歐盟低碳農業政策及其實踐對中國的啟示

摘要為應對氣候變化，在農業領域，我國及歐盟關于農業的減排固碳行為制定了一系列的政策與措施。歐盟的低碳農業政策實施以來，推進了農業減少碳排放與增加碳匯的進程，但也面臨部分農業綠色新政遭到農民反對而被取消或擱置等問題與挑戰。我國低碳農業的發展在國家宏觀政策指導下，剛剛起步，為加快推進農業領域減排固碳進程。我國可以借鑒歐盟碳農業發展經驗，吸取其發展教訓，通過加強土壤保護、增強農民低碳農業知識、加快農業減排科技創新、提升農業碳匯能力、建立土壤健康監測系統以及積極參與農業科技國際合作等措施，實現農業綠色可持續發展與農業碳中和目標。

關鍵詞低碳農業；歐盟；中國；啟示

中圖分類號F323.22"文獻標識碼A

文章編號0517-6611（2025）02-0244-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2025.02.049

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

EnlightenmentofEU’sCarbonAgriculturePolicyandPracticetoChina

ZHENGYuan-hong

（CollegeofBusiness，ZhengzhouUniversityofTechnology，Zhengzhou，Henan450044）

AbstractInordertorespondtoclimatechange，ChinaandEuropeanUnionhavetakenaseriesofpoliciesandmeasuresaboutreducingcarbonemissionsandfixingcarboninagriculture.SincetheimplementationofEU’scarbonagriculturepolicy，ithaspromotedtheprocessofreducingcarbonemissionsandincreasingcarbonsinksinagriculture，butitalsofacessomeproblemsandchallengessuchas"cancelingorshelvingofsomenewgreenpoliciesinagricultureduetotheoppositionoffarmers.Undertheguidanceofthenationalmacro-policy，thedevelopmentoflow-carbonagricultureinChinahasjuststarted，inordertoacceleratetheprocessofcarbonsequestrationinagriculturalsector.ChinacanlearnfromtheexperienceandlessonsofEUcarbonagriculturedevelopment，andachievethegoalofgreenandsustainabledevelopmentofagricultureandagriculturalcarbonneutralitybystrengtheningsoilprotection，enhancingfarmers’knowledgeoflow-carbonagriculture，acceleratingscientificandtechnologicalinnovationofagriculturalemissionreduction，improvingagriculturalcarbonsinkcapacity，establishingsoilhealthmonitoringsystemandactivelyparticipatingininternationalcooperationinagriculturalscienceandtechnology.

KeywordsLowcarbonagriculture;EU;China;Enlightenment

為應對氣候變化，2015年12月12日在第21屆聯合國氣候變化大會（巴黎氣候大會）上通過了《巴黎協定》，2021年11月各締約方最終完成了《巴黎協定》的實施細則，共同約定減少溫室氣體排放，控制全球平均氣溫上升幅度。

農業既是氣候變化的主要受害者，也是溫室氣體的主要排放源之一，農業和林業活動以及土地利用的變化而產生的溫室氣體約占全球溫室氣體排放總量的17%^［1-2］，因此農業領域的減排任務迫在眉睫。在《巴黎協定》框架下，各締約方均制定和采取了應對氣候變化的政策和措施，其中關于農業領域的減排固碳措施成為重要內容。歐盟作為一個整體，成為《巴黎協定》的締約方，在農業領域發布實施了一系列的減排固碳政策，取得了一定的成效，但也面臨一些問題與挑戰。

1歐盟低碳農業政策及其實踐效果

1.1歐盟低碳農業政策

歐盟將農業低碳的發展方式稱為“碳農業”。歐洲環境局（EuropeanEnvironmentalBureau，EEB）將碳農業定義為：減少人為溫室氣體排放并增加土壤和植被中碳的固存和存儲的土地管理實踐。歐盟遵守《巴黎協定》約定，為應對氣候變化，有利于生物多樣性和土地恢復，制定了以下農業綠色發展政策，以實現歐盟農業碳中和。

1.1.1《歐洲綠色協議》。

2019年12月，歐盟委員會正式發布了《歐洲綠色協議》（European Green Deal），協議提出了確保到2050年實現碳中和目標^［3］。其中關于農業方面的減排固碳措施主要有：①減少碳排放方面。鼓勵農業生產方式改革，比如支持有機耕作、減少化肥和農藥的使用，以及提倡多樣化作物種植和生態農業，以增強農業系統的自然恢復力和減少溫室氣體排放。推廣節水技術和循環經濟的理念，提高農業生產過程中資源的使用效率，減少浪費。②增加碳匯方面。通過設定生態區域、植樹造林等措施，增加農業地區的碳匯，促進生物多樣性保護和土壤碳儲存。

1.1.2《農場到餐桌戰略》。

2020年5月，歐盟委員會通過了《農場到餐桌戰略》（Farm to Fork Strategy），旨在驅動歐盟建立一個“公平、健康、環境友好”的可持續食品體系^［4］。該戰略計劃將在2021—2027年投入1 000億歐元，以期到2050年使歐盟實現碳中和。將其中100億歐元資金用于研究可持續食品來源，包括部分肉類替代品和其他植物性蛋白質，以減少農業的碳足跡。

《農場到餐桌戰略》在農業領域的碳中和措施主要集中于減少碳排放。該戰略提出在農業生產過程中，將通過立法大幅減少化學殺蟲劑、化肥、抗生素的使用，并要求至少40%的農業政策預算和30%的海洋漁業基金要致力于應對氣候變化的相關行動。主要手段是減少有害化學制劑的使用，目標是到2030年將化學和有害農藥的使用減少50％，將化肥的使用減少20％，將牲畜和水產養殖中的抗菌劑銷售減少50％。有機耕地的比例應從2020年的9.1％提高到2030年的25％。

1.1.3“減碳55”（Fitfor55）計劃。

2021年7月，歐盟委員會公布了“減碳55”計劃，提出到2030年將其溫室氣體排放量相對1990年減少至少55%，并且力爭在2050年前成為第一個實現碳中和的大陸^［5］。

“減碳55”計劃在農業領域的碳中和措施主要集中于碳匯?！皽p碳55”計劃修訂了《土地利用、土地利用變化和農林業戰略條例》，提議將農業納入土地利用、土地利用變化和林業戰略條例。并設定至2030年通過自然碳匯實現3.1億t固碳量，并制定在歐洲范圍內種植30億棵樹的林業戰略，目標是至2035年實現土地利用和農林業碳中和，意味著二氧化碳零排放的農業將完全消除來自肥料和養殖的碳排放。并通過增加木制品的使用替代化石基材料，以促進生物質行業的發展，探索通過向農民和林農支付獎勵或通過培育私有碳市場的新商業模式。

1.2歐盟碳農業政策實踐效果

1.2.1積極的效果。

歐盟實施的以上農業綠色新政，推進了農業溫室氣體減排和土壤固碳進程。

首先，使農民樹立了低碳農業發展觀念，減少了農業生產過程中的農藥、殺蟲劑等化學制劑的使用。

其次，為減少動物養殖過程中動物反芻產生的甲烷排放，以及動物糞便釋放的溫室氣體，歐盟居民近年來減少了肉類的食用。德國聯邦農業和食品局的報告顯示，2022年德國的肉類消費降至過去30年來的最低點，人均肉類產品消費與過去10年的平均值相比，下降了9kg多。同時，倡導并督促養殖戶加強動物糞便的存儲、清理和處理，以減少動物糞便發酵釋放的甲烷。同時，丹麥為減少牛腸道甲烷排放，通過改善牛飼料（比如在飼料中使用添加劑）或喂養方式，從而增強牛的消化，減少反芻，減少甲烷排放。對于禽畜糞便排放，加強管理，增加清理禽畜舍內糞便的頻率，或者在把糞便作為肥料施用前，通過儲存或添加試劑減少碳排放。

然后，促進了草地、林地與濕地的恢復與保護，有機農業用地比例不斷提高。2023年1月，歐盟委員會發布的有機農業市場簡報顯示：2012—2020年，歐盟有機農業用地占比增加了50%以上，年均增長5.7%。2020年，歐盟9.1%的農業面積是有機種植的。歐盟有機農業面積占比最大的是永久性草地占42%，其次是綠色飼料占17%，谷物占16%，永久性作物（如水果、橄欖和葡萄園）占11%。與傳統農場相比，有機可耕作物農場每公頃化肥成本節省45%～90%^［6］。

1.2.2面臨的問題與挑戰。

首先，歐盟許多土壤不斷退化。氣候變化和生物多樣性危機的核心是土壤，土壤有機質的損失是土壤退化的重要形式，土壤有機質是土壤生命的燃料，推動養分循環并提供重要的生態系統服務。目前，歐盟許多土壤在不斷退化，歐盟農民管理著歐盟40%的土地面積，目前排放約3.3億t二氧化碳當量，大約相當于西班牙和愛沙尼亞總排放量的總和^［7］。歐盟許多土壤不斷退化的原因在于：目前，歐盟圍繞土壤的政策和立法不夠完善，歐盟和各成員國環境和相關部門關于土壤的法律和政策呈現拼湊現象，沒有一個總體的、連貫的法律框架，保護土壤的強制性標準非常薄弱，政策行動僅側重于自愿激勵措施，影響有限。導致許多土壤威脅不受監管，許多土壤功能也沒有得到監測。

其次，歐盟部分農業綠色新政被擱置或取消。2024年3月，此起彼伏的農民“拖拉機運動”席卷歐洲大陸，迫使歐盟委員會宣布暫時擱置關于到2030年將農藥使用和風險降低50%的目標，刪除關于到2040年涉及農業排放減少30%的相關內容，擴大休耕地條件規則。

歐盟部分農業綠色新政遭到農民強烈抗議的原因主要有兩方面：一方面，歐盟為保護環境，減少農業碳排放，出臺的一些農業環保政策，比如限制化肥農藥使用，禁用除草劑，為保護生物多樣性而劃定大量保護區，為保護動物福祉而要求增加飼養動物活動面積，為減少碳排放而對農用柴油加稅等。農民在執行這些環保政策的過程中，需要投入更多資金用于購買環保設備和更新技術，導致生產成本增加。與此同時，歐盟農業補貼分配和發放越來越向技術先進的大型企業傾斜。數據顯示，80%的農業補貼流向20%的農業主體；廣大中小農戶往往難以獲得公共資金的有效支持，加上農業生產成本的提高，被迫放棄農業生產。另一方面，2024年是歐盟選舉年，歐洲議會中第一大黨團——歐洲人民黨（歐洲中右翼政黨聯盟）優勢微弱，歐洲人民黨候選人為贏取農村地區選票，提高競選優勢，不得已放棄部分農業綠色新政。

2中國低碳農業發展狀況

2.1取得的成果

2023年3月，中國農業科學院發布了國內首個農業農村低碳發展報告——《2023中國農業農村低碳發展報告》，揭示了我國農業在綠色低碳轉型道路上的積極進展。

首先，我國農業以較低的碳排放實現了較高的經濟產出。報告顯示，我國農業生產總碳排放量為8.28億t二氧化碳當量，占全國總量的6.7%，而產出的農業GDP占9.5%^［8］。

其次，高標準農田建設實現了糧食增產與碳減排雙贏。截至2023年底，高標準農田建設累計超過6666.67萬hm2，這不僅提高了農業新技術的采納率，還有效降低了碳排放強度。

最后，農業減排固碳關鍵技術有所提高。如秸稈還田下水稻豐產與甲烷減排的新模式，以及節水抗旱稻的推廣等，均顯著提高了農作物產量和氮肥利用效率，同時減少了稻田甲烷排放。此外，減少農用化肥施用量、提高畜禽糞污綜合利用率等措施，也有效降低了氧化亞氮等溫室氣體的排放^［8］。

2024年5月，中國農業科學院發布了《2024中國農業農村低碳發展報告》，報告展現了我國農業綠色低碳發展的新成果。報告顯示，2014年以來，我國農業總排放量出現明顯下降，至2018年，從最高的9.38億t，降至7.93億t。同時，排放強度也逐年下降，萬元農業生產總值對應的碳排放量，從最高的6.32 t二氧化碳當量，下降到1.17 t。針對稻田甲烷排放，建立了氣候智慧型技術體系；針對反芻動物腸道發酵甲烷排放，開展了創新技術研發，降低了單位畜產品甲烷排放強度；畜禽糞便管理方面，全國96個縣整縣推進糞污資源化利用，有效降低甲烷和氧化亞氮排放；土壤固碳增匯技術得到推廣，尤其是有機物料添加技術，如秸稈還田，碳匯效果突出^［9-10］。

2.2面臨的問題與挑戰

我國農業綠色低碳發展雖然取得了以上成果，但也面臨以下問題與挑戰。

首先，我國種植業溫室氣體排放總量較大，要在不犧牲糧食產量的條件下減少碳排放，必須有先進的、適宜的減排技術提供支撐。因此，探索種植業豐產減排技術是當前的迫切任務。

其次，我國養殖業規模較大，單位動物排放強度較高。急需培育優質禽畜品種與飼料，改進養殖業喂養模式，降低動物及其糞便的碳排放。

最后，我國農田土壤、草地、草原的固碳潛力巨大，尚待挖掘。一方面，缺乏相關的激勵措施，激勵農民保護土壤，防止土壤污染與退化；保護草地與草原，防止過度放牧，導致草地或草原退化，或盲目開墾草地或草原。另一方面，缺乏對生態系統的碳匯潛力、方法與技術的精確認識與研究。

3歐盟低碳農業政策對中國的啟示

歐盟的低碳農業政策主要基于自然的解決方案，倡導通過土壤健康保護、生物多樣性及自然恢復力，實現減排固碳目標，實踐中取得了一定的積極效果，對我國低碳農業的發展有一定的借鑒意義。

3.1加強土壤保護

土壤是氣候變化和自然危機的核心，也是人類食物供給的關鍵基礎。土壤的健康影響著食物的健康、人為溫室氣體排放的多少、固碳能力的強弱以及生物多樣性，進而影響著最終的生態環境。因此，保護土壤是農業減排固碳的優先途徑，也是最容易實現的途徑。

近40年來我國土壤呈現出土壤重金屬污染加重、土壤酸化迅速以及土壤有機質逐步上升等變化。根據《2019年全國耕地質量等級情況公報》，全國耕地質量平均等級為4.76等（耕地質量分為10個等級，1等耕地質量最好，10等最差），中低等級耕地占2/3以上。土壤退化趨勢明顯，全國耕地平均有機碳含量低于世界平均水平，因此土壤有機碳固定潛力巨大。

目前，我國針對土地的類型及用途已經出臺了相關的法律文件，用于約束土地濫用及私自改變用途，但對于土地在使用過程中，如何防止土地污染、過量使用化學投入品等行為，沒有明確規定標準，導致過度使用化肥、農藥等化學投入品，造成土壤退化、耕地質量差、農業生產碳排放高、碳匯能力低等問題。因此，為實現農業領域的“雙碳”目標，應盡快協調相關部門研究出臺土壤保護法，細化對土壤的保護方案，并建立強制性的土壤健康監測系統。對于農業生產過程中化學投入品的使用，以及休耕輪作等土壤保護措施，在不犧牲農產品產量、損害農民收益的情況下，應分階段分地區制定適宜的相關標準與任務，以確保土壤保護的可行性與有效性。

3.2向農戶傳授低碳農業知識

采用生態農業或再生農業方法來積累土壤碳是高度知識密集型的，因此需要農民獲得新的技能和知識。農業部門及農村管理基層應共同努力，使低碳農業研究人員能夠及時向農戶傳授知識。一方面，培訓農民，提高農民在土壤健康實踐和實地評估方法方面的技能。另一方面，關于土壤科學和土壤健康實踐的最新知識應納入農業相關專業的技能教育與高等教育中，培養低碳農業技術人才。通過間接培訓和直接培養擁有生態學和生物學知識的新型農民，使農民、政策制定者和社會充分建立對低碳農業的認識和理解，共同促進對土壤生命如何支撐所有生命的真正理解與行動。

3.3提高農業碳匯能力

我國農田土壤、濕地、草地、草原、森林及海洋等生態系統具有巨大的碳匯潛力，加大對這些領域的生態系統碳匯理論、方法與技術方面的研究，加快將研究成果應用推廣到實踐中，加速實現農業的碳中和目標。

3.4建立土壤健康監測系統

目前，我國對于全國的土壤狀況僅限于間斷的普查及局部調查，沒有形成連續的、實時的監測制度與系統，當然也就無法實現對土壤健康狀況的及時有效管理，不能對土壤退化進行及時發現與制止。這些問題主要歸因于目前我國土壤監測技術的可得性差、成熟度低。土地經營者——農戶的農業生產主要還是憑經驗開展種養，不具備相關的土壤知識，也支付不起額外的土地及氣候監測成本。因此，需要政府部門投資研究土壤監測技術，并構建完善的土壤監測網點，根據土壤監測結果經常性地免費指導農戶采用低碳農業生產耕作方式。

3.5積極參與國際合作

氣候變化是世界范圍面臨的共同問題，一些發達經濟體，比如歐盟、美國、日本等，已經在低碳農業發展領域取得了一定的經驗與成果，我國與這些發達經濟體具有較強的農業科技合作基礎，未來應加深在低碳農業方面的理論、政策、技術與人才等方面的交流和合作，加快推進低碳農業的綠色化轉型。同時，我國應結合自身的地理位置與氣候特征，探索與周邊國家、“一帶一路”沿線國家在低碳農業發展領域的合作機會，積累發展經驗，為全球發展中國家提供先進的經驗模式，為應對全球氣候變化作出貢獻。

參考文獻

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