堅持和發展新時代“楓橋經驗”的現實困境與完善進路

摘要：“楓橋經驗”在推動社會治理創新、維護社會穩定方面取得了顯著成效。然而，隨著社會主義現代化建設進入新時代，部分地區在運用“楓橋經驗”開展基層社會治理時存在思維僵化的問題，體現為基層調解機制未能充分激活群眾自治效能、基層調解效率有待進一步提升、基層矛盾根源化解能力不強三個方面。我國調解制度的發展經歷了從產生、發展到成熟的三個階段，其中蘊含著豐富的精神內核，集中體現為依靠人民、靈活務實、公平合理三大基本理念。在基層治理工作中借鑒新時代“楓橋經驗”，應當在充分領悟調解制度基本理念的基礎上，重視推動以群眾參與為核心的基層調解體制優化、強化對信息化通信媒介的普及運用、建立對調解結果的全過程評估機制，從而促進社會矛盾糾紛的實質性化解。

關鍵詞：“楓橋經驗” 基層社會治理 調解制度

中圖分類號： D630 文獻標識號： A 文章編號： 2096-9651 （2025） 01-0067-07

基金項目： 2022年國家社科基金一般項目“企業產權保護視角下涉案財物處置研究”（編號： 22BFX065）。

黨的二十大報告強調，要在社會基層堅持和發展新時代“楓橋經驗”，及時把矛盾糾紛化解在基層，完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制。堅持和發展新時代“楓橋經驗”，不僅是解決“案多人少”問題的必由之路，也是積極化解基層矛盾糾紛、推動建設和諧社會的應有之義。中國共產黨自成立之日起就高度重視法治建設，在領導人民探索社會主義法治建設的過程中，積極將馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、同中華優秀傳統文化相結合，積累了一系列寶貴的法治經驗。調解制度作為一項基本法律制度，與我國社會主義法治建設的發展歷史相伴而生，充分挖掘其所蘊含的精神內核，對于以新時代“楓橋經驗”開展基層社會治理具有重要意義。本研究通過梳理我國調解制度形成與發展的歷史脈絡，嘗試總結提煉我國調解制度的基本理念。在此基礎上，分析我國以“楓橋經驗”開展基層社會治理的現實困境，并結合我國調解制度的基本理念提出相應的解決路徑，以期為發揮新時代“楓橋經驗”在基層社會治理中的積極作用提供路徑參考。

一、我國調解制度的歷史探索

調解作為一種與官方司法裁判并存的社會矛盾化解方式，在我國有著悠久的歷史和堅實的社會基礎。我國的調解制度是社會主義法律制度的重要組成部分，是黨在開展社會主義法治建設中，立足于我國基本國情，將馬克思主義基本原理同中國具體實際相結合、同中華優秀傳統文化相結合的產物。

（一）我國調解制度的產生、發展與成熟

我國調解制度從產生、發展到成熟大致經歷了三個階段，這三個階段亦對應著黨帶領人民反抗壓迫、開展革命和進行社會主義建設的不同歷史時期。得益于黨對法治建設的高度重視，調解制度根植于“無訟”的中華優秀傳統文化內涵，并在法治建設過程中擁有了現代化的價值。

1.萌芽期：農民運動到土地革命時期。1921年7月，中國共產黨第一次全國代表大會召開，宣告中國共產黨成立。此后，黨領導的農民運動在浙江蕭山、廣東海陸豐和湖南衡山等地逐步興起。在黨的領導下，各地建立起了多個農民協會。協會成立調解機構保障參會農民利益、調解參會農民之間的糾紛，為我國現代調解制度的誕生奠定了基礎。例如，海豐總農會設立的“仲裁部”，蕭山衙前農民協會設立的“議事委員會”，惠陽農會設立的“調解委員會”。這些機構雖然名稱各異，但均立足于革命形勢，起到了調解人民內部矛盾的作用。

土地革命時期，調解制度得到進一步發展。1931年11月7日，中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立，各地農民運動所積累的先進調解經驗也為中央政府所吸收完善。這一時期，在黨的領導下，初步形成了“司法為民、調解優先”的調解理念，制定頒布了包括《中華蘇維埃共和國憲法大綱》在內的一百多部法律，初步建立起具有鮮明階級性的法律體系，為隨后調解制度的建立奠定了基礎。

2.發展期：抗日戰爭至解放戰爭時期。抗日戰爭時期，黨和各根據地政府高度重視糾紛調解工作，制定了一系列涉及調解制度的規范性文件，初步形成了人民調解制度和司法調解制度，為我國調解制度的發展注入了新的生機。這一時期，馬錫五同志經過實踐總結所提出的“馬錫五審判方式”得到黨中央的高度重視，并在實踐中廣泛推行。此后，“馬錫五審判方式”在審判與調解工作的實踐中不斷發展完善，成為我國調解制度的重要組成部分。

解放戰爭時期，晉察冀邊區高度重視調解工作，出臺了一系列涉及調解工作的法規文件。例如， 1946年1月4日出臺的《晉察冀邊區各級法院狀紙與訟費暫行辦法》規定，為保障人民財產權益，減輕一般人民的負擔，提倡民間調解，減少人民訟累。1946年6月22日出臺的《晉察冀邊區行政委員會通知》中強調，切實加強調解調處工作，健全司法處組織，充實司法處干部，提高各級司法干部質量，俾民間糾紛能在村區縣得到適當解決，減少上訴案件。

3.成熟期：社會主義革命和建設時期。新中國成立后，黨和政府延續新民主主義革命時期所積累的調解經驗，持續推動調解工作發展，分別在訴訟調解和人民調解兩個方面展開調解制度建設。在訴訟調解方面， 1950年，中央人民政府法制委員會主任委員陳紹禹在第一次全國司法工作會議上的報告中明確要求，人民法院始終重視調解工作，始終把調解工作看作自己審判的一個必要組成部分。由此奠定了我國訴訟調解的特殊地位。在人民調解方面， 1954年，政務院頒布了《人民調解委員會暫行組織通則》，首次對全國范圍內的人民調解工作進行了統一規范。綜上所述，在社會主義革命時期和建設時期，我國調解制度進入成熟期。黨和政府在總結過去調解經驗的基礎上，通過立法的方式將調解制度融入到社會主義法律體系當中，由此奠定了我國基層調解工作的主基調。

二、我國調解制度的基本理念

通過梳理我國調解制度的發展歷程和基本內涵，本研究嘗試整理出我國調解制度的三項基本理念，即依靠人民、靈活務實、公平合理。

（一）依靠人民

依靠人民，強調調解工作必須依靠人民群眾的力量，發揮他們的主體作用。黨領導下的調解工作從一開始就具有鮮明的人民性，其目的是更好地解決人民內部的糾紛。這與資本主義的調解制度和封建王權統治下的調解制度有本質區別。我國的調解制度不是自上而下的制度設計，而是自下而上的經驗總結與提升完善。可以說，依靠人民是調解制度的核心，是調解制度的精神血脈。依靠人民的理念，要求在調解過程中，不僅要聽取群眾的意見和建議，還要充分發揮群智群力。通過動員和依靠群眾，可以更有效地解決糾紛，實現社會和諧穩定。這種調解方式體現了對人民主體地位的尊重，確保了調解結果既符合法律規定，又符合人民的意愿和需求。

（二）靈活務實

靈活務實，強調調解應當堅持靈活的方式方法，不拘泥于僵硬的形式，這充分體現了黨領導人民開展調解工作的特質。例如，發源于陜甘寧革命根據地的“馬錫五審判方式”，強調“手續簡單，不拘形式，方便人民”“采用座談式而非坐堂式審判”等接地氣的糾紛解決方式。發端于華北人民政府的“西柏坡精神”，強調“調解的進行，首先應依靠公正的雙方當事者的親友鄰居及村干部”“法院調解與人民調解相結合”。靈活務實要求調解注重糾紛的實質性解決，采取調解雙方都省時省力的方式進行。調解不一定要在嚴肅的法庭，也可以在田間地頭、飯館茶亭。調解的主體不一定是法官，也可以是居民委員會、村民委員會以及具有較高威望的長輩。只要是能夠合理促進糾紛解決的方式方法，都可以為調解制度所吸納。

（三）公平合理

公平合理，是評價調解成效的根本尺度，也是對調解是否堅持人民至上、是否堅持靈活務實兩大理念的檢驗標準。中華民國時期也有調解制度，制定了各類文件促進開展調解工作。不過，民國時期的調解制度運行成效并不理想。相關研究數據表明， 1916～1923年，全國地方審判廳民事訴訟調解結案的比例一直維持在21%～27%之間。1946年，全國各級法院民事調解成立率也只有23. 21%。例如，在姜楊春桂訴姜吉發離婚一案中，法官雖然也對雙方進行了調解，但在和解書中強調婦女“不宜堅持私見而違婦德”。這種調解結果的本質是一方當事人單方面的忍讓與服從，違背了公平合理的理念，只會為新的糾紛埋下禍根。與之相對應的是，黨領導下的調解不是通過國家權威迫使糾紛雙方妥協以維持表面上的和諧，而是要求通過調解的方式取得令雙方都能滿意的結果，從而促進矛盾糾紛的實質性化解。這一特性使得我國調解制度不僅是緩解矛盾糾紛的手段，更是用以促進社會公正、維護社會和諧的重要途徑。

三、“楓橋經驗”對我國調解制度的繼承和發展

“楓橋經驗”概念的提出，可以追溯到20世紀60年代初的浙江省諸暨縣楓橋鎮。楓橋鎮的干部群眾結合當地實際情況，通過說理攻心、就地教育改造等工作方式，創造性地提出了“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決”的“楓橋經驗”。這一經驗迅速得到了中央的肯定和推廣，成為了全國司法戰線的一面旗幟。

“楓橋經驗”自誕生之初便被注入了“依靠人民、靈活務實、公平合理”的調解理念。1963年，毛澤東同志親筆批示“要各地仿效，經過試點，推廣去做”。隨后，中央分別于1956年1月14日和1964年1月14日兩次對推廣“楓橋經驗”作了批轉。隨著時代變遷，各地的基層調解實踐不斷為“楓橋經驗”注入新的內涵。特別是進入新時代以來，“楓橋經驗”更加注重自治、法治、德治“三治融合”，以及人防、物防、技防、心防“四防并舉”，形成了具有鮮明時代特色的社會治理模式。截至2023年11月，全國范圍內已建立起1300余個“楓橋式公安派出所”，成功調解糾紛約600萬起，有力維護了基層社會的和諧與穩定。

四、新時代“楓橋經驗”開展基層社會治理的現實困境

“楓橋經驗”充分堅持“依靠人民、靈活務實、公平合理”的基本理念，對提升基層社會治理發揮了重要作用。值得注意的是，部分地區在開展基層調解工作時對于“楓橋經驗”的運用仍存在一些問題，制約了“楓橋經驗”功能的發揮。

（一）未能充分激活群眾自治效能

當前，部分地區的基層調解工作未能充分激活群眾自治效能，集中體現為群眾參與基礎薄弱和多元主體協同治理機制缺位兩大問題。

一方面，“楓橋經驗”的核心在于發動群眾實現矛盾就地化解，但在實踐中，部分基層調解組織逐漸演變為“行政調解”的延伸。調解工作過度依賴專職調解員和司法所工作人員，群眾參與僅停留在被動接受調解結果的層面。例如，一些地區為追求調解效率，直接由行政人員主導調解流程，忽視群眾協商和民主評議環節，失去“人民性”底色。這種行政化傾向不僅弱化了群眾的主體地位，還使調解工作難以真正凝聚基層共識。

另一方面，“楓橋經驗”強調多元主體協同共治，但實際運行中，部分地區的基層調解資源分散于司法、民政、綜治等多個部門，缺乏有效整合。例如，社區調解室、行業調解組織等各自為政，信息共享與協作機制不健全，存在重復調解或推諉扯皮現象。同時，社會組織、志愿者的參與多停留在“活動式幫扶”層面，未能形成常態化協作網絡。這種碎片化治理模式導致調解資源浪費，且難以適應化解復雜矛盾的需求。

（二）調解效率有待進一步提升

“楓橋經驗”自誕生之初便強調靈活的工作方式，但隨著經濟社會的發展、基層社會的矛盾日益復雜，“案多人少”的問題成為制約調解質量的重要因素。

在部分地區的基層調解實踐中，資源投入與治理效能之間存在結構性失衡的問題，呈現“高成本運行、低效率產出”的特征，調解組織為追求調解成功率等指標，對單一案件投入超常規資源。尤其是在人口分散的偏遠地區，專職調解員與轄區人口的比例普遍低于平均水平，且需覆蓋數百平方千米的服務范圍。這種空間分布與人員配置的失衡，導致調解力量被迫采用“流動式服務”模式，通過高成本流動調解滿足基本需求。

（三）基層矛盾根源化調解能力不強

新時代“楓橋經驗”要求把矛盾糾紛化解在基層。這里的“化解”不是一時的息事寧人，而是從源頭上化解爭議雙方的矛盾糾紛。

實踐中，部分基層調解案件雖然表面上使各方當事人達成了合意，但這種調解結果僅是一方妥協的產物，而非當事人基于理性而作出的長效性判斷。由于對雙方利益訴求的不明確，法官主持下的調解結果是一種理想中的平衡。法院所達成的調解并未從根本上化解原被告雙方的矛盾糾紛，也未洞悉原被告雙方的利益訴求，隨著時間推移，原本礙于調解主體權威而暫時被壓制的矛盾糾紛可能會再度爆發，甚至造成比原本爭議更大的社會影響。這種處理方式本質上是在過度透支法院與法官的權威，并為基層社會的和諧與穩定埋下了不安定因素。

五、新時代“楓橋經驗”的優化路徑

充分發揮“楓橋經驗”對基層社會治理的促進作用，必須在正確理解我國調解制度基本理念的基礎上，優化“楓橋經驗”在新時代的工作方式，從而激活“楓橋經驗”在新時代調解工作中的巨大潛能。

（一）推動優化以群眾參與為核心的基層調解制度

“依靠人民”的理念不僅要求調解工作以人民為中心，充分尊重和保障人民群眾的意愿和權益，還強調調解工作應依托人民群眾的力量和智慧，發揮其在矛盾糾紛化解中的主體作用。

一方面，應推動調解工作由“行政主導”向“群眾共治”轉型。可建立“群眾議事廳”“糾紛評議團”等協商平臺，將矛盾調解流程開放給利益相關方及社區代表，通過民主協商形成解決方案。例如，針對鄰里糾紛，由涉事雙方、樓棟長、社區老黨員組成臨時調解小組，通過公開辯論、集體表決達成共識。在此基礎上，通過完善群眾監督機制，對調解結果進行滿意度測評，倒逼調解過程透明化，從而實現保障群眾話語權和增強調解結果公信力的雙重目標。

另一方面，應以群眾為紐帶串聯分散的調解資源，建立“黨建引領+群眾自治+專業支撐”的三維協同機制。基層黨組織負責統籌協調，群眾自治組織承擔矛盾摸排與初期調解，司法所、律師協會等專業力量提供法律支持與疑難案件指導。同時，可設立“矛盾化解積分制”，對積極參與調解的群眾給予榮譽表彰或公共服務優先權，激發持續參與熱情。通過構建“群眾發現問題、群眾協商方案、群眾監督落實”的全鏈條治理模式，最終實現調解資源集約化、矛盾化解長效化。

（二）強化對信息化通信媒介的普及運用

“靈活務實”的理念并不是僅限于調解地域、調解主體，還包括現代化、信息化的調解媒介。歷史實踐證明，司法實踐破解“案多人少”的過程，也恰是“二八定律”充分運用的過程。充分發揮基層調解資源的調解效能，必須同樣堅持“以20%的資源解決80%的簡單糾紛，以80%的資源解決20%的復雜糾紛”的“二八定律”。截至2020年年底，全國3502家法院已完全實現與人民法院調解平臺的對接，實現了調解平臺應用的全覆蓋，累計完成了超過1360萬起案件的調解工作。

針對基層存在的調解資源稀缺、調解工作繁忙等問題，應充分發揮互聯網、電話等即時通訊媒介的作用，以人民法院調解平臺為參考，將線上調解作為常態化工作方式，鼓勵、引導當事人通過即時通訊媒介展開對話，并強化對當事人使用數字化通訊媒介的培訓。通過建立全面覆蓋的數字化基層調解模式，使有限的調解資源得到更有效的分配。

（三）建立對調解結果的全過程評估機制

“公平合理”的理念不等于息事寧人，一時的忍讓必然會成為矛盾再起的“導火索”。對此，應當建立對調解結果的全過程評估機制，及時將新興矛盾遏制在萌芽階段。

在調解開始前，調解組織應當做好充分準備，對案件產生的社會背景、案件造成的社會后果、涉案當事人的利益訴求進行全面、系統的梳理。實踐中，調解組織可以參照司法程序中的“庭前會議”環節，積極引導各方當事人列明己方利益訴求、主張依據等，避免在調解過程中對某方當事人利益的忽視。在調解過程中，調解主體（尤其是法官、警察等具有較強權威性的主體）應當注意言辭舉止，避免對當事人產生無形的壓迫感，使其“被迫”接受自認為不公平的處理結果。在一方當事人對調解結果作出較大讓步的情況下，調解組織應當謹慎考量其意思表示的自主性，避免當事人在調解達成后因發覺不公而再度提起異議。在調解結束后，調解組織應適時開展對調解協議執行情況、調解各方對調解結果滿意程度等的跟蹤考察。對于有可能引發新一輪爭議的情況，應當及時進行說理解釋。經考察確實存在不合理情形的，可以主動展開二次調解和溝通，從而避免矛盾發酵后的被動受訴，將矛盾糾紛遏制在萌芽階段。

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（作者單位：福建師范大學法學院）