基于委托代理機制的草原資源資產經營管理研究

摘要 為促進我國草原資源資產保值增值，落實所有者權益，推動草原資源綠色可持續發展，通過剖析我國青海省和內蒙古自治區草原資源資產在委托代理機制下的運營管理做法，為我國草原生態系統功能的發揮和草原資源資產價值最大化提供指導和借鑒。具體圍繞全民所有自然資源資產所有權委托代理機制提出的“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”二十字方針分析草原資源資產管理在草畜入股、劃區輪牧、股權收益、草原修復、飼草產業等方面的實踐，剖析草原資源資產發展存在的問題，提出解決的措施和建議，以期推動我國草原資源資產的長效綠色發展。

關鍵詞 委托代理機制；草原資源資產；經營管理

中圖分類號 S 812.5" 文獻標識碼 A" 文章編號 0517-6611（2025）03-0246-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2025.03.049

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Grassland Resource Asset Management Based on the Principal agent Mechanism

HU Jing xia1，LI Qiong2

（1.Guodi Time Space Information Technology （Beijing） Co.， Ltd.，Beijing 100032;2.Guodi Technology，Guangzhou，Guangdong 510000）

Abstract This research analyzed the operation and management practices of grasslands resources assets in Qinghai Province and Inner Mongolia Autonomous Region under the principal agent mechanism， in order to provide guidance and reference for maintaining and increasing the value of grasslands resources assets in our country， implementing the owner’s rights and interests， promoting the green and sustainable development of grasslands resources， and maximizing the functions and asset values of grasslands ecosystem. Focusing on the 20 characters of \"claiming ownership， exercising rights， fulfilling obligations， assuming responsibility， and implementing rights and interests\"， this paper analyzes the practices of grassland resource asset management in the aspects of stock ownership， rotation grazing， equity returns， grassland restoration， and forage industry， analyzes the problems existing in the development of grassland resources assets， and puts forward solutions and suggestions.

Key words Principal agent mechanism；Grassland resource assets；Operating management

基金項目 黃南州全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點項目（QHQJ-2022-008）。

作者簡介 胡靜霞（1991—），女，河北邢臺人，碩士，從事自然資源、生態價值研究。*通信作者，高級工程師，碩士，從事自然資源研究。

收稿日期 2024-05-28

草原資源牧區經濟和社會發展的重要載體，是生態系統不可或缺的一部分，在生態環境保護，提升生物多樣性和發揮生態系統功能方面具有重要作用。草原資源資產是牧區發展的物質基礎和資產儲備，因此對草原資源的保護及對草原資源資產的管理至關重要。2021年國務院辦公廳發布的《關于加強草原保護修復的若干意見》（國辦發〔2021〕7號）中提出，要加強草原保護修復，加快推進生態文明建設，提高資源利用效率^［1-2］。2022年黨的二十大指出要推動綠色發展，推進草原森林河流湖泊濕地休養生息，提升生態系統的碳匯能力。同年中辦國辦印發《全民所有自然資源資產所有權委托代理機制試點方案》明確，針對全民所有的草原等8類自然資源資產（含自然生態空間）開展所有權委托代理試點工作^［3-4］。

青海省地處青藏高原腹地，作為“三江源頭”和“中華水塔”，是我國重要的生態安全屏障和世界公認的四大無公害超凈區之一，生態環境脆弱且重要，全省天然草地面積達3 333.33萬hm2，其可持續綠色發展至關重要^［5］。內蒙古自治區是我國重要的畜產品供給基地，草原面積在四大牧區中僅次于西藏，達1.18億hm2，占全國草原總面積的30.12%^［6］。兩大牧區草原資源資產的合理運營管理是我國草原資源資產可持續發展利用的關鍵，探索其在委托代理機制下的經驗管理做法，對于實現我國草原資產高效、快速、綠色、可持續發展利用具有重要指導作用。有效推進草原資源實現資源化、產業化、可持續化發展，也可為發展草原資源和畜牧業提供理論支撐，促進農牧業供給側結構性改革，為草原資源資產的高質量發展提供助力，真正落實所有者權益。

1 國有草原資源所有權路徑分析

全民所有自然資源資產所有權是通過委托的形式形成各級委托代理關系實現^［7-9］。目前我國草原資源資產所有權實現過程的本質是對全民所有草原資源資產所有權委托代理機制的委托代理關系的延伸（圖1）。國家（全民）作為委托人將草原資源資產委托給國務院代理形成委托代理關系；國務院作為委托人與自然資源部形成委托代理關系^［10］；自然資源部與省、地市級政府形成委托代理關系^［11］；省、地市級政府與縣級人民政府形成委托代理關系；縣級人民政府對國有草原資源使用權確認后進行承包給以家庭為單位的牧戶，形成委托代理關系；牧戶依法對國有草原資源使用權進行流轉，形成委托代理關系，在此對草原資源資產進行運營管理。

2 委托代理機制下草原資源資產經營管理

基于國有草原資源權屬關系，全面深入分析委托代理機制下我國草原資源資產的經營管理，剖析當前草原產業發展模式在“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”方面的實踐，探索草原資源的良性循環和綠色發展路徑（圖2）。

2.1 草畜入股實現權能

在草原畜牧業經營過程中，由于經濟社會發展出現的人口、環境問題，導致草原生態退化問題突出，生態、生產和生活三者之間的平衡關系受到嚴重影響，在此背景下，探索保護生態與發展草原產業的新型發展方式迫在眉睫。因此開展以草畜入股的聯合化經營，以此實現草原資源的可持續發展^［12-13］。以草畜入股主要是以草地和牲畜折價入股，其中入股牲畜數按照草場等級，以實現草畜平衡為前提，對牲畜入股按照標準進行折價，分為一等草場、二等草場和三等草場^［14］。聯合經營是以保護草原生態為目的，促進草原修復保護，實現草原資源資產的經營管理。

首先，以草地和牲畜入股激發牧戶加入聯合經營的積極性，提高了生態畜牧業生產要素的配置效率，是代理履職主體行使權利的體現，對于制定全民所有自然資源資產處置、配置、特許經營等規則并組織實施具有重要參考價值。其次，在聯合經營過程中實現對退化草原的整體保護和保障牧戶收益雙贏的效果，聯合經營戶實施草原區劃輪牧的方式，進行草原保護設施建設、退化草原圍欄等。這一做法不僅建立健全了畜牧業生產社會化服務體系，調動了牧戶的積極性，可實現一定范圍內對草原資源資產的數量、質量和分布進行統一調查、監測評價，并劃清邊界、確認權屬，是代理履職主體落實主張所有的體現。

2.2 劃區輪牧明確職責

為實現草場的科學利用，通過詳細調查劃區輪牧所在的草地類型、面積、畜種類型及經營管理情況，并參考草原部門提供的草地生產力測算結果，針對夏秋草場和冬春草場的承載力現狀，制定天然草場劃區輪牧辦法^［15］。依據草原等級按照牲畜具體情況進行排序，確定每類畜利用草原及舍飼的時間和面積，實施劃區輪牧。同時利用耕地和租賃耕地，種植一定面積飼草，滿足牲畜飼草料補給需要。

通過劃區輪牧有效解決了超載放牧和維護生態環境之間的矛盾，緩解了草場的生態壓力，使草原生產能力不斷提升，保護了草原資源生態環境。劃區輪牧為草原資源資產規劃、管護和合理利用提供了基礎和保障，是代理履職主體在處置、配置全民所有草原資源資產時符合國家政策要求和保護生態環境的做法，保障了草原資源的合理利用，體現了履行義務和行使權利。劃區輪牧更是對草原的保護、建設和利用，是基本草地劃定的依據，對生態脆弱區和草原退化嚴重區具有較強的保護作用，是制定切實可行的劃區輪牧、休牧和禁牧方案的重要參考，是代理履職主體行使權利的又一體現。

2.3 股權收益強化職責

根據草原資源資產運營管理的需要，結合草原資源的實際情況，代理履職主體提出新的股權設置模式和收益分配制度。主要分為3種模式：模式一，設定AB+C+N股權設置模式及收益分配制度，其中AB為集體經濟股和個人股統一核算、C股為保障股、N股為公益股；模式二，設定A+B+C+N股權設置模式及收益分配制度，A股為集體經濟股、B股為個人股，C股、N股與模式一相同；模式三，設定A+C+N股權設置模式及收益分配制度，A股為集體經濟股，采取投資收益，C股、N股與模式一相同^［16-18］。

新型股權運行模式在確權登記的基礎上對草原資源資產進行評等定級和統計，嚴格遵循公平誠信原則和市場規則，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，增加農牧民財產性收入。同時該模式促進了全民所有自然資源資產所有者職責中主張所有、行使權利和承擔責任的實現。依法促使草原經營權進行合理流轉，實現草原資源優化配置，提高牧業生產效率，保證牧民的收入水平，促進牧業生產的自我積累，是代理履職主體實現草原資源資產保值增值，健全收益分配機制的同時，強化所有者職責落實權益的具體體現。

2.4 量化股份優化配置

根據草原部門的監測結果及草原資源的質量、類型等對其進行等級劃分，分為一、二、三等，不同等級的草原折合不同的股份和價格^［14］。通過對經營性資產和公益性資產數量進行核定，完成經營性和公益性資產折合股份和價格標準、數量、規模和收益情況說明和制定，確定份額，并定期進行更新。

通過推行資源整合股份量化，實現了生態草原資源資產綠色發展和管理的目標。量化股份的實施有利于草原資源資產核算和配置處置，便于科學統籌，實現分級分類管理和使用的統一，實現草原生態平衡。同時折股量化有利于制定草原統計調查辦法，可對草原資源的具體情況進行統計，制定草原統計調查辦法，體現了代理履職主體在主張所有和行使權利方面踐行落實全民所有自然資源所有者權益。

2.5 草原修復承擔責任

根據不同的草原類型，測定降水量、溫度、濕度和草場退化程度、地形地貌和土壤條件，明確草種類型和適應性，因地制宜選擇優良草種^［15-16］。同時考慮草種的飼用價值，一般選擇營養價值高且能獲得高產的草種。草場進行補播后，尤其是人工補播區域要防止畜群破壞，防止土壤流失。對補播質量進行監督，嚴格管理，做好草場的全方位防護。

草原資源是牧區人民生活的物質基礎和保證，且具有極大的生態功能。對退化草原進行生態修復是建立生態環境損害賠償制度的重要內容，是提升退化草原生態環境的重要舉措，是承擔責任的具體做法。在對退化草原進行補播種草過程中，實現了對草原鼠害、病蟲害和毒害草原的治理和防治，有助于草原安全監測預警、調查和防治工作開展；劃定治理區，組織專項治理，實現對草原的保護、建設和利用規劃，是代理履職主體作為代理人落實所有者權益的體現。

2.6 分群飼養高效利用

草原畜牧業發展過程中，立足草原資源合理高效利用，對牛羊進行鑒定、等級分群、選種選配、培育、斷奶鑒定、區分合格與否和培育鑒定等，實行分群飼養。在分群飼養的基礎上實現草原畜牧業生產方式的轉變和畜群結構的優化，實現草原資源的高效利用^［17］。

分群飼養充分挖掘了草原資源生態、社會和經濟價值，使草原資源的價值發揮得到最優化效果，落實草原資源資產價值化，是實現資源資產保值增值，維護所有者權益的具體體現。同時也是代理履職主體在處置、配置資源時遵循節約資源、保護生態環境的要求，保障了資源的合理利用，是履行義務的體現。

2.7 飼草產業保值增值

草原牧區立足當地氣候條件和資源稟賦，探索形成具有特色的飼草產業發展模式——飼草料配送中心，通過搭建“牧草+互聯網+供應鏈管理+連鎖”的綜合性飼草料交易平臺，實現了草原資源資產信息的精準化和交易的便捷化^［14］。飼草產業在發展過程中因地制宜統籌推進人工種草和天然草原利用，并在打草的過程中，保留草籽帶，確保草原資源的可持續性發展，維護草原生態環境，遏制草原退化。在自然條件較好的地區，建設高標準人工飼草料地，打造專業化飼草生產加工基地，推動了草地產業的發展，實現了當地生態效益和經濟效益雙贏的目標。

國家實施的草原生態保護補助獎勵、糧改飼等政策措施推動了飼草產業的不斷發展，是對草原的保護和建設，對于健全全民所有草原資源資產配置處置制度具有較強的借鑒意義，充分落實了所有者權益。飼草產業的發展產生了較大的生態效益和經濟效益，既遵循了保護生態環境的要求，又保障了草原資源的合理利用，是代理履職主體履行義務的表現。飼草產業發展亦是對草原資源優化配置的實踐，是落實資產管護、履行義務、落實所有者權益的具體做法，對于草原資源統一管護和規劃具有重要意義，是代理履職主體在行使權利、履行義務和承擔責任方面落實所有者權益的體現。

2.8 規模化產業園全流程踐行委托代理

以生態優先、綠色發展為導向，不斷提高草原產業組織化管理水平，創建“企業+合作社+基地+農牧民”利益聯結機制。優先培育產業化聯合體，發展合作社聯合社、示范合作社和專業合作社；鼓勵引導龍頭企業發展規模種植基地，扶持農牧戶參與經營。在龍頭企業和合作社發展基礎上，建立規模化標準化草業基地，分為主導產業、特色種植和休閑牧草業等。在產業園發展過程中，搭建產權交易平臺，帶動金融資本、社會資本等進入加工流通領域和生產領域，拓展產業園功能，同時政府不斷投入資金，優化完善產業園配套設施建設，構建營銷管理體系。

產業園的建設是對于草原資源資產規劃管護、配置處置、收益管理和監督監管的全流程實踐。產業園的統一經營，為草原資源的確權登記、調查、評定等級、統計和動態監測提供平臺和基礎，是主張所有的體現；產業園規模化發展為草原保護、建設利用規劃制定提供參考，有助于草原監督管理，明確草原載畜量標準，是行使權利的體現；產業園在發展過程中實行的各種有效做法，對草原保護起到重大作用，可有效改善生態環境，維護生物多樣性，促進草原的可持續利用，為草原規劃和分類提供支撐，是履行義務的體現；產業園發展既注重經濟效益，又注重生態效益，且生態效益是經濟效益的基礎，對保護草原起到重大推動作用，是承擔責任的體現；針對草原出現的各種問題，產業園積極應對，提升畜牧業發展水平，完善管理措施，助力草原治理，是落實權益的體現。

3 委托代理機制下草原資源資產經營管理存在的問題

全民所有草原資源資產在委托代理機制下的經營管理雖取得了較大成效，但依然存在一些問題，具體表現為以下4個方面。

3.1 所有權有待進一步落實

根據法律規定國務院負責管理并監督國有草原，但由于客觀原因，國務院對國有草原的管理是由地方政府代管。但受地方經濟發展水平、地理環境及領導執政水平的限制，地方政府對國有草原的管理方式及監管水平存在參差。在實踐中因草原所有權權屬不清，容易導致國有草原被濫用，國有草原所有權落實不到位等問題，導致草原所有權主體權利義務不明確，影響草原承包經營權的發展。同時，因全民所有自然資源所有權委托代理機制工作開展時間和力度有限，且當地對委托代理機制工作內涵的理解和踐行具有局限性，導致國有草原所有權落實存在一定的差距。

3.2 草原資源循環發展有待進一步提升

草原畜牧業對草原資源的利用受自然規律和生態學的影響，在協調草原種植業和養殖業平衡，兼顧動物福利等方面的技術研究和運用相對薄弱，故對草原資源利用方式較為粗放，依賴飼草較為嚴重，使用飼草量過大，使用草場時間較長，導致草原資源自然恢復時間過短，影響草原資源生態環境恢復和質量提升。目前禁牧區不斷擴大，禁牧時間過長，弱化了草原作為生產資料的基本功能，不利于草原資源的良性循環。雖然草原退化加劇的趨勢得到遏制，但局部地區仍然存在草地退化、毒雜草侵襲、鼠蟲害嚴重的問題。

3.3 草原產業融合存在瓶頸

草原的產業化經營程度較低，產業鏈不完善，與之匹配的第三產業發展較為滯后。經營管理方式較為粗放，產業融合程度低、層次淺，產業的規模效應和品牌效應不明顯，特色產業和優勢產業不突出，導致草原產業競爭力不足，持續發展能力較弱，影響三產融合。同時由于草業方面技術人員數量短缺、科技服務體系不完整，導致草產品加工技術規范等技術設備更新周期長。

3.4 資金問題

草原資源相關的項目資金投入不足，難以形成草原資源資產的良性循環運營。地方經濟實力有限，政府資金杠桿撬動能力不強，單靠省級項目帶動建設，導致發展動力不足，缺乏上級財政資金、財政政策等方面支持，配套設施與服務體系尚不健全。

4 優化建議

4.1 厘清權屬，探索“三權分置”

針對國有草原所有權落實不到位問題，可制定相應的法律法規，明確規定國有草原所有權在地方層面行使的機構，或以委托代理的形式由國務院授權地方人民政府或者委托給指定的機構、經濟組織行使國有草原所有權的有關權利，并從國家到地方形成具有法律效力的政策文件，明確各級政府分工和職責，切實履行國有草原所有權相關權利。當地政府各部門應加強相互協作，分工配合，共同加強草原權屬體系建設。

同時探索適合草原“三權分置”的具體實現路徑。首先是建立草原所有權、使用權、承包權數據庫，落實草原所有權，穩定承包權，放活經營權；其次是建立健全草原流轉規范管理制度，完善草原糾紛調處機制，強化草原流轉管理服務。通過草原“三權分置”改革化解草原“兩權分離”制度下草原承包經營權的生態功能、經濟功能、政治功能、社會功能之間的矛盾，解決草原承包經營權流轉受限難題，優化委托代理機制下草原資源資產的運營管理。

4.2 促進草原資源良性循環

以減量化、再循環、再利用為原則，以循環經濟原理、系統論和生態學為指導，提升草原的整體生態環境，建設生產結構合理、資源利用充分、環境景觀整潔、生態循環優良的有機草原生態空間。從而提高草原生態系統穩定性，增加生物多樣性，提升草原生產力。

由國家層面和省級層面對禁牧區各項政策及落實效果進行周期性評估和動態調整，對達到目標的區域，適當縮短禁牧時間或進行適當開放，定期重劃禁牧區，提高禁牧區標準，加強資金支持，促進草原資源更新利用，使草原資源各項功能的發揮達到最有效果。制定草原資源循環利用辦法，為草原資源運營和更新提供制度保障。

4.3 推進草原產業融合

根據草原資源的實際情況重點打造特色草業產業帶，依托當地特色產業、“草原文旅”融合業態等資源，實施草原產業科技創新、高端草業融合，將草原生態產品打造成為服務于旅游產業的新產業。在目前草原旅游基礎上，持續推進當地草原文化和旅游業的深入融合，開展體驗游，不斷挖掘當地草原民俗文化、美食文化和自然風光，將草原資源與農牧戶進行微改造，精提升，構建“有生態、有文化、有品牌”的草原旅游發展體系，賦予草原資源產品深刻的文化內涵。可推出“草原藝術造物節”“牛羊拓印”“手工奶酪體驗”等活動，加深游客對草原精神文化的認知，提升草原旅游的發展質量和綜合效益，做好推廣，吸引各地游客進行草原深度體驗游。

4.4 增加資金支持

以生態文明先行區建設為契機，充分利用退牧還草、圍欄種草、治沙補播及“黑土灘”綜合治理、草原鼠蟲害防治等生態保護工程資金。通過禁牧、休牧、輪牧、退化天然草地補播改良及鼠蟲害防治等措施，恢復天然草原植被，提高天然草原生產能力。同時可由政府部門進行考察，擇優引入市場化運營主體，實現政府、市場兩手發力，破解資金瓶頸問題。

5 結語

全民所有自然資源資產所有權委托代理機制下，對草原資源資產的運營管理在草原資源保護、打通草原資源資產轉化通道方面起到了促進作用。以草定畜劃區輪牧為草原資源資產規劃管護提供了基礎和保障，股份量化制度的實施有利于草原資源資產核算和配置處置，實現了在草原資源分級分類管理和使用方面的統一，新型股權模式和收益分配制度促使了草原經營權的合理流轉，實現了草原資源優化配置，飼草產業發展對于健全全民所有自然資源資產配置處置制度具有較強的借鑒意義，規模化產業園發展是在草原資源資產運營管理方面對委托代理機制的全流程實踐。

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