打造東北亞對外開放新前沿的理論審視與路徑選擇

〔內容提要〕打造東北亞對外開放新前沿是服務國家戰略，主動融入東北亞區域經濟一體化的新舉措。但在實踐過程中，存在以偏概全和實踐缺乏理論指引等系列問題，需要通過理論審視，來進一步明確東北亞對外開放新前沿的科學性問題。從內涵、重點、框架、目標等范疇，來理解和糾正打造東北亞對外開放新前沿的實踐誤區，結合國際國內典型自由貿易區（港）跨境合作的先進經驗，提出在特定制度環境和規則情景內的創新路徑，實現對東北亞區域經濟一體化從被動參與到主動融入的主導角色轉變。

〔關鍵詞〕東北亞；對外開放新前沿；被動參與；主動融入；創新路徑

注：本文系遼寧省社會科學界聯合會2024年度遼寧省經濟社會發展研究課題“實施遼寧自貿試驗區提升戰略的對策研究”（項目編號：2024lslqnkt-023）的階段性調研成果。

一、引言

東北亞指位于亞太板塊西北部分的區域，包括俄羅斯遠東地區、蒙古、中國東北及華北、朝鮮、韓國和日本。該區域的競合格局相對明確，遼寧、天津、黑龍江自由貿易試驗區承擔著“打造東北亞對外開放新前沿”的重要任務。中共遼寧省委立足這一重要任務，將這一目標作為自由貿易試驗區和大連市委的重要工作。

東北亞經濟一體化以中日韓為核心，盡管中蒙、中俄合作有亮點，但整體上看，東北亞經濟受以美國和日本為主導的國際經貿規則影響較大。中國在全球化進程中，曾被動參與以美國和日本為主導的國際規則，但隨著“一帶一路”倡議的提出，中國的角色逐漸轉變為主動參與者，尤其是在新冠疫情的影響下，中日韓等國的有效防控為東亞生產網絡的復蘇奠定了基礎，促進了區域安全和經貿環境的改善。

RCEP的落地有助于打破東北亞的準入壁壘，提升區域營商環境的一致性，重構區域價值鏈，推動經濟一體化的發展。與此同時，“一帶一路”倡議為東北亞區域合作提供了便利，促進貿易、技術、資金和人才的交流，助力東北地區的外向型經濟發展。然而，東北地區的經濟結構以內向型發展為主，國際貿易和區域合作的壁壘仍然存在，導致東北亞經濟一體化未能成為東北地區發展的核心考量。盡管理論上比較優勢推動國際貿易，但東北亞區域合作的實踐滯后于理論熱度，未能成為市場熱點。因此，東北亞區域經濟一體化的成功需要通過具體的改革實踐來提升市場主體的獲得感。為提升東北亞區域合作的戰略能級，需采取“先易后難、逐層推進”的策略，率先取得前沿成果，推動東北地區融入全球價值鏈，構建東北亞產業合作走廊。自由貿易試驗區（簡稱“自貿試驗區”）的設立為這一進程提供了多重便利，尤其是在全球疫情和“雙循環”的背景下，自貿試驗區為東北地區積極參與東北亞經濟一體化提供了規范化路徑。

二、東北亞對外開放新前沿的理論內涵

“打造東北亞對外開放新前沿”是通過自貿試驗區的區域制度安排，推動東北地區的區域經濟一體化，促進產業與制度深度融合，成為對外開放的前沿陣地。

（一）從“橋頭堡”到“新高地”再到“新前沿”的形態變化

依托“一帶一路”倡議，東北亞區域合作和經濟一體化的“橋頭堡”建設，能有效提升東北地區的國際競爭力。要實現這一目標，需重點推進三項工作：建設東北亞國際物流中心、金融中心和文化科技交流中心。自2017年國務院發布的《中國（遼寧）自由貿易試驗區總體方案》明確提出系列對外開放任務，自貿試驗區成為制度創新和先試先行的重要平臺，深化東北亞對外開放。

自貿試驗區不僅是稅收洼地，更是制度創新的高地，推動通關一體化、貿易自由化、投資便利化和金融改革等政策創新，成為東北亞對外開放的“新高地”。這一階段標志著從具體標桿項目到區域性制度安排的轉變，推動區域經濟一體化進程。然而，隨著中日韓等國家產業園區集聚需求的變化，遼寧自貿試驗區的 120平方公里發展空間已難以滿足新的需求，遼寧省委提出依托自貿試驗區進一步打造東北亞對外開放的“新前沿”。

從“橋頭堡”到“新高地”再到“新前沿”，不僅是地理空間擴展的過程，也是目標逐步清晰的過程。未來，打造東北亞對外開放新前沿需率先構建開放型經濟新體制，推動跨境市場主體集聚，并探索東北亞區域合作的新模式。同時，要充分利用中日韓自由貿易區加速推進的機遇，通過自貿試驗區的先行先試促進制度創新，推動改革，借助復制推廣機制，推動東北地區跨越式發展。

（二）從“試項目”到“試政策”再到“試制度”的形式轉變

東北亞對外開放的演變呈現出從“試項目”到“試政策”再到“試制度”的變化。“橋頭堡”階段，主要通過建設具體項目（如亞洲木材物流中心、肉類全球中心倉等）推動區域合作。隨著改革的深入，區域合作逐步從“試項目”進入到“試政策”階段。在自貿試驗區內，通關一體化、國際貿易單一窗口、投資準入負面清單等政策逐步形成，促進了國際化、市場化的營商環境建設。然而，這些政策多處于國內傳統管理框架內，尚未深入到法治化層面。

東北亞對外開放的“新前沿”階段，則通過“飛地”和“共同管理”等方式，探索法治化和體制機制深度開放，進行制度性改革的試驗與壓力測試。借鑒海南自由貿易港和“一國兩制”的經驗，實施“一區兩制”改革模式，實現從“試政策”到“試制度”的過渡。通過制度創新，全面釋放市場主體的活力，推動國際經貿規則的主導性轉變，從而推動東北亞區域經濟一體化的進一步深化。

（三）從“通關便利”到“貿易自由”再到“產業發展”的理念轉型

自2013年中國（上海）自由貿易試驗區掛牌以來，通關便利化成為國際貿易的重要議題。通過無紙化改革和國際貿易單一窗口的建設，中國海關在通關便利化方面取得了顯著進展。這一進程不僅是國際海關協作的基礎共識，也是中國加入WTO后，海關通過科研和政策推動的結果。然而，通關便利化并不等同于貿易自由，海關的核心職能仍然包括通關管理、緝私和征稅，這些職能在一定程度上形成了貿易壁壘。

自貿試驗區的通關便利化改革旨在提升貿易自由化水平，探索基于AEO國際標準的區域通關一體化和關稅減讓等新模式。隨著國際分工的深化，貨物貿易自由化的談判方向逐漸明確，產業合作成為東北亞區域經濟一體化的重點和難點。學者們提出，深度融入東北亞的產品生產與供應網絡，參與區域分工與全球價值鏈重構，是實現產業合作的關鍵。

（四）從“政府主導”到“市場主體共贏”再到“價值鏈融合”的模式轉換

在東北亞區域經濟一體化的進程中，政府主導的模式仍然占據主導地位。中國的改革開放的起步較晚，制度與全球主要經濟體不同，政府在國際化過程中發揮了重要作用。通過放松監管，市場主體得以在市場、產品、技術和資源的交流中實現共贏。自貿試驗區和全國版負面清單的持續縮短，進一步釋放了市場發展紅利。

然而，隨著市場格局的形成，準入與營商環境之間的關系愈發復雜。許多外資企業在經歷市場競爭后選擇退出，反映出其未能適應中國日益復雜的市場環境，因此，推動市場主體的競爭力提升，成為實現東北亞區域經濟一體化的關鍵。

在新時期，東北亞區域合作面臨從市場份額占有到深度競合共創價值的轉變。要實現從政府主導到市場主導的過渡，必須培育具有國際競爭力的市場主體，推動深度融入東北亞的產品生產與供應網絡，參與區域分工與全球價值鏈重構。通過市場主體在價值鏈上的融合，能夠實現更深層次的東北亞區域經濟一體化，促進區域內的共同發展與繁榮。

三、打造東北亞對外開放新前沿的實踐困境

“打造東北亞對外開放新前沿”是中國東北及華北地區融入區域全球化過程中從被動參與到主動融入的主導者角色的轉變。作為中國主動融入全球化的重要試驗場，“打造東北亞對外開放新前沿”面臨著“摸著石頭過河”普遍存在的戰略導向和戰術切口問題。

（一）勢能問題：打造東北亞對外開放新前沿是“區域安排”而非“制度安排”

東北地區的外向型經濟發展受到經濟結構、所有制結構和內向型產業結構等因素的制約，導致其缺乏內生動力。盡管政府主導的東北亞區域合作在推動對外開放方面發揮了重要作用，但由于市場主體的關注度不足，整體發展勢能仍顯不足。在實踐中，自貿試驗區的國際化發展與東北亞對外開放的目標高度重疊，導致兩者的混用。雖然這種處理方式在邏輯上沒有問題，但在實際操作中，可能會削弱深化改革的政治賦能。自貿試驗區作為一種區域制度安排，其邊界和制度安排的關系至關重要，若僅依靠理論和各界呼吁，缺乏足夠的政治賦能，勢必難以實現從“區域安排”到“制度安排”的有效過渡。因此，提升政治賦能是推動東北亞對外開放新前沿建設的關鍵。

（二）方向問題：自貿試驗區是“貿易試驗區”而非“產業融合區”

自貿試驗區的核心任務是通過外向型發展促進體制機制創新，而不僅僅是作為“貿易試驗區”。自貿試驗區更是“改革試驗區”，而改革試驗區實際上就是國際上廣義的“監管沙盒”。在全球范圍內，“監管沙盒”的實踐主要集中在金融、數字經濟等新興產業的試驗上。隨著RCEP的落地，遼寧、山東等自貿試驗區的重點逐漸轉向面向RCEP和CPTPP的制度性建設。然而，RCEP的投資性開放標準低于CPTPP，后者的附加條款和說明使得產業開放的談判變得復雜。由于貿易規則相對容易落地，相關研究和實踐的重點又回歸到貨物貿易自由化和通關便利化的領域，這與自貿試驗區的初衷和發展方向存在潛在背離。因此，依托自貿試驗區打造東北亞對外開放新前沿時，必須更加關注產業的融合發展問題。

（三）重點問題：跨境產業合作的核心是“準入”問題而非“發展”問題

在當前全球經濟一體化的背景下，跨境產業合作的核心問題在于“準入”而非單純的“發展”。負面清單政策作為一種“準入”制度，已被國際高標準經貿規則廣泛認可和應用。與負面清單相對應的“競爭中立”條款，構成了經貿規則的重要組成部分。然而，任何國家的“準入”及其后續的“公平競爭”框架，僅僅是營商環境的基礎。市場主體的實際經營和發展，必須在這一框架下，適應特定國家或地區的經濟結構、產業結構和財稅體系。

市場主體的競爭能力和活力，往往是在適應這些結構和制度環境的過程中得以體現。國際經貿規則實際上是一個“標靶”，其核心不僅在于標準的設定，更在于對抗的策略。過度關注國際經貿規則的談判，可能導致忽視市場主體生存與發展的全周期影響因素，進而產生戰略失誤。歷史上，阿根廷、越南及一些東歐國家等都曾因被“牽著鼻子走”而遭受損失。因此，盡管“準入”理論上能夠促進“發展”，但在實踐中卻常常面臨“準入失靈”的問題。

在產業融合發展方面，打造東北亞對外開放的新前沿，不僅需要關注RCEP、CPTPP等經貿條款中的“準入”和“競爭中立”，更需重視產業的“培育”和“引導”。盡管“科技創新的舉國體制”受到質疑，但其在推動產業發展方面的有效性不容忽視。無論是硅谷、新加坡還是深圳，產業發展雖是市場化的結果，但都離不開適度的人為規劃與引導。因此，東北亞的對外開放新前沿建設，必須在制度建設的基礎上，進行“準入”與“營商”相結合的專項建設。

（四）切口問題：營商環境建設是“規則對接”而非“創新突破”

法治化、國際化、市場化是自貿試驗區營商環境建設的三大主線。盡管世界銀行提供了明確的營商環境建設與評估指引，但國際化營商環境的核心在于對接國際高標準經貿規則。然而，實踐中營商環境建設面臨兩個深層問題：首先，營商環境是一個相對概念，東北地區作為市場經濟體制構建相對滯后的地區，需通過模仿學習來“補課”。然而，試圖超越先發者幾乎是不可能的，且大量資源投入未必能帶來預期產出。其次，營商環境并不能形成“虹吸”的路徑依賴，市場主體的戰略選擇更多依賴于經濟結構、產業結構和財稅體系等因素。

合肥的成功案例表明，通過大項目引資和培育，可以形成競爭優勢。營商環境作為結構化變量，應集中資源為新興產業的龍頭企業提供優質環境，并探索構建服務新興產業全產業鏈發展的特定優化路徑。通過在營商環境某一方面的創新突破，營造比較優勢，并通過持續的政策賦能，進一步強化這一優勢，實現營商環境的創新突破。

四、打造東北亞對外開放新前沿的路徑選擇

“打造東北亞對外開放新前沿”有許多可選路徑，但在具體工作中，對標CPTPP等國際高標準經貿規則探索自貿區區域制度安排的方式，既面臨諸多深層制度性改革難題，相對于政策創新，產業發展又存在顯著的滯后性，滯后的產業增量難以激活龐大的存量深水利益。考慮到改革的緊迫性、資源的可調配程度等現實困境，要“點面”結合，更要“以點帶面”，以“一點”之突破，激發區域創新合作潛能。

（一）構建“以自貿區制度創新為突破口、以遼寧沿海經濟帶為重點區域”的“試驗—落地”跨境區域合作機制

自貿試驗區作為國際貨物入關后重要的接駁區，已經形成了較完善的機制，并且，經過多年的發展沉淀，自貿試驗區也能夠較好地聯通全球的供應鏈、產業鏈、創新鏈和資金鏈。丹東口岸和三個自由貿易片區相連接基本貫穿了遼寧沿海經濟帶，遼寧沿海經濟帶的灣區形態能夠較好地承載現代產業的轉移，可以作為中長期東北亞區域一體化戰略的縱深腹地。建議依托“自貿區對外開放、制度創新、逐層復制、風險防控”便利機制，構建“以自貿區制度創新為突破口、以遼寧沿海經濟帶為重點區域”的“試驗—落地”跨境區域合作機制。

（二）探索“以保稅區‘飛地’管理模式為基礎、跨境區域融合發展為目標”的“制度—產業”跨境融合新模式

中國（廣東）自由貿易試驗區粵澳合作產業園的飛地模式經驗表明：飛地管理模式有助于將跨境合作的準入、審批、營商、監管等系列制度障礙集中在一起，并轉移到項目端。面對紛繁復雜的跨境合作潛在制度障礙，建議在積極融入國家發展戰略的使命導向下，探索在自貿區和保稅區基礎上，圈定物理圍網，以東北亞跨境區域深度融合為目標，按照“飛地”管理模式，建設高標準中日韓合作產業園。通過飛地模式，在“飛地”園區規劃選址前，率先引入國際化園區規劃、建設、招商和監管要素，通過建設主體、招商主體和園區監管主體的國際化，快速實現在園區內中日韓投資、營商和監管規則的對接，全面加快東北亞對外開放新前沿的構建步伐。

（三）試點“符合招商目標的日韓產業園規劃建設”PPP合作新形式

建議參照仁川自由經濟區產業園的開發建設經驗，成立或引入具備招商和產業發展能力的開發公司，試點“符合招商目標的日韓產業園規劃建設”PPP合作新形式，共同成立同股不同權的開發集團，通過財政建設投入與園區招商能力相匹配，為財政投入提供持續回報；并通過引入民營資本，降低財政負擔；通過民營資本與國際資本的深度合作，提升民營資本的國際化經營水平。

（四）依托軟件服務外包產業優勢，擴大“保稅研發測試”試點范圍，以政策賦能產業發展，進一步塑造數字產業比較優勢

依托軟件服務外包產業的中日、中美、中韓合作優勢，進一步塑造東北地區數字產業的比較優勢；建議擴大自貿試驗區“國際服務外包—報稅研發測試”的試點范圍和研發測試相關硬件的報稅范圍，以政策賦能產業發展，切實為企業降成本，并注重挖掘相關企業的提質增效標桿案例，塑造政策賦能優勢產業發展的標桿效應，促進數字產業優質資源向東北地區集聚發展。

（五）參照仁川經驗，打造“高標準、國際化、日韓文化生活集聚區”，筑“城”造“市”

建議可參照仁川自由經濟區松島片區人居環境和前沿數字城市規劃標準，結合中心城市的副中心建設規劃和中央商務區發展規劃，打造“高標準、國際化、日韓文化生活集聚區”，通過建造高標準社區，來吸引東北亞及全球高科技企業、總部企業入駐。以大連打造東北亞對外開放新前沿為例，可以在建設較為成熟的東港商務區，劃定優質片區，加大數字城市投入力度，構建宜居宜業的高標準東北亞總部企業和專業人才集聚區。以高標準的宜居規劃和商住規劃來匹配高標準的產業發展規劃。

（六）探索“中日韓市場主體深度融合”，全面提升區域開放創新能級

東北亞對外開放新前沿實際上就是東北亞區域經濟深度融合的新標桿。要打造東北亞對外開放新前沿，最終必然落腳在市場主體的深度融合。一方面是從股權到公司治理，市場主體內部來自東北亞各主要經濟體資本成分的深度融合；另一方面是市場主體與東北亞主要經濟體的市場體系、營商環境的高度適配。通過中日韓市場主體的深度融合，將東北亞區域經濟一體化有機地聯系起來，形成更穩固的共贏、共創格局，從而全面提升區域的開放創新能級。

[作者單位：1.大連海事大學公共管理與人文藝術學院；2.東北財經大學遼寧（大連）自貿區研究院]