新型城鎮化視角下農民工市民化：現實考量、影響因素與政策思考

摘"要：推進新型城鎮化建設是實現現代化的必由之路，同時也是一項重要的民生工程。農民工市民化程度作為衡量新型城鎮化建設水平的重要指標備受關注。農民工從農村走向城市，地域和職業都相繼發生轉變，與此同時，受城鄉二元結構體制的制約，農民工在身份認同、社會福利和公共服務等方面常被邊緣化和區別對待，大多農民工停滯于半市民化狀態，難以真正實現農民工向市民的轉變，嚴重阻礙城鎮經濟的健康發展。文章以農民工市民化為切入口，對我國農民工市民化現狀進行分析，系統梳理農民工市民化的影響因素，并結合實際提出相應的政策思考。

關鍵詞：新型城鎮化；農民工市民化；公共服務；身份認同

中圖分類號：F323.6文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2025）09-0001-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2025.09.001

1"引言

新型城鎮化自2014年提出以來，被寄予進一步激發經濟活力的重任，旨在通過“以工促農”“以城帶鄉”的方式帶動農村經濟發展。國家發展改革委表示，要深入貫徹落實國務院部署要求，2020年實現“城鎮化質量明顯提高”“保證全面完成1億人城鎮落戶”的戰略目標。各地方政府也相繼推出各項具體實施辦法，例如實現穩定就業的農村轉移人口等重點人群的便捷落戶、擴大城鎮基本公共服務對常住人口的覆蓋面、提高市民化質量、成渝雙城經濟圈的著力打造等，合力推動新型城鎮化進程高質量發展取得新進展。

隨著城鎮化和工業化的快速發展，新型城鎮化發展戰略為農民工向現代化城市居民轉移提供了良好的機遇和暢通的渠道。同時，大量的農民工打破城鄉壁壘，通過發揮其創造性潛能，為城市注入了大量的勞動力生產要素，為推進新型城鎮化建設和社會發展注入了中堅力量。在農民工發生地域轉移和職業轉換的同時，農民工是否享有城市居民同等的公共服務、社會保障以及社會參與的均等性問題等受到學術界以及社會各界的密切關注。農民工市民化程度作為衡量新型城鎮化建設水平的重要指標，對新型城鎮化建設的發展質量和進展起到了決定性作用。相比于鄉村，城市豐厚的物質待遇、更多的工作機會、良好的生活條件、便捷的交通和生活、優質的教育資源等都吸引大量農民工涌入城市，也對定居城市充滿期待。但就現實情況而言，農民工市民化的道路卻十分艱難，面對社會地位邊緣化、社會保障制度分配不公等重重顧慮，進城農民工極度缺乏歸屬感和認同感，集中表現為“邊緣化”“半城市化”以及“虛城市化”三種典型市民化狀態，也因此有學者將農民工視為我國城市社會保障的“死角”。可見，解決農民工市民化問題對于推進新型城鎮化建設具有重大的理論意義和現實意義。

2"文獻綜述及理論基礎

農民工市民化是一項復雜的社會系統，既是一種過程，也是一種結果，包括職業的轉變、社會身份的轉變、自身素質的轉變以及意識形態、行為方式的轉變[1]。侯云春等（2011）認為農民工市民化是指農村勞動力長時間在城市務工定居，享有等同于城市居民的社會保障和公共服務，且同時實現個人融入企業、家庭融入社區、子女融入學校三方面的融入[2]。也有學者從廣義和狹義的角度分別對此進行闡釋，具體而言，狹義上認為，農民工市民化是指農民工在身份上獲得與城市居民同等權力的過程，例如選舉權、就業權、隨遷子女受教育權等。廣義上即從文化層面來講，是指農民工的身份、地域、職業、地位、社會責任、權力和相應的福利等相繼發生改變，在生活方式和思想意識等方面逐步融入城市生活、融入社會變遷的過程。

國內外關于農民工市民化的理論發展具有深遠的歷史研究。如發展經濟學經典理論、城鄉遷移理論等都從不同視角揭示了勞動力遷移的規律和本質。在國內外諸多關于勞動力流動與遷移的理論當中，以發展經濟學經典理論最具代表性[3]。發展經濟學經典理論在關注發展中國家城鄉遷移現象的基礎上，針對農村人口和農業勞動力提出了“農村人口城市化”“農業剩余勞動力非農化”兩個重要命題，同時，發展經濟學經典理論以及大量的國際經驗都集中表明實現大多數農民工市民化是解決農民工問題的重要舉措和最終出路，長期滯留于城市邊緣的農民工群體不能實現市民化，不利于農村剩余勞動力的城市轉移，阻礙城鎮化建設的進程[4]。我國農民工市民化采取有別于西方國家的兩步轉變路徑，即農民到農民工再到市民化的中國路徑，必將歷經農民退出、城市進入以及城市融合三個階段才視為市民化過程圓滿完成[5]，是中國特色社會主義下的特殊表現形式。雖然有關農民工市民化的中國路徑很難完全沿用這一理論做出充分解釋，但在城市移民研究的進程中，該理論仍有許多值得借鑒的價值。

3"新型城鎮化背景下農民工市民化現狀

眾所周知，大多數農民工市民化是推動新型城鎮化建設的關鍵環節。為獲取更加科學、可信的證據，學者嘗試構建相關測量指標對農民工市民化程度進行量化分析。例如王桂新等（2008）采用等值賦權法對上海市農民工市民化水平進行測算[6]；劉傳江和程建林（2008）在此基礎上引入個體特征等新的測量指標，對原有指標體系進行完善和改進后，采用專家賦權法對武漢市一代農民工和二代農民工的市民化程度分別進行了測量和評估[4]；然而始終缺乏對農民工市民化現狀的評價，且多數研究在樣本的選取上局限于某一特定區域，缺乏對我國市民化整體情況的綜合考察和評估，有一定的局限性。

首先，國家統計局發布的《國民經濟和社會發展統計公報》（2015—2018年）數據顯示，近四年來，全國農民工總量仍保持穩步增長的態勢，戶籍人口城鎮化率始終低于常住人口城鎮化率（如表1所示）?？傮w來看，我國農民工市民化進程較為緩慢，半城市化和不完全城市化現象異常明顯，整體形勢不容樂觀。

其次，以國家統計局公布的《全國農民工監測調查報告》（2015—2019年）數據為基礎，魏后凱等（2014）構建了中國農民工市民化評價體系，從公共服務、經濟生活以及文化素質三個指標對我國農民工市民化現狀進行分析[7]。在公共服務方面，隨著2006年《義務教育法》將農民工子女義務教育階段受教育問題上升到法律層面后，農民工隨遷子女在校率始終保持在較高水平，且相對穩定；在勞動合同簽訂上，2015年和2016年外出農民工勞動合同簽訂率較低，僅為39.7%、38.2%，且呈下降趨勢。經濟生活方面，外出農民工月平均工資呈逐年小幅增長趨勢，大多數進城農民工以租房為主，購房比例不足20%，人均居住面積保持在20平方米左右。外出農民工的文化素質雖有所提高，但始終處于較低水平，2018年，農民工大專及以上文化程度人口比重僅為13.8%（如表2所示）?？梢?，我國農民工市民化水平現階段仍處于較低水平，且進程緩慢。

4"新型城鎮化背景下農民工市民化的影響因素

4.1"個體因素

農民工自身的認識、素質、文化以及人力資本等都會直接或間接影響農民工市民化，是制約農民工市民化最直接的因素。首先，農民工由于自身素質條件的限制，工作的選擇面窄，極度缺乏市民化的自我發展能力[8]。其次，文化障礙，農村文化與城市文化的差距，難以形成與城市相適應的生活方式和文化心理，常遭到城市居民歧視和邊緣化對待，對城市產生“文化抗拒”的心理，甚至形成自我封閉的“亞文化”圈[9]，缺乏城市歸屬感以及對流入城市的地域認同。此外，張務偉（2016）也通過研究證明經驗型人力資本會直接影響農民工市民化，同時也能通過就業、用人單位、社會歧視等對農民工市民化產生間接作用[10]。

4.2"社會因素

社會因素對農民工市民化的影響主要來源于三個方面。一是由于長期以來的“二元”制度導致城鄉發展極度不均衡，城市居民在社會福利、社會保障、公共服務等方面都優于農村，因此對農民工普遍存在輕視和排斥，且對農民工的包容性和保護力度不夠[11]，不利于農民工融入城市。二是農民工社會文化資本匱乏、社會關系網絡簡單且不穩固。城市轉移過程實際上也是社會文化資本轉移、社會關系網絡重構的過程。受經濟地位、居住環境以及交際范圍的制約，傾向于構建以血緣、地緣為基礎的純粹的社會關系網絡，也因此決定了很難獲得在城市中向上流動的機會，阻礙農民工市民化[12]。三是由于城市管理錯位阻礙農民工市民化。城市管理更多的是在現有框架和模式下尋找減少人口負面影響的新的突破口，在爭取和維護城市居民特權方面注入了較多的精力，忽視了城市人口轉移的公平性，這無疑加劇了農民工城市邊緣化，不利于農民工市民化。

4.3"制度因素

戶籍制度對公共服務的歧視性分配問題在眾多制度歧視現象中表現較為突出[13]，當然也包括依附于戶籍制度后的其他相關制度。盧海元（2004）提出，要實現農民到農民工再到市民的兩步轉換的農民工市民化中國路徑，必須穿越雙重“戶籍墻”，但依附戶籍制度的其他差別制度使農民工難以公平享有與城市居民一致的福利和權利，常將農民工阻隔在福利和保障體系之外，使其難以割斷與農村的聯系[14]，與市民化存在差距。另外是土地制度，在農民工市民化過程中，農村土地經營權流轉是一個提高農村土地利用率的有效舉措，受土地經營理念的影響，加之土地流轉機制不健全，導致我國農村土地難以實現規模化經營，大量的農村土地閑置甚至荒廢[15]，難以實現深層次市民化。

4.4"經濟因素

早在1982年，Linn在其研究中指出，發展中國家在深入推進城市化進程中所面臨的成本支付問題是城鎮化推進過程中的棘手問題。隨著研究的不斷深入，我國學者也逐漸關注農民工市民化成本問題。魏后凱（2013）通過構建指標等方式對農民工市民化的社會成本進行測算，預計到2030年，中國約有3.8億農民工需要實現市民化，且人均成本約10萬元，共計需要40億元左右[16]。顯然，巨額的經濟成本難以由政府、社會或個人獨自承擔。建立和完善農民工市民化的成本分攤機制成了當務之急[17]。

5"結論與政策思考

農民工在我國城鄉社會經濟發展和轉型中發揮著重要而獨特的作用。現階段，大部分農民工跨越城鄉界限“離土”進城，實現了農民向農民工的轉變，卻長期停滯于“半市民化”或“不完全市民化”狀態，不利于城市的健康發展。基于此，文章從戶籍制度、農民工自身素質能力建設以及市民化過程中成本分攤機制的優化等方面提出政策建議。

5.1"落實戶籍制度松綁政策，釋放城市經濟活力

2019年，中央辦公廳、國務院印發了《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，要求各地方城市大幅放寬落戶限制，降低落戶門檻。不可否認，城鎮化為我國經濟發展做出了卓越的貢獻，嚴苛的戶籍制度是農民工融入城市難以跨越的障礙，松綁戶籍制度能讓因隨遷子女教育、養老等重重顧慮而遲遲徘徊在農村和城市間的農民工群體放下后顧之憂，毅然走向城市。隨著我國老齡化趨勢的加劇，需要更多的青壯年勞動力注入城市，激發城市活力，提高城市競爭力，松綁戶籍制度為此提供了可能。此外，戶籍制度的松綁也使大多數城市排斥外來非戶籍人口購房的歧視性“限購”政策迎刃而解、不攻自破。因此，落實戶籍制度松綁政策，有助于農民工市民化，釋放城市經濟活力。

5.2"外部“賦能”與內部“增能”相結合，加強農民工素質能力建設

戶籍制度松綁為農民工市民化提供了外部保障，市民化能否長期穩定維持關鍵取決于農民工自身思想觀念、素質、能力等是否發生轉變，即在外部“賦能”的同時，農民工自身“增能”也至關重要[18]。王竹林和范維（2015）從人力資本視角出發，將農民工市民化的能力劃分為三類：就業能力、城市生存與生活能力、城市融合能力[19]。為提升農民工的城市適應能力，農民工首先需從內心認識到在市民化過程中自身能力的欠缺，認真貫徹終身學習理念，大力投資自身人力資本，從自身出發增強向市民化轉化的各項能力，提高自身競爭力。其次鼓勵地方政府、社會培訓機構、高校等積極投身到農民工培訓過程中，勇于承擔農民工市民化技能的培訓任務，通過改革農民工教育培訓制度、創新培訓方式、完善培訓模式等，增強農民工素質能力建設，加快農民工市民化目標的實現。

5.3"優化農民工市民化成本分攤機制，減輕政府財政負擔

近年來，國內外學者在農民工市民化成本測算以及分攤機制的構建上都耗費了大量精力。在此基礎上，進一步優化農民工市民化成本分攤機制，減輕國家財政以及農民工自身負擔，有利于推進農民工市民化進程。首先，地方政府應結合地區經濟發展水平、社會資源以及生產生活活動，成為市民化過程中成本的主要承擔者。其次，農民工在為企業創造價值的同時，企業應勇于承擔部分市民化成本，為企業職工提供優質的保障服務，除依法繳納養老保險等社會保障費用外，還應盡力為農民工提供培訓再教育的機會，為企業積累人力資本。最后，政府還可為農民工進城提供最低生產生活保障，企業通過培訓再教育等為農民工更好地融入城市提供物質和精神保障。毫無疑問，農民工也應成為市民化成本支付的主體之一，形成以政府為主導，企業、個人共同參與的農民工市民化成本分攤機制。

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［作者簡介］向利君（1996—），女，四川人，碩士，研究方向：勞動經濟學。