教師流動政策及相關研究的回顧與展望

摘 要：自2014年國家專門出臺教師流動政策已有十年。十年來國家層面教師流動政策從零散出現到專門規范，區域政策實踐以促進區域內教育均衡發展為根本指向。通過對過去十年學術文獻的梳理，發現教師流動研究對象主要聚焦在城鄉教師流動，更多地從教育治理視角關注教育均衡，教師流動影響因素實證研究逐步涌現。未來的教師流動政策，應以教師專業發展為價值核心構建，加強人文關懷，制定科學合理的分層流動政策；聚焦教師專業發展，助力教師以能力遷移突破職業瓶頸；以數字化手段賦能，推動教師柔性“新”流動。

關鍵詞：教師流動；流動政策；教師專業發展；研究綜述

*本文系上海市教育委員會2024年度財政預算項目“上海市校長和教師隊伍建設評估管理”的階段性研究成果。

2014年國家層面專門出臺“教師交流輪崗”政策文件，至今已過去十年。在此期間，地方各級政府也陸續出臺相關政策以促進各地教育均衡發展，保障教育公平。本文梳理我國近十年教師流動相關政策及研究，總結、反思并提出展望，以期為后續政策制定與教師流動實踐提供借鑒。

一、 國家政策演變：教師流動政策從零散出現到專門規范

散落出現的教師輪崗交流政策最早是為解決城鄉間師資配置不均衡而在相關文件中頻繁被提及。如1996年國家教育委員會《關于“九五”期間加強中小學教師隊伍建設的意見》提出“積極進行教師定期交流”，采取交流的方式促進教育系統人力資源合理配置。此時教師交流政策并未全面落實，但這一定程度上緩解了農村、偏遠地區的教師需求。［1］1997年第3號《中華人民共和國國務院公報》提出“辦學條件較好、聲譽較高學校的校長和教師……以對口支援或定期輪換等多種形式，主動幫助附近基礎薄弱學校改變面貌……”，這一教師交流輪崗制度的初步探索表明，教師流動仍然以城市支援鄉村的單向流動為主。［2-3］2002年，教育部頒布《中小學教師隊伍建設“十五”計劃》，明確“建立教師交流制度，合理配置教師資源”，這初步體現均衡教師資源對促進教育均衡發展的意義。［4］2003年，《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》將鄉村支教作為城市教師評聘職稱的必要條件，流動形式存在一定功利色彩。［5］2006年，全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國義務教育法》強調組織教師和校長流動，加強薄弱地區學校建設，首次在法律層面明確教師流動政策。［6］2012年，國務院出臺《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》，提出應在縣域內建立校長和教師交流制度，首次明確校長、教師流動的地域范疇，更加詳細地規定了教師流動方式及保障制度。［7］

專門以“教師交流輪崗”作為政策主體內容的文件頒布于2014年，即《教育部 財政部 人力資源和社會保障部關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》（以下簡稱《意見》）。該文件首次完整而詳細地對教師流動的對象、責任主體、比例及激勵措施作出規定，并指出具體實施由省市相關部門負責起草。［8］2018年，《中共中央 國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》提出要完善輪崗機制，以多種形式激勵教師，確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位，明確公辦中小學教師要切實履行作為國家公職人員的義務，強化國家責任、政治責任、社會責任和教育責任，這為基礎教育階段教師流動的合理性提供了法律依據。［9］2021年《中華人民共和國教師法（修訂草案）（征求意見稿）》在法律層面再次明確中小學教師是國家公職人員。［10］此后，2022年教育部等八部門發布的《新時代基礎教育強師計劃》，2023年中共中央、國務院《關于構建優質均衡的基本公共教育服務體系的意見》，2023年教育部等三部門《關于實施新時代基礎教育擴優提質行動計劃的意見》等多個國家級重要文件，從構建優質均衡共管服務體系［11］、基礎教育擴優提質［12］等高度加強了教師交流輪崗這一政策的重要性。教師流動的目的不再是簡單的區域間、校際間幫扶，而是從辦好更加公平、更高質量基礎教育的角度被強調。

二、 區域政策實踐：以促進區域內教育均衡發展為根本指向

《意見》中確立了教師流動“省級統籌，以縣為主”的工作機制。各省、直轄市陸續依據當地情況發布了詳細的教師流動實施政策以確保教師流動有序進行（詳見下頁表1）。

盡管各省市均依據本地情況制定細則，但各地政策存在如下共同特點：

（一） 流動原則：以人為本，公開規范，注重促進均衡

各省市情況不同，但均以促進區域內教育資源均衡發展為目標，統籌開展有序、規范、公開、科學的教師流動。如北京市、山東省、湖北省明確提出流動應“以人為本”，山東省、浙江省、湖南省、廣東省、湖北省等地均表示教師流動應以“公開”“規范”“科學”為準。在促進教育均衡方面，北京市提到流動應以“提高質量，因地制宜”為原則，湖南省則提到“促進均衡，統籌兼顧”，浙江省教師流動原則則為“時間均衡，統籌兼顧”，河南省、山東省、廣東省、湖北省等地也在流動原則中不約而同提到“均衡、統籌”等詞。［13-18］總體上，各地都將促進教育均衡作為原則貫穿教師流動政策始終。

（二） 流動對象：因地制宜確定流動條件，體現人性關懷

不同地區對教師參與流動的標準各不相同。北京市規定在同一所學校任教6年以上的教師應當參與流動；湖南省規定在同一所義務教育階段公辦學校連續任教9年以上的在編在崗教師應當參與流動［19］；浙江省、江西省規定在編在崗教師在同一所學校工作的最高年限分別為12年、10年；而河南省、山東省、陜西省均規定，如教師在同一所學校工作6年及6年以上，應當參與流動。各省市除規定流動對象外，對不適宜進行流動的情況也作出了規定：例如江西省明確處于孕期、哺乳期、患病等情況的教師可暫不交流［20］，陜西省明確臨近退休的教師、承擔學校重大教科研項目的教師、處于孕期的教師可以延緩流動［21］，充分體現人性關懷。

（三） 實施路徑：流動年限、流動形式、流動范圍多樣

盡管各地教師流動年限不一，但均不少于1年。輪崗比例方面，各地均參照《意見》“城鎮學校、優質學校每學年教師交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數的10%，其中骨干教師交流輪崗應不低于交流總數的20%”執行。流動形式方面，各地流動形式不一，包括學校聯盟、集團化辦學、對口支援、幫扶等方式，總體來說較為靈活多樣。流動范圍方面，一種是以區域差異為標準的教師流動，主要存在于湖南省、湖北省、陜西省、廣東省這類城鄉間、市轄區間發展存在較大差異的省份，主要表現為城鄉之間以對口幫扶、支教等方式進行教師流動，城區內以優質校和薄弱校之間流動為主，郊區以中心小學和村小之間流動為主。另一種是以教師主體差異為標準規定流動范圍，將骨干教師和普通教師的流動范圍作出區分，例如江西省、河南省、湖南省、浙江省等地，一般為骨干教師應在縣（市、區）內流動或跨片區流動、普通教師則多在就近片區流動。

（四） 激勵措施：評聘激勵與物質激勵相結合

《意見》明確提到各地要在編制核定、崗位設置、職務（職稱）晉升、聘用管理、業績考核、培養培訓、評優表彰等方面為流動教師制定優惠政策，保障教師流動工作順利開展。各省市政策在這方面均根據文件規定，以多種激勵措施提升教師流動意愿。除《意見》明確的保障措施外，湖南省、廣東省、陜西省這類城鄉、區域間發展差距較大的省份，還提出要完善農村教師崗位津貼制度，績效津貼向農村及偏遠地區教師傾斜，教師周轉房要優先保障交流到農村的教師使用居住，在一定程度上為教師紓解了流動到偏遠地區后遇到的困難。

三、 學術研究綜述：教師流動的研究熱點和趨勢分析

（一） 研究對象：以城鄉教師流動為主

在我國教育部門相關政策文件中，“流動”常與“輪崗”“交流”同時出現，因此本研究針對“教師流動”設置多個檢索詞在“中國知網”檢索2013—2023年相關核心期刊及CSSCI來源期刊，得到如下相關篇目數據：教師流動（420）、教師輪崗（130）、交流輪崗（116）、教師交流輪崗（85）、縣管校聘（51）。

本研究對“教師流動”這一領域的高頻關鍵詞進行統計。關鍵詞出現次數能夠表明該研究領域的熱點，關鍵詞出現頻次越高，說明該領域對這一行為的關注度越高。通過對教師流動領域相關文獻進行統計與清洗，得到高頻關鍵詞和中心度。中心度越接近1，表明該關鍵詞在本領域研究網絡中鏈接的研究越多。按照由高到低的順序，出現頻次和中心度最高的前四個關鍵詞分別是教師流動、義務教育、鄉村教師、農村教師。由此可得，該領域的研究對象以城鄉教師流動為主。

（二） 研究熱點領域：從教育治理視角關注教育均衡

關鍵詞突現度是反映某一時間段內學界較為關注的熱點關鍵詞。經過對“教師流動”的文獻關鍵詞的分析和挖掘，共得到19個突現詞，分別為高校教師、學術職業、流動意向、對策、義務教育、均衡發展、城鎮化、縣管校聘、師資均衡、鄉村教師、大學教師、流動意愿、教師流失、專業發展、鄉村學校、教師交流、人才流動、優質均衡、治理。

從突現詞出現時間來看，2014年是一個明顯的分界線。2014年前，突現詞為高校教師、學術職業，此階段較多研究者更關注高校教師流動。2014—2019年，教師流動相關研究呈現百花齊放態勢，突現詞轉變為流動意向、義務教育、均衡發展、縣管校聘、鄉村教師、大學教師、流動意愿等。從突現詞的變化及其時間節點來看，與我國《意見》出臺有密切聯系，可以看出教師流動研究受政策因素影響較大。2019—2023年，教師流失、優質均衡、治理等突現詞頻繁出現，這表明這一時期教師流動研究轉向關注教育治理視角下的教育均衡。從突現詞影響周期來看，縣管校聘、鄉村教師、教師流失影響周期最長，這表明在教師流動研究領域對教師流失、教師管理關注最多。盡管教師流動突現詞不斷更迭，但“均衡”一詞貫穿始終，從2015—2016年的均衡發展，到2016—2017年的師資均衡，再到2020—2023年的優質均衡。追求公平、均衡的公共教育體系，始終是推動教師流動的初心。

（三） 研究方法：實證研究逐步涌現

教師個人特征影響教師流動。在中國知網學術期刊數據庫和博碩士學位論文引證數據庫等數據庫中搜索2011—2021年期間以“教師輪崗意愿”“教師交流意愿”“影響因素”“影響”為篇名、摘要、關鍵詞的期刊論文、學位論文，以便分析教師輪崗交流意愿的影響因素，結果篩選出25項實證研究［22］。這25項研究以問卷調查、訪談調查法進行研究，調查的最大樣本量為6220人，最小樣本量為114人。從調查研究結論來看，教師認為交通便利性、經濟補貼、家庭因素等影響他們參與交流的意愿。國外研究以社會角色理論、人力資本理論為視角對教師流動進行分析，發現教師的人口特征、工作經歷、心理狀態和未來發展等個體層面因素均對其流動行為產生影響。從教師工作經歷的角度來看，多個因素以不同程度影響著教師的流動決策。具體而言，教齡較淺、榮譽積累較少、教學能力相對不足、職稱較低的教師，由于在教育領域所積累的人力資本較少，且面臨較低的沉沒成本，更可能選擇流動。此外，高教育程度的教師擁有更廣泛的可遷移能力，在流動決策時更傾向選擇流動。從職業發展角度看，教師的職業追求與發展需求引導其流動行為。例如，為求更好的晉升機會，教師可能選擇流動至其他學校或地區，實現職業抱負與目標。

學校組織特征影響教師流動。以全國范圍內5238位教師及其中的909位交流輪崗教師為樣本，以量化研究的方式考察教師流動至薄弱校支教、流動至強校進修、同類校間流動三種不同輪崗的效果及其實現機制，發現在輪崗意愿上，向下流動的教師流動意愿強于向上流動的教師，同級流動的意愿最差。［23］以組織理論、種族威脅理論、社會生態理論為視角，對教師流動進行深入分析，發現學校背景、學校管理和學校資源等組織層面的因素對教師流動有著顯著影響。學校中學生行為差、成績不佳、班級人數多的情況易導致教師流動。學校管理不善、行政支持不足、工作壓力大也促使教師選擇流動。此外，待遇低、晉升機會少、教學設施差也會增加教師流動意愿。

也有對國外學者采用多元化理論視角對教師流動的影響因素進行大量實證研究的二次研究［24］，涉及經濟學、社會學、社會心理學和管理學等。具體可分為教師個人因素（人口特征、工作經歷、心理狀態和未來發展等18項）、學校組織層面（學校背景、管理和資源等10項）、學區與社會特征（如區域經濟水平）以及個體與環境交互作用（如人崗匹配）等層面。

四、 未來展望：構建以教師專業發展為核心的教師流動政策

“優質均衡”一詞貫穿教師流動政策始終。“雙減”之下，教育均衡再次被強調，師資均衡成為實現教育均衡的重要手段和途徑。作為流動主體，教師主動性和積極性的充分發揮能夠實現教師流動的最大效果。為避免“為了流動而流動”，讓教師流動真正促進教育均衡發展，需重塑教師交流的專業發展價值取向，并以此為基礎構建促進教師流動新舉措。

（一） 加強人文關懷，制定科學合理的分層流動政策

教師流動歸根結底是人的流動，因此政策的制定與實行也應當以人為本。當前，教師輪崗交流與績效、升職掛鉤，使輪崗制度具有功利性，影響政策實施的質量。制度層面，將輪崗交流與績效考核、評先評優等強制掛鉤，與中小學教師職稱評審制度中有關職務、任職條件、考核評審辦法的規定發生抵觸；實踐層面，通過績效考核、評先評優、提拔使用、晉升職級、評定職稱等規定，將教師輪崗交流作為一項具有強制性的、常態化的制度，導致教師對輪崗交流的目標定位出現認知偏差，不利于教育質量的提升。［25］

國家政策上，可以從宏觀角度，完善現有教師輪崗交流制度，增加對教師精神層面、物質層面的保障措施，使縣級、區級輪崗交流政策有據可依，使教師在輪崗交流時減少后顧之憂。省市級層次，可主要針對能夠跨區流動的“高端”教師群體，從省市級層面統籌協調教師流動。通過提供教師專業發展的更高平臺和資源、提供教師專業晉升的特別傾斜（如評聘特級、正高級），激勵符合條件的教師進入省市級平臺參與流動。縣區級層次，可針對區域內學校間成熟教師群體制定政策，或通過區域內創設發展平臺等手段促進教師進入區域教師人才梯隊，推進教師良性流動。集團或聯盟層次，可以根據集團或聯盟內部現狀，以優化學科結構、校際優勢互補為目的，使青年教師和成熟教師在校際間柔性流動。

（二） 聚焦教師專業發展，助力教師以能力遷移突破職業瓶頸

首先，現有政策中教師輪崗交流目的是促進教育均衡發展，蘊含著優質校教師幫扶薄弱校教師的預期。然而現實中教師流動往往存在著多種復雜情況，優質校流出教師相比薄弱校流出教師未必更優質。實際上，優質校（或城區學校）流出到薄弱校（鄉村學校）的教師出現“水土不服”的情況已經顯現。由此可見，教師流動應被視作教師在不同環境尋求自身發展、重新審視自己、反思教育教學經驗的契機，這有利于教師重塑自身教育觀、學生觀、教學觀，再次思考教育價值。

其次，教育事業具有差異性和個體性，不同情境對教師教育實踐會產生較大影響。輪崗交流教師進入新環境，應加強對新環境、新學情的研究，更好遷移已有經驗。在推動教師流動的過程中，應調動流入地區和學校的教育和文化資源，為交流教師開展適應性培訓，提升其對流入校區情、校情、學情的了解，還應加強輪崗交流教師領導力建設。已有研究表明，教師在流入新學校后，在課堂教學、教師發展和學校發展三層次的領導力依次減弱。這與教師崗位相關，但也側面反映了輪崗交流教師在課程領導力和學校領導力方面的不足。此外，應加強輪崗交流教師的教育科學研究能力建設。鑒于教育經驗的情境性和獨特性，流入校的教師需以開放和客觀的態度，審視交流輪崗教師所帶來的教育教學經驗。流動教師可以將這些經驗與本校、本地的實際學情相結合，進行批判性的借鑒與吸收。這樣的交流輪崗和教育教學研究能夠為整個處于變革期的教育系統注入新的活力，有助于推動教育教學的創新與發展，提升整個教育系統的質量和效益。

最后，成熟型教師，尤其是那些擁有長期教育教學經驗卻并未取得專業職稱的教師，作為教師隊伍中易被忽視的群體，容易陷入職業發展瓶頸，進入職業倦怠期。輪崗交流對這一教師群體而言，很可能是寶貴的克服職業倦怠、實現個人二次專業成長的機會。根據已有輪崗交流研究，年輕教師需要一年時間適應新的學校和學生，而有經驗的教師也需要半年才能適應。因此，還應鼓勵教師正視輪崗交流“陣痛期”，在新環境中突破職業瓶頸。

（三） 以數字化手段賦能，推動教師柔性“新”流動

若僅僅為了流動而流動，要求所有教師都定期參與流動，這不僅難以實現教育均衡發展的政策目的，也違背了教育發展規律、學校發展規律和教師隊伍建設規律，可能造成削峰填谷、共同低水平的后果。對于不便參與流動或不便變動人事關系的教師，可以通過優秀師資遠程教學、培訓與輔導制度化，充分利用數字化手段、建立網上名師工作室等，打破時間和空間的限制，開展數字化幫扶活動，有效補齊教師交流短板。［26］建立教師流動資料庫，包括個人基本信息、工作單位、任職經歷、工作內容、職業發展期望等，更好判斷教師專業發展階段及發展困境和需求。建立學校發展狀態基本數據庫，包括學校規模、發展規劃、

教師基本情況、生源情況、管理情況等。精準引導，使教師、學校在教師流動中獲得發展。

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（崔凌瑜，上海師范大學教育學院。楊玉東，上海市教育科學研究院教師發展研究中心主任。）