民事檢察視角下的勞動者權益保護

摘 要：勞動關系的判斷標準是勞動者權益保護制度研究的邏輯起點和基礎。我國勞動者權益保護制度應從勞動法律法規體系、勞動權益保障制度、勞動監管部門監管、勞動仲裁運行效果層面加以剖析。勞動爭議案件是民事檢察監督案件中占比較高的案件類型，檢察機關應踐行監督和保護并重的監督理念，加大對勞動爭議案件支持起訴工作力度，將民事檢察監督觸角延伸至新就業形態勞動領域，敏于把握民生利益訴求，運用檢察建議提升社會治理效能，持續推動勞動者權益保護的高質效履職。

關鍵詞：勞動者權益保護 制度檢視 法律監督

黨的二十屆三中全會提出，“在發展中保障和改善民生是中國式現代化的重大任務”。習近平總書記強調，“家事國事天下事，讓人民過上幸福生活是頭等大事”［1］。勞動爭議案件是民事檢察監督案件中占比較高的案件類型，且與人民群眾的切身利益息息相關。檢察機關立足于民事檢察職能，敏于把握民生利益訴求，持之以恒做細做實“高質效辦好每一個案件”，是持續推進習近平法治思想檢察實踐的應有之義。

一、勞動者權益保護之理論基礎

（一）勞動者權益保護之內涵

勞動是創造文化的原動力，是人類歷史的起點和基礎。作為社會經濟關系的重要組成部分，“勞動者與勞動力使用者之間的關系也在不斷調整、變化，描述這個關系的概念及其內涵和外延也在不斷變化?！保?］我國《勞動合同法》第2條規定，用人單位與勞動者所建立的勞動關系主要是通過勞動合同這個載體加以實現，并且，勞動者和用人單位均應當按照訂立的勞動合同的約定全面履行各自的義務。隨著新就業形態的崛起，不斷沖擊著傳統用工模式，打破了傳統勞動關系模式和管理范式，也給勞動關系的判斷提出新的挑戰，對現有勞動法律體系、勞動監察、就業服務管理、社會保障政策等都形成巨大沖擊，亟待加強政策頂層設計，更加全面地支持和規范新就業形態發展。

根據《憲法》第42條的規定，中華人民共和國公民有勞動的權利和義務。我國《勞動法》對勞動者的權利有比較明確的規定，“是對憲法關于勞動權和勞動報酬、勞動保護、休息、職業培訓、物質幫助、企業民主管理等公民基本權利之規定的落實”。［3］勞動者依法所享有權益的實現也必須以救濟制度作為保障，一般來看，勞動者權益的保護范疇涵蓋了為主體設置法律權利的保護方式以及其他非法律救濟的保護方式。綜合實踐情況，筆者認為勞動者權益保護方式一般包括立法保護、社會政策保護、社會保護、行政保護、自我維權保護、司法保護等六類保護，其中司法保護是司法機關為勞動關系的當事人提供的保護措施，它是各種保護方式的最后防線。

（二）我國勞動者權益保護之制度檢視

1.勞動法律法規體系層面。在我國的勞動與社會保障法中，勞動法律關系是勞動主體之間以勞動為關系紐帶，再通過合同的形式形成意思表示，最后由勞動法調整后所形成的權利義務關系。在傳統觀念中，調整用工關系的制定法圖景在《民法典》和勞動法律之間進行了切割：調整雇傭關系等獨立勞動的法律置于《民法典》中；調整依附性勞動，也即勞動關系的規范屬于勞動法律［4］。但是，隨著共享經濟和數字經濟的發展，與此同時，不斷涌現的新型用工模式進一步加強了去組織體化的趨勢［5］，也沖擊著傳統勞動法律體系，傳統的二元化模式顯然已不足以應對新就業形態用工關系。

2.勞動權益保障制度層面。近年來，勞動爭議涉及到的問題較為集中，諸如部分用人單位在用工管理、薪資支付、社會保險繳納等方面缺乏法治意識，落實現行法規定的勞動權益保障制度不到位。特別是近些年受多重因素影響，有關用人單位逆向派遣、關聯企業混同用工、婦女“三期”權益保障、職業病患者工傷認定、超齡就業人員勞動關系的認定、社會保險的繳納責任主體認定、停產停工期間薪資支付標準等問題進一步顯現。

3.勞動監管部門監管層面。勞動權益保護需要用人單位、監管部門、司法機關共同發力，尤其是勞動監管部門在處理勞動行政違法以及化解勞動爭議上占有舉足輕重的地位，但是囿于執法隊伍力量以及執法能力等因素的影響，部分地區勞動監管部門監管力度需進一步加強，勞動爭議預防性監督工作仍存在需要完善的方面。

4.勞動仲裁運行效果層面。我國現行的勞動爭議處理渠道主要是協商、調解、仲裁、訴訟，但是目前多元化的糾紛處理機制尚不健全。2023年全國各級勞動人事爭議調解組織和仲裁機構共辦理勞動人事爭議案件385.0萬件，涉及勞動者408.2萬人。［6］從勞動仲裁的實際運行看，其本應承擔的分流案件、多元化化解糾紛功能沒有得到應有的發揮，造成仲裁資源的浪費以及勞動仲裁的公信力不足，此外，勞動仲裁及時高效化解爭議的比較優勢被“一裁兩審”變相延長的結案周期掩蓋，甚至有淪為法院預審程序之嫌。［7］

二、勞動者權益保護案件辦理情況分析

近年來，全國檢察機關積極踐行司法為民宗旨，聚焦勞動者合法權益保護，準確用好法律和司法政策，辦好民生案件，重點關注新就業形態勞動者維權面臨新情況新問題。2024年前三季度全國檢察機關共辦理勞動爭議民事裁判監督案件4400余件，對勞動爭議案件支持起訴2.2萬件，勞動爭議檢察監督案件受理數亦呈逐年上升趨勢。

（一）勞動爭議案件類型方面

案件類型主要為確認勞動關系、追索勞動報酬、經濟補償金、社會保險四類糾紛。從辦案數據分析可知，一是近年來勞動爭議案件發生領域已從傳統制造業為主轉向多元化，逐漸呈現生產性服務業后來居上的趨勢，涉案企業類型由傳統制造業，開始拓展到房產經紀、管理咨詢等領域。二是勞動者與用人單位之間的矛盾，呈現出多樣化趨勢，涵蓋勞動法律關系的方方面面，除經濟補償糾紛、追索勞動報酬糾紛案件外，養老保險、工傷保險、公積金、年休假工資等方面的訴求，在案件中的出現頻率開始上升，且同一案件中往往會疊加提出多種訴求。三是勞動爭議案件相當部分集中在建設工程領域，主要是該領域用工需求量大、用工周期通常較短、人員流動性大，經常不簽訂勞動合同，造成勞動關系不明晰，由此產生的各類合同、工程款和勞務費糾紛較多，農民工討薪系列案件頻發。

（二）案件審查辦理難點方面

一是存在民法典施行后有關新舊法律、司法解釋的銜接適用問題。二是司法機關對于“勞動者達到法定退休年齡后繼續在用人單位工作，離職后發生用工爭議，仲裁時效從何時起算”存在裁判尺度不一的問題。例如，某市人民檢察院在審查魏某某勞動爭議申請監督一案時，通過類案檢索發現該地區人民法院于2019年、2020年審理的12件類似案件中，有6件法院認定仲裁時效應從勞動者達到法定退休年齡之日起算，另6件法院認定仲裁時效宜從勞動者離開用人單位之日起算。三是用人單位因違法解除勞動合同被法院判決繼續履行勞動合同情況下，解除勞動合同的處理決定作出后至仲裁或訴訟期間的工資如何補發有待明確和規范。四是仲裁機構與法院對部分法律規定存在認識分歧，導致部分案件仲裁裁決和法院裁判存在較大差異。

（三）案件辦理質效方面

一是監督層次不夠，主要集中在裁判結果監督，在執行監督、審判人員違法監督方面發現的問題不多，檢察建議發現和糾正深層次違法問題不夠，未能有效將對事監督與對人監督相融合。尤其基層檢察院存在案件數量較少、案件類型單一等現象。二是提出監督意見案件占比較低，從結案方式來看，不支持監督申請占比較大。三是抗訴后案件再審改變率相對較低，勞動爭議案件審查焦點往往集中在合同條款解讀、行為過錯判斷、舉證責任分配、證據審查認定等事實認定方面，導致司法實踐中檢法兩院對相關事實問題的認定較易發生分歧。四是部分地區民事檢察業務條線人員存在配比不合理的問題，部分檢察人員的釋法說理、化解矛盾的能力還需提升。

三、民事檢察視角下勞動者權益保護之實踐進路

（一）踐行監督和保護并重的監督理念

審查辦理勞動者權益保護監督案件，要樹立公權監督與私權救濟相結合的檢察思維，貫徹勞動法傾斜保護勞動者的精神，切實防范和規制勞動爭議領域的虛假訴訟問題。在清算、破產和執行程序中，立法和司法對職工工資債權給予了優先保護：在公司清算程序中職工工資優先支付；在破產程序中職工工資屬于優先受償債權；在執行程序中追索勞動報酬優先考慮。因此，檢察機關在處理勞動爭議案件時，一方面要落實勞動法傾斜保護勞動者的精神，切實維護勞動者合法權益；另一方面要強化檢察監督，保持對虛假仲裁、虛假訴訟線索的高度敏感性，依法做好調查核實工作，切實維護司法權威。

（二）高質效辦理勞動爭議案件

高質效辦好每一個案件是民事檢察履職辦案的基本價值追求。近年來，全國民事檢察部門高質效辦理勞動爭議案件，加大民事支持起訴力度，依法為特定群體紓困解憂。一是聚焦案件審查辦理難點，將個案高質效和整體高質效有機統一，完善勞動爭議類案監督的判斷規則，運用大數據法律監督模型，賦能民事檢察提質增效。二是支持農民工討薪，維護勞動者合法權益。2024年農民工總量29973萬人，比上年增加220萬人，增長0.7%。［8］習近平總書記多次就農民工就業、維護農民工勞動保障權益等工作作出重要指示批示。檢察機關民事支持起訴辦案數量呈持續增長態勢，僅2024年上半年，全國檢察機關已辦理支持起訴案件4.9萬件，其中支持農民工起訴2.3萬件。全國各級檢察機關積極參加根治欠薪專項行動，保障被拖欠農民工工資優先、及時、足額支付。三是構建農民工討薪的多元救助機制。進一步推進拖欠農民工工資問題多元共治，準確把握新時代農民工等特定群體期待，就農民工討薪支持起訴工作加強交流，統一執法司法理念和辦案標準尺度。協同建立完善拖欠農民工工資案件一站式訴訟服務機制，對申請執行的拖欠農民工工資案件優先立案、優先執行、優先發放案款，確保欠薪問題在法治軌道上依法治理。探索民事支持起訴跨區域、多部門協作機制，持續開展規范農民工工資支付、管理的各類專項活動，全力做好農民工欠薪問題的源頭治理和綜合治理。

（三）依法辦理新就業群體權益保障案件

隨著共享經濟的發展以及新就業形態領域的不斷擴展，“由于新就業形態與新型用工結合在一起，政府必須在勞動者認定與新就業形態促進上尋求平衡”［9］。目前我國新就業形態勞動者權益保護主要存在的問題包括平臺單方制定協議和規則、工作時間過長、報酬收入不穩定、勞動安全衛生保障不足、社會保險缺失、平臺算法運行不透明不合理、集體權利難以行使等［10］。檢察機關要將監督觸角延伸至新就業形態勞動領域，充分運用抗訴、檢察建議等監督手段，依法辦理新就業群體權益保障案件，強化平臺企業主體用工責任，切實提高新就業形態就業人員的社會保障力度，并逐步完善平臺企業社會保險的繳納主體責任，保障新就業形態就業人員的合法權益。需要注意的是，新就業形態就業人員與線下傳統工業化時代勞動者不同的工作特點勢必對現行勞動法制度的具體適用產生一定的影響，需要探尋進一步的解決方案，從而實現從業者傾斜保護與平臺及其合作企業之間的利益平衡，促進平臺經濟良性有序的發展。［11］

（四）運用檢察建議提升社會治理效能

面對新時代新要求，檢察機關除高質效履職外，還要切實肩負起化解社會矛盾糾紛和深度參與社會治理的責任，充分發揮行政機關、人民法院以及檢察機關各自優勢，推動從“共識”走向“落實”，推動國家治理體系和治理能力現代化。在勞動爭議監督案件辦理中，檢察機關要轉變舊有的“就案辦案”的監督思路，綜合運用檢察和解、檢察建議、檢法聯調、司法救助等手段參與社會治理，切實助力勞動行政執法能力的提高。在個案辦理——類案辦理的基礎上，充分研判用人單位不與勞動者簽訂勞動合同、未按時足額支付勞動報酬、不辦理社保、不執行最低工資制度等行為，以及建設工程施工領域中侵犯農民工權益的情形，找出行政機關在社會管理中的癥結所在，向其提出檢察建議，督促其健全完善相應管理服務機制。同時，利用數據賦能拓展案源，用好檢察建議這一手段，推動勞動領域普遍性問題的制度性解決。

（五）建立勞動爭議協調配合機制

進一步強化與勞動行政管理部門等單位的協調合作，建立健全共同促進勞動用工關系的良性運轉、防范問題發生的常態化協調機制，推動勞動者權益保護問題多元共治。一是加強信息互聯互通。打通勞動監管部門、社會保障部門、審判機關和檢察機關之間的信息壁壘，推動搭建數據共享平臺，加強各單位、部門的定期交流和研討，互相通報勞動爭議處理中出現的新情況、新問題，協調勞動爭議的處理思路和措施。二是健全預防協商工作機制。建立與總工會、工商業聯合會、企業聯合會、用人單位協同配合的勞動爭議預防協商機制，不斷完善分級負責、協調聯動、問題共治、信息共享的常態化工作機制。三是落實支持起訴審查司法救助機制，完善線索移送機制，形成“支持起訴+司法救助”雙向支持的模式，構建全方位的勞動者權益保護體系。