會資本、政府治理能力和政策導向等多重因素的交織影響。理解這些因素之間的關系，有助于為未來的政策制定提供更加精準的理論支持和實踐指導，從而推動鄉村文旅產業高質量發展。

2.2 政策力度維度分析

本研究對湖南省14市（州）鄉村文旅產業高質量發展政策力度進行對比（圖2），以更清晰地識別湖南鄉村文旅產業高質量發展各區域水平及未來努力的方向。

2.2.1 政策力度存在顯著差異

懷化市、長沙市和株洲市3個市的鄉村文旅產業高質量發展政策總力度最高，分值均為34分，表明這些地區在推動鄉村文旅產業高質量發展方面采取了較為積極和有力的政策措施。湘西土家族苗族自治州、郴州市和張家界市的政策總力度次之，分值分別為30、31和31分，說明這些地區有一定的政策支持，但相對于前一組地區略顯不足。湘潭市和永州市的政策總力度居后，分值分別為21和25分，反映出這兩個地區在鄉村文旅產業高質量發展方面的政策支持較弱。衡陽市、婁底市、邵陽市、益陽市和常德市5個市的鄉村文旅產業高質量發展政策總力度相對靠后，分值集中在15～19分，表明這些地區的政策支持力度較低，可能在鄉村文旅產業高質量發展上面臨更多的挑戰。最后，岳陽市鄉村文旅產業高質量發展政策總力度最低，僅為9分，可能意味著該市在鄉村文旅產業高質量發展方面的政策支持非常有限，需要進一步加強。

這種政策力度的差異可能是由于：（1）自然資源和文化遺產的豐富程度直接影響政策傾斜，資源優勢地區（懷化市、長沙市和株洲市3個市）通常擁有更強的政策支持。（2）支柱產業優先序的差異，把文旅產業放在支柱產業前列位置的地區（湘西土家族苗族自治州）能夠制定并實施更多的政策，而把文旅產業放在支柱產業后尾位置的地區（岳陽市）則政策數量少。此外，經濟發展水平決定了財政能力，經濟發達地區（長沙市、株洲市）能投入更多資源，政策力度相對較大;而經濟相對落后的地區（婁底市）則因資金短缺導致政策執行力有待提升。（3）社會資本的參與程度也影響政策效果，高參與度地區能夠更好地推動政策落地。上述因素共同作用，形成了湖南省各市（州）政策總力度的顯著差異。

2.2.2 政策主體層級或政策類型的權威性不均衡

岳陽市、益陽市和株洲市3個市的鄉村文旅產業高質量發展政策平均力度相對較高，分值均在4分以上，說明這3個市政策主體層級、政策類型的權威性較高。衡陽市、湘潭市、永州市、郴州市、張家界市、懷化市和長沙市7個市及湘西土家族苗族自治州的鄉村文旅產業高質量發展平均政策力度中等偏上，分值在3.4～3.9分，說明這些市（州）政策主體層級、政策類型的權威性處于中等水平。婁底市、邵陽市和常德市3個市的鄉村文旅產業高質量發展政策力度分值集中在3分以下，說明這些市政策主體層級、政策類型的權威性偏低。

這種差異背后的邏輯在于：（1）政策制定層級不同。岳陽市和益陽市的政策雖然數量有限，但往往是由當地最高權力層次頒布，顯示出較高的政策權威性。高層政策往往具備更強的指導性和引導性，因此即使數量不多，仍能在實施時產生較強的影響。（2）經濟發展水平的影響不同。經濟較發達的地區如株洲市，能投入更多資源于政策實施，從而政策的權威性較高;而經濟相對落后的婁底市，因財政壓力使得政策制定和實施的效果不盡如人意。（3）社會資本參與存在差異。岳陽市的社會組織和企業的參與度較高，有助于政策的有效落實，而婁底市和邵陽市兩市由于參與度較低，政策實施的效果也相對欠缺。

2.2.3 市（州）層面政策總力度和平均力度不均衡

由圖2可知，岳陽市、衡陽市和益陽市這3個市的政策總力度較弱，但平均力度較強。這是因為這3個市的地方政府在鄉村文旅產業高質量發展過程中所頒布的政策主體層級較高，政策類型較為權威，但政策數量偏少。婁底市、邵陽市和常德市這3個市的政策總力度和平均力度均較弱。這是因為這3個市的地方政府在鄉村文旅產業高質量發展過程中頒布的政策總量中等，且集中在通知類政策文本。長沙市和株洲市的政策總力度相同，但平均力度差異較大。這是因為長沙市較低層級政府部門政策執行力度較強，頒布更多通知類政策文本，而株洲市其他部門單獨發布的通知類政策較少。

根據上述數據和分析，可以將湖南省14個市（州）分為3組：（1）高政策力度組。懷化市、長沙市和株洲市3個市的鄉村文旅產業高質量發展政策總力度和平均力度均表現優異，顯示出政府對鄉村文旅產業高質量發展的高度重視和支持。（2）中政策力度組。湘西土家族苗族自治州、郴州市、張家界市的政策總力度和平均力度均較高，表明有一定的政策支持。（3）低政策力度組。岳陽市和益陽市的政策平均力度較高，但政策總力度不高且政策數量偏少。湘潭市和永州市的政策總力度和平均力度均較低，反映出較弱的政策支持。衡陽市、婁底市、邵陽市及常德市這4個市的政策總力度和平均力度偏低，表明政策支持有限，需要進一步加強政策措施。

2.3 政策目標維度分析

通過分析780條政策目標編碼，得出湖南鄉村文旅產業高質量發展政策目標編碼頻數區域分布結果（表6）。

2.3.1 政策目標注意力區域不均衡

具體來講，郴州市政策目標編碼最多，占比為18.21%;邵陽市、常德市、長沙市、張家界市、株洲市、婁底市和懷化市7個市和湘西土家族苗族自治州的政策編碼次之，占比范圍集中在6.54% ～10.77%;益陽市、永州市、衡陽市和湘潭市4個市的政策目標編碼較少，占比范圍在2.31%～5.38%;岳陽市政策目標編碼最少，占比僅為0.51%。

這種政策目標區域差異的邏輯機理在于：（1）地方資源稟賦的差異，郴州市擁有豐富的自然和文化資源，使其在政策制定上更加積極。（2）地方政府的戰略重視程度，如郴州市對鄉村文旅產業的重視程度較高，能夠形成明確的多層次政策目標，而岳陽市等地則缺乏多層次的目標規劃。（3）經濟發展水平的影響，經濟較發達地區如長沙市具備更強的財政實力和政策執行力，能夠制定更多針對性目標。（4）社會參與度，如郴州市的社會資本和地方企業參與較多，有助于推動政策目標的實施。

2.3.2 政策目標維度存在區域差異

在經濟發展目標中，張家界市和郴州市的政策編碼較多，占比分別為10.24%和17.86%，而岳陽市、益陽市和永州市3個市的政策編碼數量較少，占比分別為0.48%、3.33%和4.05%。在文化繁榮目標中，懷化市、婁底市、郴州市3個市以及湘西土家族苗族自治州的政策編碼比較多，占比分別為14.47%、15.79%、15.79%和17.11%，而岳陽市、益陽市、衡陽市、永州市和常德市5個市的政策編碼比較少，占比分別為0、0、1.32%、2.63%和2.63%。在生態保護目標中，株洲市和郴州市的政策編碼比較多，占比分別為16.67%和25%，而岳陽市、益陽市、永州市、湘潭市和常德市5個市的政策編碼占比均為0。在社會發展目標中，湘西土家族苗族自治州和郴州市政策編碼比較多，占比分別為16.67%和21.43，而益陽市和岳陽市的政策編碼比較少，占比分別為0和1.59%。在品牌建設目標中，婁底市政策編碼數量最多，占比為21.84%，郴州市、懷化市和常德市3個市的政策編碼比較多，占比分別為11.49%、10.34%和10.34%，而岳陽市和衡陽市的政策編碼最少，占比均為0。在創新發展目標中，郴州市、長沙市和常德市3個市的政策編碼比較多，占比分別為25.71%，11.43%和11.43%。上述情況說明，湖南鄉村文旅產業高質量發展過程中政策目標注意力不均衡的現象亟須改善。

這種政策目標的區域差異是：（1）地方政府的戰略優先級不同，經濟發展目標在政策制定中占主導地位，而文化和生態目標則重視不夠。（2）資源和環境因素影響政策目標的設定，鄉村文旅資源豐富地區（如郴州市）能夠制定更全面的目標，而鄉村文旅資源相對匱乏的地區（如益陽市）則缺乏相應的政策基礎。（3）社會資本和公眾參與程度的差異也顯著影響政策目標的多樣性，社會參與度高的地區更容易形成多維度的政策目標。（4）地方經濟結構的差異。例如，張家界市和郴州市由于旅游資源豐富，經濟發展對文化和生態旅游的依賴性較高，因此在經濟發展和生態保護方面的政策編碼較多，而岳陽市和益陽市兩市可能面臨其他優先事項，導致對文化和生態目標不夠重視。

本研究進一步對不同維度政策目標進行細分。從“經濟發展目標”的子目標分布來看，在“助推產業發展”目標中，衡陽市、張家界市和郴州市3個市的政策編碼較多，占比分別為12.23%、12.95% 和16.55%，而岳陽市和益陽市的政策編碼占比均為0。在“促進產業融合”目標中，株洲市、郴州市、婁底市、張家界市、懷化市和湘潭市6個市的政策編碼比較多，占比分別為14.10%、14.10%、11.54%、10.26%、10.26%和10.26%，而岳陽市、衡陽市、邵陽市和長沙市4 個市的政策編碼比較少，占比分別為0、1.28%、1.28%、1.28%。在“豐富產品供給”目標中，株洲市和郴州市的政策編碼較多，占比分別為10.64%和21.99%，而岳陽市、衡陽市和永州市3個市的政策編碼較少，占比分別為0、2.84% 和3.55%。在“壯大文旅市場”目標中，郴州市、張家界市和株洲市3個市的政策編碼較多，占比分別為16.13%、11.29%和11.29%。

從“文化繁榮目標”的子目標來看，在“加強文化保護和傳承”目標中，婁底市、懷化市、湘西土家族苗族自治州和郴州市的政策編碼較多，占比分別為14.86%、14.86%、16.22%和16.22%，而岳陽市、益陽市、衡陽市、永州市和常德市5個市的政策編碼較少，占比分別為0、0、1.35%、2.70%和2.70%。在“建設文明鄉風”目標中，僅有婁底市和湘西土家族苗族自治州各有一條編碼，其他地區政策編碼均為空白。

從“生態保護目標”的子目標來看，在“推進綠色生態旅游”目標中，郴州市、株洲市和衡陽市3個市的政策編碼較多，占比分別為30.77%、23.08%和15.38%，而岳陽市、益陽市、永州市、湘潭市、常德市、張家界市和婁底市等7個市的政策編碼占比均為0。在“改善鄉村生態環境”目標中，郴州市、張家界市、湘西土家族苗族自治州和株洲市政策編碼較多，占比分別為21.74%、17.39%、13.04% 和13.04%，而岳陽市、益陽市、永州市、湘潭市和常德市這5個市的政策編碼占比均為0。

從“社會發展目標”的子目標來看，在“增加就業機會”目標中，湘西土家族苗族自治州、懷化市和永州市政策編碼較多，占比均為18.18%，而益陽市、衡陽市、湘潭市、長沙市、張家界市和婁底市6個市的政策編碼占比均為0。在“提升公共服務水平”目標中，郴州市、衡陽市和湘西土家族苗族自治州政策編碼較多，占比分別為16.67%、16.67%和13.33%，而岳陽市、益陽市、永州市3個市的政策編碼占比均為0。在“完善鄉村基礎設施”目標中，湘西土家族苗族自治州和郴州市政策編碼占比較高，占比分別為20%和23.08%，而岳陽市、益陽市和張家界市3個市的政策編碼較多，占比分別為0、0和1.54%。在“促進農民增加收入”目標中，郴州市和懷化市兩市的政策占比分別為30%和15%，而益陽市、衡陽市、常德市和婁底市4個市的政策編碼占比均為0。

從“品牌建設目標”的子目標來看，在“打造特色產品品牌”目標中，婁底市的政策編碼最多，占比為34.78%，而岳陽市、衡陽市、長沙市、張家界市和懷化市5個市的政策編碼占比均為0。在“建設旅游目的地品牌”目標中，婁底市、懷化市、郴州市、長沙市和常德市5個市的政策編碼占比較高，占比分別為17.19%、14.06%、12.5%、10.94%和10.94%，而岳陽市、衡陽市和益陽市3個市的政策目標編碼較少，占比分別為0、0和1.56%。

從“創新發展目標”的子目標來看，在“推動智慧轉型”目標中，郴州市和邵陽市的政策編碼較多，占比分別為27.27%和13.64%;岳陽市和衡陽市的政策編碼占比為0;永州市、湘潭市、常德市、張家界市、株洲市、婁底市和懷化市7個市的政策編碼一樣，占比均為4.55%。在“培養創新人才”目標中，僅有常德市和長沙市有政策編碼，而其他地區政策編碼占比均為0。在“鼓勵創新創業”目標中，只有郴州市（30%）、張家界市（20%）、懷化市（10%）、長沙市（10%）、常德市（10%）、衡陽市（10%）和永州市（10%）這7個市有政策編碼，而其他地區政策編碼均為0。

湖南省鄉村文旅產業高質量發展政策目標的區域差異反映了各地區在經濟、社會文化和生態等方面的不同關注點與發展需求。這些差異背后的邏輯機理在于：（1）地方經濟結構與發展階段。不同地區的經濟基礎和發展階段差異明顯，如郴州和張家界兩市因其豐富的旅游資源，傾向于設定推動產業發展和壯大文旅市場的目標，而經濟相對落后的益陽市則在此類目標上顯得力不從心。（2）政策優先級與資源配置。各地政府在制定政策時，依據地方實際情況和發展優先級進行資源配置。例如，湘西土家族苗族自治州和郴州市在生態保護目標上表現積極，與這些地區的生態環境保護意識和政策執行能力有關，而其他地區在這一領域的政策支持相對薄弱。（3）社會需求與公共服務水平。政策目標的設定與當地居民的社會需求密切相關。例如，湘西土家族苗族自治州和懷化市在增加就業機會和提升公共服務水平方面設定了較高的目標，反映出這些地區對社會發展的重視;益陽等地的社會發展目標缺失，表明其公共服務體系尚未完善。（4）文化背景與社會認同。文化繁榮目標的區域差異，反映了各地在文化保護與傳承方面的歷史背景與社會認同度。例如，婁底市和湘西土家族苗族自治州在文化保護目標上有所作為，而岳陽市和益陽市在文化相關政策上卻有缺失，可能與當地文化特色不鮮明、地方文化自我認同意識不強烈有關。（5）創新驅動與政策響應能力。在創新發展目標上，郴州市對推動智慧轉型和鼓勵創新創業表現突出，表明其較強的政策響應能力和創新驅動意識，而其他地區的政策相對滯后，可能是由于創新環境和支持體系尚未建立。

3 研究結論與討論

3.1 研究結論

（1）湖南省內各市（州）在鄉村文旅產業高質量發展政策工具的應用上存在顯著的區域差異。在政策工具數量方面，郴州市和湘西土家族苗族自治州的政策工具數量最多，岳陽市的政策工具應用最少;在政策工具類別方面，郴州市的需求型政策工具使用最多，岳陽市的使用最少;環境型政策工具湘西土家族苗族自治州使用最多，岳陽市的沒有;在供給型政策工具方面，郴州市和湘西土家族苗族自治州的使用較多，岳陽市和益陽市的沒有;在政策工具內部結構方面，湖南省14個市（州）均未涉及“政府采購”政策。以上表明，岳陽市和益陽市需要大力拓展政策工具的種類，發揮多種政策工具的協同效應;各市（州）均應重視“政府采購”政策，把“政府采購”納入鄉村文旅產業高質量發展政策體系中。

（2）湖南省內各市（州）鄉村文旅產業高質量發展政策力度總體偏低，區域不均衡。綜合考慮政策總力度和平均力度，湖南省14個市（州）鄉村文旅產業高質量發展高政策力度組有3個市：懷化市、長沙市和株洲市;中政策力度組有3個市（州）：湘西土家族苗族自治州、郴州市和張家界市;其余8個市均為低政策力度組。由此可見，湖南省內各市（州）鄉村文旅產業高質量發展政策力度總體偏低，且區域之間不均衡。這也表明，湖南省內市（州）在鄉村文旅產業高質量發展過程中，需要進一步提升政策設計和執行的精細化和強度。

（3）湖南省內各市（州）鄉村文旅產業高質量發展政策目標注意力兩極分化嚴重，生態保護目標被多地忽視，對創新發展目標重視不夠。在政策目標編碼總量方面，郴州市政策目標編碼最多，而岳陽市政策目標編碼最少。在政策目標細分維度方面，郴州市在多個政策目標維度中均顯示出較高的活躍度，包括經濟發展、文化繁榮、生態保護、社會發展、品牌建設和創新發展。岳陽市在所有政策目標維度中幾乎都是最低或沒有編碼，顯示出其政策關注度嚴重不足。在生態保護目標方面，岳陽市、益陽市、永州市、湘潭市和常德市5個市的政策編碼占比均為0。創新發展目標中的培養創新人才子目標僅有兩市提及，創新創業子目標有7個市（州）沒有提及。表明湖南省內各市（州）在鄉村文旅產業高質量發展政策制定過程中，需要更多關注上級黨委和政府關于旅游業發展目標的精神。

3.2 政策完善舉措

（1）推動湖南各市（州）應用多種政策工具

第一，在需求型政策工具方面，均衡消費引導與社會參與政策，在確保消費引導政策持續發揮作用的同時，增加社會參與政策的推廣，減少區域差異，尤其要引導、鼓勵各地應用政府采購政策，通過政府采購，支持本地鄉村文旅產品和服務高質量發展。第二，在環境型政策工具方面，提升金融支持工具在環境型政策中的占比，尤其是在金融支持政策應用較少的地區如衡陽、岳陽等市。同時，強化標準規制與目標規劃政策的協同，完善標準規制政策，在制定目標規劃時，充分考慮各地實際，體現同一政策工具的地方特色。第三，在供給型政策工具方面，均衡各地在公共服務和基礎設施政策上的投入，推動人才支持和技術支持政策的普及。

（2）引導中低政策力度的湖南省各市（州）提升政策主體層級及政策類型的權威性，提高鄉村文旅產業高質量發展政策力度

引導鄉村文旅產業高質量發展政策11個中低力度地區，尤其是岳陽市、益陽市、邵陽市、婁底市、湘潭市、永州市、衡陽市和常德市等8個低力度地區，提升頒布政策主體的層級及政策類型的權威性（規劃、條例、行動、意見、辦法和方案等）。同時，增加政策總量，加強政策的執行力度和政策效果評估的精細程度。此外，建立健全政策管理體系，明確各級政府和部門的職責和分工。通過信息化手段，實現政策管理的透明化和高效化，定期公布政策執行情況，接受社會監督。

（3）強化將黨的二十大及二十屆歷次全會精神和湖南省委、省政府精神融入政策目標體系，促進鄉村文旅產業高質量發展

持續推進黨的二十大及二十屆歷次全會精神的宣傳貫徹，強化黨的二十大報告及二十屆三中全會決定中關于中國式現代化和“推進文化和旅游深度融合發展”精神以及湖南省委、省政府《關于全面推進美麗湖南建設的意見》《關于加快建設世界旅游目的地的意見》等文件精神，融入各市（州）鄉村文旅產業高質量發展的政策目標體系。引導、督促相關城市把生態保護目標納入鄉村文旅產業高質量發展政策目標體系，引導和鼓勵各地重視鄉村文旅創新人才培養并把鄉村文旅產業發展與創新創業有機結合。同時，進一步重視文化遺產保護及傳統文化傳承，納入更多文明鄉風建設的內容;增加鄉村就業機會和促進農民增加收入的頂層設計。

3.3 理論價值和應用價值

本研究的理論貢獻和應用價值主要體現在3個方面：（1）引入量化研究方法，彌補了現有研究中對鄉村文旅產業政策缺乏量化分析的不足。通過量化分析湖南省各市（州）政策工具的使用頻率、強度以及目標的分布特征，提升了對政策差異性的識別能力，增強了評價的準確性和科學性。（2）構建“政策工具-政策力度-政策目標”三維立體式分析框架，整合了政策目標、政策強度和工具之間的關聯性，為未來鄉村文旅產業高質量發展政策評估與優化提供了科學化的路徑。（3）通過分析湖南省各市（州）鄉村文旅產業高質量發展政策的區域差異，揭示了各地在政策工具使用、政策力度以及政策目標設定上的不同特征，為政策完善提供了針對性建議，有助于推動湖南各地因地制宜及精準施策，實現鄉村文旅產業的高質量發展。

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[實習編輯：伍燕瓊; 責任編輯：呂觀盛]