關于健全我國終身職業技能培訓制度促進高質量充分就業的思考

摘 要 近年來，我國勞動力市場供需關系以及人工成本已發生重大變化，但就業總量矛盾依舊、結構性矛盾凸顯。職業技能培訓是全面提升勞動者就業創業能力、改善勞動力供給結構、促進高質量充分就業的重要舉措之一。完善我國終身職業技能培訓制度體系，需要加強頂層設計，完善法律法規，構建高層次協調機制；完善制度體系，提升終身職業技能培訓體系整體效能；強化基礎保障，優化管理服務技術支持體系。在此基礎上，要進一步優化我國終身職業技能培訓的組織實施。加強終身職業技能培訓主體間協同配合；精準分類發力，促進勞動者體面勞動和高質量充分就業。

關鍵詞 終身職業技能培訓；就業結構性矛盾；制度建設；高質量充分就業

中圖分類號 F249.2；C975 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2024）33-0024-10

推行終身職業技能培訓制度，完善終身職業技能培訓體系，對于提高人力資源配置效率，促進高質量充分就業，助力新質生產力形成意義重大。經濟學研究和各國經驗已經證明，終身職業技能培訓體系建設與經濟社會可持續發展關系重大，對改善勞動者就業質量和促進體面勞動作用突出，對改善收入分配意義非凡，對促進人的全面發展負有使命[1]。2024年5月27日，在二十屆中共中央政治局第十四次集體學習會上，習近平總書記指出“就業是最基本的民生”，并強調“要加快塑造素質優良、總量充裕、結構優化、分布合理的現代化人力資源，解決好人力資源供需不匹配這一結構性就業矛盾。適應新一輪科技革命和產業變革，科學研判人力資源發展趨勢，統籌抓好教育、培訓和就業，動態調整高等教育專業和資源結構布局，大力發展職業教育，健全終身職業技能培訓制度”。“十四五”時期以來，黨中央、國務院持續加強技能人才隊伍建設，部署建設技能型社會①。新時代新征程，進一步健全我國終身職業技能培訓制度，完善終身職業技能培訓體系，仍是全面提升勞動者素質的根本之舉、解決就業結構性矛盾的治本之策、促進鄉村振興和共同富裕的有效手段。

一、職業技能培訓是破解就業結構性矛盾的重要手段

（一）就業結構性矛盾即將成為我國就業矛盾的主要方面

我國有14億多人口，其中勞動力約9億人，高質量充分就業始終是經濟社會發展的優先目標、重大任務。近年來，我國勞動力市場的主要矛盾逐漸從解決勞動力供求總量矛盾轉變為解決供需匹配的結構性矛盾。就業結構性矛盾是指因經濟結構與勞動力結構的不對應引發的就業崗位供求之間的不匹配，空閑崗位與求職人員長時期并存的狀態。總體來說，供給方面，勞動年齡人口的下降導致勞動力供給有所減少，勞動力成本上升明顯；需求方面，用工主體更注重勞動者技能水平。這種矛盾主要表現在兩方面。

1.招工就業“兩難”并存、高技能人才求人倍率居高

一方面，企業招工難問題突出，一線普通工人常年短缺，技能人才的求人倍率多年來處于1.5水平之上[2]，中國就業培訓技術指導中心發布的缺工職業數據顯示，營銷員、快遞員、服務員、生產操作工等職業常年缺工。人力資源和社會保障部對人力資源市場供求關系的監測數據顯示，從供需匹配看，需要技術等級的職業，其求人倍率（崗位數與求職人數之比）均大于1，需求大于供給。其中，需要高級技師、技師、高級技能人員（即通常意義上的“高技能人才”）的職業，求人倍率分別為3.1、2.7、2.5。另一方面，部分勞動者因知識技能不能適應產業需求而處于失業狀態，部分勞動者知識技能不能適應產業發展變化，就業難度加大。長期失業者、大齡失業人員、部分就業困難青年等就業困難群體的就業問題更加突出，高校畢業生就業市場供給側也持續承壓。

2.就業存在行業、地區、城鄉等領域的結構性不平衡

就業結構性不平衡，一方面表現在就業產業結構與產業增加值結構不匹配[3]；另一方面，從就業的行業地區結構來看，傳統行業就業機會逐漸減少，勞動力從制造業等傳統行業向電商等新興行業轉移趨勢明顯。但是，新興產業和服務業的發展帶來新就業機會增量不足以抵消傳統就業機會的縮減。經濟發達地區的就業機會豐富，經濟欠發達地區的就業機會少。部分地區、行業如資源型、產能過剩的行業和地區就業機會嚴重不足。此外，從就業的城鄉結構來看，城市的職業機會更加多樣化。隨著鄉村振興不斷推進，縣域經濟加速發展，使勞動力地區間流動范圍收窄、強度減弱，城市群內流動成為主流，就地就業、下鄉返鄉創業的趨勢越發明顯[4]。

（二）就業結構性矛盾產生的主要原因

就業結構性矛盾產生的直接原因是在經濟結構、產業政策的調整或產業轉型升級、技術進步過程中，對勞動力的技能水平和綜合素質提出了新要求，需要大量高技能人才或創新型復合型人才，而現有勞動力的能力素質無法滿足需要。勞動力需求調整的領先性和即時性與供給滯后性之間的矛盾，無法靠勞動力市場的自然調節彌補，從而產生供求配置錯位。這個滯后性還表現在求職者為適應新崗位所做的準備工作需要時間，包括對于新崗位需求的搜尋與確認，為拓展新技能、提高技能水平而參加學習培訓活動，為尋找新工作進行的求職活動等，尤其是參加培訓學習新技能需要較長時間。

從實際情況看，勞動力供求的結構性矛盾在采用新技術且具有研發密度高、投資集中、創業生存競爭激烈等特點的新產業領域更為突出。這類企業對技術技能型人才的需求更為旺盛和迫切，而這些新興技術技能難以通過學校教育習得，主要是通過從做中學和在職培訓積累。加之崗位技術技能專用性較強，具有較高的人力資本投資風險，將進一步消減勞動者參與技能培訓的積極性，使技能供求矛盾愈加凸顯。

（三）化解就業結構性矛盾的主要做法

發達國家化解就業結構性矛盾通常會采取加強對職業教育和職業技能培訓的投資，提高勞動力技能水平，推動新興產業發展，鼓勵企業投資和創新，實施靈活的勞動力政策等措施。

美國政府采取的措施包括加大對職業培訓和技能提升的投入，鼓勵企業在內部開展培訓，推動職業教育和大學教育的緊密結合，同時還實施了一系列激勵創新和鼓勵新興產業發展的政策，以增加就業機會②。根據美國勞工統計局的數據，2019年美國聯邦政府在教育和培訓方面的開支總額約為1100億美元，其中職業技能培訓的撥款為89億美元左右。

德國政府通過加強職業教育、技能培訓和職業資格認證，提高勞動力技能水平，同時還通過加強技術研發、支持中小企業和鼓勵創新等措施，增加了就業機會和提高了就業質量③。來自德國聯邦教育與研究部的數據顯示，2019年德國政府在教育和研究方面的支出總額約為1900億歐元，其中職業教育和培訓的支出約為83億歐元。

日本政府在應對就業結構性矛盾時，采取鼓勵創新、支持新興產業發展、加強職業教育和培訓、鼓勵企業提高工資和福利待遇等多種措施，并實施一系列靈活的勞動力政策，以適應市場的需求④。根據日本文部科學省的數據，2020年日本政府在教育（包括職業教育和培訓）方面的總支出約13萬億日元。

我國要化解就業結構性矛盾必須立足新時代勞動力市場發展的現實情況，除了堅持就業優先戰略，促進勞動力向發展潛力大的服務業、新產業、新職業轉移，提高勞動力市場靈活性、促進勞動力轉移、鼓勵新就業形態發展外，還應推進終身職業技能培訓制度改善以調節勞動力供給。

二、終身職業技能培訓體系建設已為解決就業問題奠定堅實基礎

我國的職業技能培訓體系建設始于新中國成立初期，在新中國發展的各個時期，均取得重要成就。在社會主義革命和建設時期，新中國的職業技能培訓工作開始起步；改革開放和社會主義現代化建設時期，職業技能培訓體系建設被納入頂層設計；隨著中國特色社會主義進入新時代，我國的終身職業技能培訓體系初步搭建完成。2017年，黨的十九大報告指出“推行終身職業技能培訓制度，大規模開展職業技能培訓，建設知識型、技能型、創新型勞動者大軍”。2018年，《國務院關于推行終身職業技能培訓制度的意見》印發，這標志著我國開始全面推行終身職業技能培訓制度。

（一）我國終身職業技能培訓體系及其制度建設成就

1.制度建設方面的成就

2018年以來，在黨和國家一系列政策引導下，我國終身職業技能培訓制度建設取得成效。黨的二十大報告提出“健全終身職業技能培訓制度，推動解決結構性就業矛盾”。2022年5月，新修訂施行的《中華人民共和國職業教育法》強調職業學校教育和職業培訓并舉，確立了職業技能培訓的法定地位。

“十三五”以來，國家先后出臺了《關于推行終身職業技能培訓制度的意見》《關于提高技術工人待遇的意見》《國家職業教育改革實施方案》等政策文件。2018年出臺的《關于企業職工教育經費稅前扣除政策的通知》加大了對職工教育經費支出的鼓勵力度⑤。各地黨委和政府加強了對技能人才工作的部署，配套出臺了實施意見，更加注重技能人才培訓的終身性、普惠性。

“十四五”以來，《人力資源社會保障部 國家發展改革委 財政部關于深化技工院校改革 大力發展技工教育的意見》《關于全面推行中國特色企業新型學徒制加強技能人才培養的指導意見》《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》《關于加強新時代高技能人才隊伍建設的意見》《關于深化現代職業教育體系建設改革的意見》等相繼印發，還出臺了《“技能中國行動”實施方案》《“十四五”職業技能培訓規劃》《“十四五”就業促進規劃》《技工教育“十四五”規劃》，各地配套政策正在陸續出臺。

2.培訓工作取得的成就

我國通過政策牽引和政府持續加大投入，引導企業主體作用日益增強、職業院校和培訓機構的基礎作用凸顯，促成了勞動者參與度的廣泛提升，有效推動了職業技能培訓工作的提質增量。

一是政府提供強大的財政經費保障。近5年來，全國共開展補貼性職業技能培訓近1億人次（累計培訓企業職工超3000萬人次、農民工超4000萬人次、貧困勞動力超900萬人次）。2022年末，全國技能人才總量超過2億人（其中高技能人才約為6000萬人）。僅2019-2021年期間實施的“職業技能提升行動”，就投入資金超1000億元。

二是企業的用人主體作用得以發揮。許多企業大力開展企業新型學徒制培養，健全企業培訓制度，加大企業對職業教育經費投入，建立企業職工培訓學校或培訓中心，加強內部培訓師資隊伍建設，暢通技能人才職業發展通道，鼓勵落實技能人才薪酬分配的技能價值導向，開展企業技能人才自主評價等舉措，促進了企業技能人才隊伍整體水平的提升。

三是職業院校基礎性作用得到加強。各地各職業院校通過形成各具特色的專業技能教學體系，加強師資隊伍、實習實訓設備配套等軟硬件條件建設，提高了辦學水平，為產業輸送了大量的高素質勞動者和技術技能人才。在開展學制教育的同時，職業院校還承擔了大量的企業職工培訓、再就業培訓任務，不少院校每年的社會培訓學員數已超過學制教育在校生數。另一方面，各類社會職業培訓機構發揮其市場反應靈敏、能迅速開發新培訓項目的特點，日益成為職業技能培訓體系的重要補充。

四是職業技能培訓的普惠性、均等性發展取得明顯成效。在持續多年的一攬子普惠政策的支持下，勞動者可以比較方便地獲得免費或補貼性職業技能培訓。目前，對勞動者的職業技能培訓普惠政策基本做到了全覆蓋[5]，針對各類就業重點群體⑥的就業培訓補貼政策應出盡出。由于培訓可及性大幅改善，各類勞動者廣泛參與培訓，成功就業創業或實現了崗位技能提升，增加了收入。

（二）我國終身職業技能培訓的體系結構與制度特點

1.體系結構

從各國經驗看，終身職業技能培訓體系由基礎體系（含政策法規體系、組織管理體系、文化環境體系）、實施體系（公共職業培訓體系、商業職業培訓體系、雇主自主培訓體系、個人自主學習體系）、保障體系（投融資體系、市場信息服務體系、配套支持服務體系）三大部分組成。事實上，終身職業技能培訓與終身教育相比，提升在崗勞動力技能、為新生勞動力和就業困難群體提供就業幫扶的作用更加突出，對中短期勞動力市場的結構性需求變化反映更為敏捷。《國務院關于推行終身職業技能培訓制度的意見》指出，我國的終身職業技能培訓體系是“以政府補貼培訓、企業自主培訓、市場化培訓為主要供給手段，以公共實訓機構、行業企業、職業院校（含技工院校，下同）、職業培訓機構和行業為主要載體，以就業技能培訓、崗位技能提升培訓和創業創新培訓為主要形式，構建的組織實施體系”，旨在實現職業技能培訓的“培訓對象普惠化、培訓資源市場化、培訓載體多元化、培訓方式多樣化、培訓管理規范化”。

2.制度特點

我國終身職業技能培訓制度特指覆蓋城鄉全體勞動者（涵蓋已就業人員和準備就業人員兩大類），貫穿勞動者學習工作終身（尤其是指從勞動預備開始，到勞動者實現就業創業的過程）的培訓法律法規政策、管理服務技術支持體系。該制度體系主要包括：相關法律和政策體系、各類職業教育培訓機構的辦學與教學制度體系、職業技能培訓的技術服務體系、職業技能培訓的社會文化環境體系四大部分。終身職業培訓體系制度的建設，有助于推進基本職業技能培訓服務均等化，其注重服務人的終身成長，強調包容發展。

我國的終身職業技能培訓制度具有以下特點：其一，覆蓋面廣，包括全體勞動者；其二，貫穿時間長，從職業啟蒙教育、勞動預備制教育，到學校職業教育、企業內職業教育培訓，涵蓋勞動者整個職業生涯；其三，涉及主體多，體系的建設和運作，需要人社、教育、發改、工信、國資等多個政府部門協同，普通教育學校、職業教育學校、職業培訓機構、行業組織、工會組織、共青團組織、婦聯組織、職業技能評價鑒定機構、社會培訓評價組織、各類企業等組織機構協同和接續實施，為不同職業發展階段的勞動者提供服務；其四，激勵評價多樣，各類激勵和評價制度覆蓋技能人才評價體系的全部范疇；其五，就業培訓的補貼覆蓋全部職業生涯，能為基層單位和勞動者參加職業技能培訓提供基本經費支持。

（三）新時代新征程我國終身職業技能培訓體系建設面臨的新挑戰

“十四五”時期，我國終身職業技能培訓體系初步建立、工作初見成效。但是，目前也面臨著一些新挑戰，自身發展還存在著一些新問題，亟須加以解決。

1.當前我國終身職業技能培訓體系面臨的挑戰

一是勞動年齡人口總數下降、年齡老化、勞動者技能折舊速度加快。二是勞動力市場供求結構性矛盾凸顯，導致許多就業重點群體的知識技能與企業等用人方要求匹配失調。三是經濟結構調整和產業轉型，要求就業結構同向變化，針對重點產業、關鍵行業需要加大技能人才供給。四是技術進步的疊加效應日趨顯現，職業的數字化與綠色化發展日益成為職業變遷的方向，需要加大數字技能和綠色技能培訓。

2.當前我國職業技能培訓工作中存在的問題

近年來，我國職業技能培訓工作雖然得到大力推進，但還存在一些問題，主要包括：政府宏觀引領和協調指導作用發揮仍顯不足；職業院校在職業技能培訓方面的基礎作用發揮不均衡；企業職業技能培訓的主體作用發揮不夠、缺乏動力；勞動者職業技能培訓的內生動力不足；職業技能培訓的質量和滿意度都有待加強，尤其是對技能學習效果的評價體系不完善，“技能學分銀行”等培訓學習成果的認定機制還沒有建立。

三、對完善我國終身職業技能培訓制度體系的思考

有效開展終身職業技能培訓，需要在現有的《勞動法》《職業教育法》《就業促進法》的基礎上，進一步健全行政法規、地方性法規，完善部門規章和其他規范性文件等法律法規體系，建立技能人才培養規劃和需求預測制度，完善企業和職業院校開展職業技能培訓的有關制度，構建面向各類重點人群的職業技能培訓項目制度，優化新職業發布和職業標準開發制度，健全職業資格評價、職業技能等級認定、技能人才繼續教育制度，完善職業技能培訓教研科研和教材管理制度，以形成科學的制度體系，保障職業技能培訓體系的運作機制順暢、有序。

（一）加強頂層設計，完善法律法規，構建高層次協調機制

1.完善法律法規

積極推動針對技能培訓的單獨立法工作。一是在國家法律層面，除了進一步貫徹落實《勞動法》《職業教育法》《就業促進法》，并出臺有關實施細則外，還應積極推進將《終身教育法》《職業技能開發法》納入立法計劃。在上述法律草案中，應明確構建終身職業技能培訓體系的目標，相關主體的責任義務、資金渠道、組織管理等，同時還要增加保障中高齡勞動者職業技能培訓權利的相關內容。二是在部門規章層面，在現有的《工人考核條例》的基礎上，結合近年來技能等級評價方面的探索實踐和廣東⑦等地方性立法的經驗，將其修訂為《技能人才發展條例》。在原有《職業技能鑒定規定》《職業資格證書管理規定》的基礎上，制訂《職業技能鑒定和等級評價規定》《職業資格目錄和職業資格證書條例》。

2. 健全高層次協調機制

積極創造條件，健全高層協調機制。在國家層面，爭取在全國人大常委會或國務院組建高層次領導協調機制，負責對包括職業教育和職業培訓在內的工作進行規劃、監督、指導和協調，構建政府主導、有關社會團體參與的職業技能培訓指導機制，構建人社、發改、國資、工信、教育、市場監管以及有關行業管理部門（或行業組織）等多部門參與的職業技能培訓聯席會議制度，統籌各部門主管的職業技能培訓工作，統一培訓技術標準，協調解決各類問題。在政府主管部門（主要是人力資源社會保障部）層面，應當加大培訓工作與就業工作同步規劃部署的力度。

（二）完善制度體系，提升終身職業技能培訓體系整體效能

1.堅持產業發展導向，建立技能人才培養規劃和需求預測制度

建立技能人才培養規劃和需求預測制度，分行業分地域明確技能人才培養的階段性目標和重點方向。一是建立產業需求調查制度，組織各地區各行業做好技能人才需求預測和培養培訓規劃并定期發布，引導職業院校和培訓機構根據市場需求調整專業和課程。二是建立“職業觀察”制度，搭建具有中國特色的“職業信息系統”，更好地收集職業需求信息，進行職業分析，共享典型工作任務、職業能力勝任模型等研究成果，精準把握產業需求，有效調節職業技能供給結構。

2.提升企業職業技能培訓主體地位，優化配套制度建設

一是引導企業進一步加強職業技能培訓工作。鼓勵各類企業把職工培訓工作納入總體規劃和年度計劃。出臺制度，推動行業企業建立產教融合型培訓集團（聯合體），鼓勵依托企業創設培訓機構、高技能人才培訓基地、技能大師工作室、勞模和工匠人才創新工作室、產教融合實訓基地、網絡在線學習平臺、職業院校等，大力開展職工崗位技能培訓，支持企業開展職工第二技能培訓。優化政策舉措，實現中國特色企業新型學徒制培養規模化、規范化、標準化，進一步優化培養模式，建設高水平學徒培養載體和校企共同管理平臺。二是完善對企業職業培訓的經費保障制度。建立企業培訓經費提取和監管制度，保證經費專項用于職工特別是一線職工教育和培訓，嚴禁挪用。出臺支持企業（特別是產教融合型企業）舉辦職業教育培訓機構的配套措施和包括資金、土地、稅收方面的激勵政策。

3.強化職業教育類型特征，完善職業院校依法履職開展培訓的制度

強化職業教育類型特征，做到產教融合、科教融匯、育訓并舉，堅持以促進就業為導向辦好職業教育。一是出臺制度，保障中等職業學校和普通高中同批次招生。二是建立專業教學標準和職業標準的聯動開發制度，建設與職業標準聯動的專業教學標準體系。三是大力推行現代學徒制人才培養模式、工學一體化人才培養模式等，實施現場工程師培養項目，深化專業與產業對接。四是出臺制度，鼓勵職業院校通過校企合作開展職業技能培訓，鼓勵職業院校牽頭建設高技能人才培養基地、世界技能大賽集訓基地、區域公共實訓基地、創業孵化基地、建設在線職業技能培訓平臺，鼓勵學校教師提升從事技能培訓的勝任能力，允許職業學校開展有償性技能培訓、技術服務。

4. 強化項目引導，構建覆蓋全面、重點突出的職業技能培訓項目制度體系

一是進一步完善針對全體勞動者，覆蓋職業生涯全過程的職業技能培訓重大項目和工程制度，主要包含：職業啟蒙教育、勞動教育、勞動預備制教育、職業學校教育、企業職工培訓制度、中國特色學徒制、創業培訓等。適度開展老年人職業技能培訓，拓展技能人力資源。二是加大針對就業創業重點人群（大學生、退役軍人、新型農民、轉移勞動力、城市就業困難人員、脫貧地區重點幫扶人員）的培訓項目供給。三是對接國家戰略、科技發展趨勢、市場需求和滿足人民群眾更加美好的生活需要，組織實施各類重大專項職業技能培訓行動計劃（如制造業技能根基行動、企業數字化轉型人才發展計劃、高校學生技能增強計劃、鄉村振興人才開發計劃等）。

5.強化督查審計，建立職業技能培訓工作的績效考核制度

要將各地持續推進技能培訓的做法制度化，并轉變為政府和社會各方面的自覺行動，需要績效考核制度的支撐。一是各級政府應把職業技能培訓工作納入政府考核體系，定期督查審計政府政策落地執行、補貼兌現發放情況，確保政策到位、資金落實。對考核中發現的問題及時整改，確保政府補貼補助資金的使用效果。二是要定期考核勞動者對政策性補貼培訓的滿意度、勞動者技能提升情況，以及培訓工作對促進和穩定就業的效果。三是加大對政府公共職業技能培訓基礎能力建設方面投資和運作的績效考評。

（三）強化基礎保障，優化管理服務技術支持體系

1.健全職業標準體系，完善職業研究新成果發布和應用制度

國家職業標準是培養、評價技能人才的基本依據。目前，我國已經開發更新了各類職業標準1300余項。下一步的主要任務，一是健全職業標準體系，完善由國家職業標準、行業企業評價規范、專項職業能力考核規范等共同構成的多層次、相互銜接的新時代職業標準體系；建立社會多方面參與職業技能標準開發的制度；支持和鼓勵行業龍頭企業參與標準開發。二是加大技術技能融合特征明顯的專業技術人員的職業標準開發力度。三是加快現有職業標準的更新，適當增加數字化、綠色化的技能要求。四是完善職業研究新成果發布和應用制度，包括：建立新職業標準快速發布機制，縮短標準制定、頒布周期；探索建立基于國家職業分類的“職業標準數字化服務平臺”，改變僅將職業標準文本上網的傳統做法，實現職業標準的結構化查詢、按要素進行數字化，為深入應用奠定基礎；定期發布職業信息和專業信息對照指引，引導職業院校對標技能新需求，推行課程改革。

2.深化技能職業資格制度改革，建立國家資歷框架和技能人才繼續教育制度

各國的終身職業技能培訓體系基本上是在整體的終身學習的理念和框架下構建的[6]，普遍有：承認之前的學歷、資歷、資格、認證等；采取靈活的培訓時間和方式，實行多樣化的過程性考核；培訓、考核、監督嚴格分開等。我國現有體系與之相比，差距還比較大，要進一步加強建設。一是深化技能人員職業資格制度改革，完善現有《國家職業資格目錄》，適度增加技能人才資格數量，并落實動態調整機制。二是開發國家資歷框架。建立職業資格、職業技能等級與相應專業技術職稱、學歷的雙向比照認定制度，擴大技能人才和專業技術人才職業貫通發展的范圍，鼓勵技能人才參加相關領域職稱評審，推進學歷和非學歷教育各類學習成果以及職業技能鑒定認定學分之間的轉換和互認。出臺新的“學歷證書+若干職業技能等級證書”的制度。三是建立技能人才繼續教育制度，促進其知識更新、技能提升，增加其職業勝任能力，做到與本領域技術創新、工藝改造、產業優化升級基本同步。

3.進一步完善技能人才多元評價制度

做好勞動者技能評價服務，是促進勞動者高質量就業，提高技能人才隊伍質量的重要舉措。為了更好發揮評價的導向和反饋作用，以評促訓，需要不斷完善相應機制。一要落實以“新八級工制度”為核心的技能人才職業技能等級制度；二要優化多元評價機制，完善以用人單位（用人方）、職業院校（培養方）、行業組織等（社會第三方）為評價主體，以職業技能等級鑒定認定、國家職業資格評價、專項職業能力考核為主要形式的評價體系，滿足勞動者的評價需求；三是要出臺制度，推進技能人才評價過程、評價方法的一致性建設，做到技能等級評價的結果在全國具有統一可比性。可借鑒浙江、福建、重慶等地的經驗做法，普遍授予職業（技工）院校開展技能人才“課證融合”評價的權限，按專業認定可開展評價的職業（工種），并實行動態監管。同時，要嚴格、規范地對承擔技能人才評價的社會培訓評價組織加以管理。

4.加強技能文化建設，構建中國特色的職業技能競賽制度

職業技能競賽具有傳承技藝、交流技能、引領示范的作用。為了促進全社會對職業技能的認知提升，做到以賽促培，促進生產效率提升和人力資本增值，應當廣泛開展職業技能競賽，完善以世界技能大賽（以下簡稱“世賽”）為引領，全國職業技能大賽為龍頭，全國行業賽、地方各級賽事以及專項賽為主體，企業和院校技能比賽為基礎的中國特色職業技能競賽體系[7]。適時舉辦行業特色賽和鄉村振興技能賽事。加大有關賽事研究、交流平臺建設，鼓勵和促進世賽國賽成果轉化。促進技能領域的國際交流合作與互鑒。

5.建立目錄清單，健全職業技能培訓的日常監管和完善便民服務制度

做好職業技能培訓的監管工作，努力實現工作全程高標準、高質量，保障工作規范開展，需要健全目錄清單制、實名管理制、督查責任制等制度。一是目錄清單制。各地要公布補貼培訓目錄（可含重點產業和急需緊缺職業目錄、培訓補貼標準目錄）、培訓評價機構目錄，以供選擇。二是實名管理制。開展大規模職業技能培訓的基本要求就是實名管理。各地要加強信息化建設，將補貼培訓信息及時納入管理信息系統，實現省級統籌。抓緊建設以社會保障卡為載體的勞動者終身職業技能培訓電子檔案。三是督查責任制。要構建責任明晰、措施有效、保障有力的督查責任制。另外，有條件的地方要建立培訓補貼網上經辦服務平臺，探索職業培訓服務和補貼申領告知承諾制，簡化流程和證明材料，提高服務效率。

6.加強專業研究力量，建立職業技能培訓教學教研教材管理制度

由于缺乏專業的研究隊伍，缺少產業、教研、培訓部門的協作，職業技能培訓教學教研教材管理制度缺位一直是影響職業技能培訓質量的一塊短板。急需加快相關制度建設。一要抓好職業培訓教研制度建設。建立職業技能培訓重點研究課題選題指南定期發布制度。加快職業技能培訓的教學標準體系建設。完善通用職業（工種）培訓包的技術規范。完善全國職業培訓和技工教育教學指導委員的運行機制，擴大專家隊伍規模。二要依托職業技術師范院校和高水平骨干技師學院，建立若干國家級的職業技能培訓研究平臺，支持有條件的高校開設（設立）“職業技能培訓管理”專業（或方向）。三要根據國家教材管理規定，落實職業技能培訓教材管理的“國家事權”，完善教材規劃、立項、編寫、選用等制度，建立教材評價指標體系和質量標準，建設教材信息庫，為院校和培訓機構選用高質量的教材提供支撐。

7.健全職業技能培訓的師資制度

一是要推進職業院校和企業建立職業技能培訓專兼職教師制度，落實其用人自主權，鼓勵院校自主招聘企業技能人才任教，鼓勵企業健全培訓師資隊伍，建立內部專職講師、內部兼職講師、利益相關兼職方培訓師等構成的師資團隊。二是鑒于新版的職業分類大典已將“職業技術實訓指導專業人員”“職業培訓師”等新職業（工種）納入，下一步應抓緊開發相關職業標準，大力開展培訓，盡快建立一支與終身職業技能培訓體系相適應的專業化師資隊伍，為提高職業技能培訓需求分析、方案策劃、訓練實施、效果評估、改進指導等方面的工作奠定基礎。三是建立國家職業技能培訓骨干師資進修制度，大力開展針對職業技術實訓指導專業人員、職業培訓師等職業培訓教員的競賽活動。

四、對優化我國終身職業技能培訓組織促進高質量充分就業的思考

（一）加強終身職業技能培訓主體間協同配合

1.強化完善政策引領和資金投入

一是各級黨委政府要將技能人才隊伍建設納入社會發展目標，出臺指導性文件，將持續開展技能培訓、參加技能學習轉化為政府和社會各方的自覺行動。二是政府有關部門要提高對各類技能勞動者的職業技能培訓補貼力度，拓寬經費籌措渠道，實現資金來源多元化。人力資源社會保障部門要用好將就業補助資金用于培訓的政策，失業保險基金有結余的地區應允許其提取用于培訓。對于未開展培訓的企業，可由人力資源社會保障部門統籌職工教育經費。可以在有條件的地區推廣上海用教育費附加支持職業培訓的做法⑧。推廣實施“電子培訓券”制度，向勞動者派發一定數額的電子培訓券，由其自主選擇培訓項目。三是要完善技能人才表彰獎勵政策以及對技能人才培養做出突出貢獻的企業的表彰制度。四是要打通技能人才與專業技術人才的貫通發展和晉升通道。五是引導和鼓勵企業開展技能人才培養和評價。六是要加大對職業技能培訓的基礎建設支持。

2.鼓勵行業組織和培訓機構廣泛參與職業技能培訓

行業組織要充分發揮信息、人才、技術、組織體系的優勢，自主或聯合龍頭企業、職業院校、培訓機構開展本行業技能人才需求調研，有針對性地開發本行業領域的培訓項目（工程），開展示范性培訓，引領技能人才培養方向，承接新職業標準或行業崗位規范的開發任務[8]。各類職業技能培訓機構要積極開發市場需求大、產能緊缺的培訓項目，加強自身能力建設，提升培訓品牌意識，不斷擴量提質。

3.發揮行業龍頭企業在職業技能培訓中的引領示范作用

企業尤其是行業龍頭企業在技能人才培養方面要發揮引領作用。一是要通過制定企業技能人才培養培訓規劃，健全內部制度體系，建立培訓績效目標與企業總體戰略目標的對接機制。二是組建由企業內專職講師、企業內兼職講師、外部利益相關方兼職講師組成的高素質、專業化內訓師資隊伍，加大教學技能培訓力度。建立優秀講師的獎勵制度，激發生產一線的高技能人才積極承擔企業培訓工作的熱情。三是做好員工職業生涯規劃管理，暢通技能人才成長通道，創新企業技能人才評價方式，落實“新八級工”職業技能等級制度，并將其與技能人才薪酬待遇和分配機制掛鉤，使技能真正成為勞動市場的硬通貨。四是加強企業內職業技能培訓載體（平臺）建設，積極為本行業的其他中小企業提供職業技能等級評價服務。

4.深化職業院校與企業的職業技能培訓合作

職業院校要以提升關鍵能力建設為核心，深化產教融合，以科教融匯為新方向，要和企業建立經常性的校企協商合作機制，形成校企雙贏局面。一是大力推廣人力資源社會保障部所屬技工院校系統近年來大力倡導實施的“四幫兩讓八共同”模式⑨，進行全面交流合作，構建校企間產學研等工作的良性互動機制。二是職業院校要充分利用合作企業的人才資源，加強自身培訓服務能力建設，建立以職業技術實習專業人員、職業培訓師、實習指導教師為主，相對穩定的自有和外聘相結合的專業化技術技能培訓研究和教學團隊。

5.建立并完善職業技能培訓交流共享機制

各級政府職能部門、行業組織應發揮在職業技能培訓中的政策扶持、牽頭指導、協作交流作用，加強區域性、行業性職業技能培訓合作交流平臺的建設，組織常態化交流研討，大力宣傳職業技能培訓扶持政策，推介職業院校和培訓機構，交流企業技能人才培訓工作的典型做法和成功經驗，牽線促進校企合作。通過建設職業技能培訓服務的在線平臺，推動優質培訓資源共建共享。

6.進一步加大宣傳力度，營造技能人才成長的良好社會氛圍

持續在全社會營造有利于技能人才成長的良好氛圍。一要廣泛宣傳黨和政府有關技能人才培養、使用、評價、激勵方面的政策。二要大力宣傳重大職業技能賽事活動、高水平技能人才表彰獎勵活動、優秀高技能人才先進事跡。三要廣泛宣傳勞動光榮、技能寶貴、創造偉大時代風貌，弘揚技能和勞動的價值，形成尊重技能、崇尚技能、職業平等的社會氛圍，堅定勞動者技能成才、技能報國、技能強國的自我認知和理想信念。四要利用職業教育周、世界青年技能日等有關時間節點開展活動，做好職業院校校園開放日活動。

（二）精準分類發力，促進勞動者體面勞動和高質量充分就業

終身職業技能對破解就業結構性矛盾，促進社會包容發展，推進共同富裕具有重要作用。但要想進一步發揮其促進功效，需精準施策，把握不同群體的技能需求，以及同一群體不同階段的就業需求。

1.促進勞動者技能與勞動力市場的匹配，發揮就業促進效應

一是在中小學開展職業啟蒙教育和勞動教育，鼓勵職業院校將教學設施設備等資源向中小學開放。進一步優化職業院校的職業指導、生涯規劃課程，更新教學內容，引入最新理念，促進人職匹配，幫助新生勞動力更好融入勞動力市場。

二是擴大勞動預備制教育服務范圍，除了向初（高）中后未升學畢業生開展短期職業技能培訓外，還可向高校未就業畢業生提供免費“回爐式”培訓服務（據不完全統計，此類人員每年有20余萬人），提供與其所學專業相關的高端技術技能的短期培訓，提高人力資本水平。

三是抓好重點群體培訓。更精準地了解重點群體的培訓需求，更有針對性地開發針對大學生、農業勞動者、外出務工農民工、退役軍人、城鎮就業困難人員等群體的培訓項目，推出一批職業農民培訓項目、勞務品牌培訓項目等。

四是開展新職業、新業態培訓。技術進步推動職業的變遷，導致從業者被重新篩選，技能不足者更容易被替代。職業的變化趨勢，就是勞動力市場變化趨勢的體現。在我國，設立“新職業”要經過嚴格的論證程序，且得到行業人力資源管理部門的同意。據統計，每個新職業的從業人員群體數量大致在兩萬人到數十萬人，《中華人民共和國職業分類大典（2022版）》共收錄新職業信息168個，列舉新工種信息373個，為勞動者開辟了新就業渠道，新增就業容量巨大。

2.幫助勞動者實現創業，發揮創業帶動效應

根據研究，創業帶動就業的效應明顯。每個成功的創業者，除了解決自身生計問題外，還可以成功帶動2～4人就業。因此，鼓勵“雙創”，增加市場主體數量，是一項重要的舉措。為此，要做到如下幾點：一要加大創業培訓、創業服務和政策支持力度，建設和升級全國創業孵化示范基地，組織各類創業推進活動，進一步優化創新創業環境；二要優化針對在校大學生的創新創業教育，建立創業基礎知識、創業模擬訓練、創業孵化實戰為主要內容的課程體系，面向全體學生、有創業意愿的學生和正在進行創業實踐的學生提供分層次、差別化的培訓內容，推動創新創業教育與專業教育的有機融合。三要針對農村在鄉青年勞動力、返鄉創業人員等，開發有針對性的創業培訓項目，促進鄉村振興。

3.發展勞動者的職業能力，延長職業生涯，發揮就業提升效應

一是開展通用職業素質培訓。提升勞動者職業道德、職業規范、工匠精神、質量意識、法律意識、安全環保、健康衛生等通用職業素質，對于提高勞動者的適崗能力十分重要。應抓緊研制“通用職業素質綱要”的標準，并將其應用到各類職業技能培訓和職業技能等級評價工作中。同時，也可將其融入院校的職業發展與就業指導、創新創業教育等課程，提高畢業生的就業能力。

二是開展職業技能等級（資格）提升培訓、企業員工第二技能培訓。提升現有職業技能等級，對于提升勞動者職場勝任力和企業生產效率具有重要作用。近年來許多大企業大力推行在崗職工的多技能培訓，鼓勵其學習與現從事職業（工種）相關的職業技能培訓，做到“專一門、通多門”“能操作、懂管理”。這些做法有助于擴大勞動者的職業生涯、拓寬職業發展通道。

三是擴大企業新型學徒制培訓規模。企業新型學徒制在我國已實施多年。這種中國特色的學徒制是通過校企的深度合作與師傅教師的聯合傳授，旨在發展學徒綜合職業能力，具有工作本位培訓與學校本位教育緊密結合的典型特征。此舉通過“招工即招生”的雙身份制度安排，采取現場職業訓練與職業學校教學、訓練相結合的方式，建立了由企業為主進行培養和評價、企業實訓基地和院校培訓基地共同培養、企業導師和院校導師共同指導的校企合作式培養模式，有效提升學徒的職業素養、生產技能，學徒就業質量得到提高[9]。下一步，應持續擴大新型學徒制的培訓規模。

4.有效應對失業、崗位流失和技能恐慌，彰顯調節對沖效應

一是開展企業職工在職培訓，支持穩崗留工保產能。職業技能培訓對于調節勞動力市場周期，應對需求收縮、產能淘汰等帶來的崗位流失和員工失業問題，具有逆周期調節的對沖效應。要出臺鼓勵政策，開展各種形式的企業職工在職培訓并大力提供職業技能培訓補貼，配合社保金減免緩等政策，全力支持市場主體穩崗、留工，避免產能流失，同時也能起到保住市場主體的作用。

二是大力開展綠色技能培訓。在環保、資源壓力較大的地區，原有技能供應容易過剩，要提前謀劃再就業培訓、轉崗培訓，尤其是抓好綠色技能培訓。綠色經濟的重組和綠色產業的發展催生了一系列綠色職業，產生了數量龐大的綠色技能需求。國際勞工組織早在2019年就預測：“2030年，綠色經濟還會創造1億多個就業機會”，其中4900萬個崗位為新生崗位，需要技能培訓，5400萬個崗位可用于吸收失業人員。但這些機會的獲得取決于“勞動者是否能夠重新學習技能或者升級自身技能”。未來，綠色技能將受到企業和求職者共同重視，我國應加快綠色通用技能框架體系開發，推動職業標準、專業教學標準的綠色化轉型，優先在與綠色技能關聯度高、培訓難度小的傳統技能領域，開展綠色技能提升培訓。

三是開展數字技能培訓。數字經濟觸發了一系列連鎖反應和迭代升級創新，滲透到生產、分配、交換和消費的各環節，細化了社會分工、推動了生產關系和分配消費關系的深層次調整，提升了需求、擴大了供給，促進了消費，擴大了就業[10]。隨之產生的數字化職業，提供了更多的工作機會，促進了傳統就業、居家辦公、自我雇傭等就業形式的發展，改善了工作環境，提高了工作尊嚴，促進了體面勞動，遠大于因“機器換人”造成的崗位流失。職業教育與培訓在推動數字技能普及、促進數字就業上有顯著優勢。世界各經濟體的主要做法有：制定并實施提升數字技能的戰略或行動計劃、加強數字技能的職業培訓和技能認證、針對不同群體的特點開展數字技能培訓、組織數字技能相關職業技能競賽等。

參 考 文 獻

[1]趙立衛.終身職業培訓體系構建理論經驗、與政策[M].北京：研究出版社，2021：1.

[2]莊西真.建設“技能友好型”社會[J].職教通訊，2022（10）：1.

[3]劉燕斌.抓住主要矛盾，著力改善就業結構[J].人事天地，2016（1）：12-13+34.

[4]許遠.大力發展農村職業教育 為鄉村振興提供技能支撐[J].職業教育研究，2023（3）：1.

[5][8]秦士蓮.推行勞動者終身職業技能培訓制度探析[J].常州工學院學報（社科版），2022（2）：130-135.

[6]楊宇.完善企業技能人才評價體系的思考——以中車軌道車輛企業人才評價為例[J].中國培訓，2020（6）：38-40.

[7]劉康.完善體系強培訓不斷激發技能人才創新活力[J].中國人力資源社會保障，2022（10）：23-25.

[9]許遠.企業新型學徒制技能人才培養模式的中國實踐[J].職教論壇，2022（9）：110-120.

[10]許遠.適應數字經濟發展實現高質量充分就業和體面勞動——面向新時代的我國數字技能開發策略及展望[J].教育與職業，2023（2）：59-67.

Reflections on Improving Lifelong Vocational Skills Training System to Promote

High-quality Full Employment in China

Xu Yuan， Tian Dazhou， Zhang Chenggang

Abstract" In recent years， the relationship between supply and demand in China’s labour market as well as the cost of labour has undergone significant changes. Still， the contradiction in the total volume of employment has remained and the structural contradiction has been highlighted. Vocational skills training is one of important measures to comprehensively enhance the employment and entrepreneurial ability of workers， improve the structure of labour supply， and promote high-quality full employment. To improve China’s lifelong vocational skills training system， it is necessary to strengthen the top-level design， improve laws and regulations， and build a high-level coordination mechanism; improve the institutional system， and enhance the overall effectiveness of lifelong vocational skills training system; and strengthen the basic safeguards， and optimise the technical support system for management services. On this basis， it is necessary to further optimise the organisation and implementation of lifelong vocational skills training in China; to strengthen the synergy between the main bodies of lifelong vocational skills training; and to make precise and categorical efforts to promote decent work and high-quality full employment for workers.

Key words" lifelong vocational skills training; structural employment contradiction; system construction; high-quality full employment

Author" Xu Yuan， senior editor of Vocational Skills Identification Centre in the Ministry of Human Resources and Social Security （Beijing 100101）; Tian Dazhou， associate researcher of China Academy of Labour and Social Security Sciences; Zhang Chenggang， Capital University of Economics and Business

（1）中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強新時代高技能人才隊伍建設的意見》提出了“十四五”期末的建設目標——“技能人才占就業人員的比例達到30%以上，高技能人才占技能人才的比例達到1/3”和2035年的遠景目標——“力爭到2035年，技能人才規模持續壯大、素質大幅提高，高技能人才數量、結構與基本實現社會主義現代化的要求相適應”。

（2）美國政府的部分政策措施：（1）《勞動力機會與創新法案》（Workforce Innovation and Opportunity Act，WIOA）：旨在促進就業，提高勞動力市場的競爭力和靈活性，通過職業培訓和提高技能水平，為個人提供更好的職業發展機會。（2）貿易調整援助（Trade Adjustment Assistance，TAA）：為因貿易而失去工作的工人提供一系列的援助，包括職業培訓、就業輔導、資金援助等。（3）社區學院職業生涯基金（Community College to Career Fund）：為職業學院提供了2億美元的撥款，支持職業培訓和教育計劃，以滿足當地雇主需求。（4）學徒美國（Apprenticeship USA）：旨在擴大學徒制度和職業培訓的規模，以提高工人的技能和就業機會。

③德國政府的部分政策措施：（1）雙元制職業培訓（Dual Vocational Training）：一種由學校和企業合作的職業教育和技能培訓計劃，旨在為德國勞動力提供實用的工作技能和知識。（2）職業培訓津貼（Berufsausbildungsbeihilfe，BAB）：為有經濟困難的職業培訓生提供財政支持，以幫助其完成職業培訓。（3）職業資格進修（Qualifizierungschancengesetz）：旨在幫助已經就業的人提高職業技能水平，以適應技術變革和市場需求的變化。

④日本政府的部分政策措施：（1）日本振興戰略（Japan Revitalization Strategy）：旨在通過提高職業教育和技能培訓的質量，以培養更多的高技能勞動力。（2）就業保險制度（Employment Insurance System）：為失業者提供職業培訓和就業援助的支持，以幫助他們重新回到勞動力市場。（3）研究型大學增強計劃（The Program for Promoting the Enhancement of Research Universities）：旨在提高日本大學的國際競爭力和研究能力。

⑤《關于企業職工教育經費稅前扣除政策的通知》文件規定，自2018年1月1日起，企業發生的職工教育經費支出，不超過工資薪金總額8%的部分，準予在計算企業所得稅應納稅所得額時扣除；超過部分，準予在以后納稅年度結轉扣除。

⑥關于就業重點群體，目前各地政策界定不一，一般包括：高校畢業生、退役軍人、城鄉未繼續升學初高中畢業生、農村轉移就業勞動力（特別是新生代農民工，有的地方含低收入農戶）、轉崗職工、退捕漁民、下崗失業人員、靈活就業人員、就業困難人員、零就業家庭成員、殘疾人、婦女、大齡勞動者等，其在勞動市場表現出來的主要特點是：技能錯配或低技能，以及供求信息不對稱等。

⑦注：2024年5月30日，廣東省第十四屆人民代表大會常務委員會第十次會議通過《廣東省技能人才發展條例》，自2024年7月1日起施行。該條例共37條，是全國首部技能人才發展的地方性法規。

⑧參見《上海市人民政府關于本市開征地方教育附加的通知》（滬府發[2011]2號）和《上海市人民政府關于本市繼續征收地方教育附加的通知》（滬府規[2020]35號）。

⑨這是人力資源社會保障部門主管的技工院校在校企合作方面探索出的成功模式。“四幫”是指學校要在和企業合作中，讓企業從四個方面獲益：一是要幫助企業解決技工短缺的問題，從本校學生和社會化培訓兩個方面努力，力爭質和量都有保證；二是學校的高水平老師要幫助企業解決攻克技術難關問題；三是學校幫助企業培訓員工，促進技能再提升；四是學校結合教科研活動，幫助企業開發新的技術或新的服務項目，幫助企業開拓新的經濟增長點。“兩讓”指：一是學校應該讓企業入校共享生產性實踐基地和先進設備；二是讓合作企業優先選用企業認為適用的畢業生。“八共同”，就是校企雙方在八個方面共同合作——共同舉辦專業，共同制訂人才培養標準，共同招工招生，共同建設師資隊伍，共建生產性的實訓基地，共定課程，共同建設校園文化以及共同促進學生穩定就業。

作者簡介

許遠（1973- ），男，人力資源和社會保障部職業技能鑒定中心編審，研究方向：職業教育管理，職業教育教材開發，技能人才評價（北京，100101）；田大洲（1978- ），男，中國勞動和社會保障科學研究院副研究員，研究方向：職業技能開發，就業創業，社會保障；張成剛，首都經濟貿易大學