鄉村振興戰略下安徽省耕地保護現狀問題及對策淺析

摘 要 鄉村振興戰略下實現安徽省耕地保護，對落實國家糧食安全有戰略意義，對探索省級耕地保護有引領性意義，對鄉村振興有現實意義。安徽省耕地保護存在“非糧化”“非農化”、耕地撂荒、耕地占補平衡困難等問題。通過分析耕地保護問題的影響機理，提出鄉村振興戰略下安徽省耕地保護的應對策略：完善空間規劃管控，嚴格耕地用途管制，加強土地綜合整治，保障和美鄉村用地。

關鍵詞 鄉村振興；耕地保護；現狀；應對策略；安徽省

中圖分類號：F301.1 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2025.05.015

保障國家糧食安全是一道永恒課題，任何時候都不能放松。黨的十八大以來，黨中央始終把解決好十幾億人口的吃飯問題作為治國理政的頭等大事，相繼出臺了一系列重要文件，多次強調耕地是糧食安全的根基。實施最嚴格的耕地保護制度，以保護大熊貓般的決心來保護耕地，牢牢守住18億畝耕地紅線（1畝≈667 m2）。保耕地，不僅要保數量，更要提質量。在耕地保護科學技術、平臺建設等方面，積極布局創新，推動耕地保護發展，服務國家“藏糧于地”戰略，著力解決“耕地要害問題”，致力于建設旱澇保收、高產穩產的農田。通過實施國家糧食安全戰略，不斷提高我國糧食綜合生產能力。目前，我國谷物總產量穩居世界首位，14億多人的糧食安全得到了有效保障。

鄉村振興戰略是黨的十九大報告中提出的重要戰略，深刻指出農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題。這一戰略明確要求，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，以實現農業農村現代化為目標，推動鄉村全面振興。

2023年中央一號文件《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》進一步強調，要加強耕地保護和用途管控，嚴格耕地占補平衡管理，嚴格控制耕地轉為其他農用地。探索建立耕地種植用途管控機制，加強動態監測，提升土壤資源保護和利用水平，為守住耕地紅線、優化農業生產布局、確保國家糧食安全奠定堅實基礎。要全方位夯實糧食安全根基，強化“藏糧于地、藏糧于技”的物質基礎，健全農民種糧掙錢得利、地方抓糧擔責盡義的機制保障。實施新一輪千億斤糧食產能提升行動。

安徽省作為農業大省和第四大糧食主產省，應主動作為、提前謀劃、超前布局，提出糧食增產新目標。到2035年，安徽省將實現全省糧食產能站穩千億斤臺階。

1" 現狀及問題

1.1" 耕地保護現狀

在國家政策的有力調控下，安徽省要聚焦耕地保護的新形勢與新要求，主動謀劃耕地保護的新思路和新舉措，始終扛牢耕地保護責任。安徽省耕地資源極為豐富，據2021年度國土調查數據顯示，2021年安徽省耕地面積達554.07萬 hm2，占全省國土面積的39.58%，占全國耕地面積的4.34%，位列全國第8。這不僅為糧食生產提供了堅實保障，也為國家糧食安全做出了重大貢獻。

依據《安徽省國土空間規劃（2021—2035年）》中明確的國土空間開發保護主要指標要求，安徽省將堅守耕地保有量不低于541萬 hm2、永久基本農田不少于476.24萬 hm2的底線，穩定耕地面積不減少、質量不降低，達到耕地數量、質量、生態“三位一體”保護的目標。

1.2" 耕地保護存在的問題

從耕地概念出發，通過對第三次全國國土調查遙感影像解譯信息及多年度國土變更調查數據庫匯總分析，深入研究了安徽省耕地資源現狀。研究涵蓋了耕地資源流入流出類型、空間分布變化趨勢等多個維度，并采用定性與定量相結合的方式，對耕地保護的空間布局進行了全面分析。目前，安徽省耕地保護存在耕地“非糧化”“非農化”、耕地撂荒、耕地占補平衡困難、耕地質量下降、耕地生態系統建設滯后等方面的問題。

1.2.1" 耕地空間分布不均

2020年國土變更調查數據顯示，安徽省的耕地主要分布在滁州、阜陽、宿州、亳州等市，這4市的耕地面積占全省耕地總面積的44.82%。從區域分布來看，全省耕地主要集中在皖北平原，耕地面積為329.39萬 hm2，占全省耕地總面積的59.38%；其次是江淮及沿江地區，耕地面積為167.24萬 hm2，占全省耕地總面積的30.15%；最低是皖西皖南山區，耕地面積為58.07萬 hm2，占全省耕地總面積的10.47%。

1.2.2" 耕地不穩定

統計發現，安徽省河道湖區耕地面積達11.17萬 hm2，林區耕地面積達3 573.33 hm2，兩者合計11.53萬 hm2，占全省耕地總面積的2.08%。這些耕地大多為近年來因建設占用而補充的耕地，其穩定性相對較弱。另外，自然保護地核心保護區還有耕地1.87萬 hm2，以及耕地坡度大于25°的耕地有1.20萬hm2。這些特殊區域的耕地，由于自然條件和政策限制，難以確保長期穩定利用，給耕地保護工作帶來了更大的挑戰。

1.2.3" 耕地“非糧化”

耕地“非糧化”現象是當前安徽省耕地保護工作中面臨的重要問題之一。這一現象不僅包括在耕地上種樹造林、挖塘養魚等行為，還包括耕地種植結構的“非糧化”，即從糧食作物種植轉向經濟作物種植。依據耕地種植屬性標注統計，安徽省耕地種植糧食與非糧及林糧間作的面積達74.78萬 hm2，占耕地總面積的13.48%；種植非糧食作物的面積為18.28萬 hm2，占耕地總面積的3.30%。這些數據表明，耕地現狀“非糧化”形勢嚴峻。

耕地“非糧化”不僅會導致糧食種植面積的縮減，還會對耕地質量產生嚴重的不利影響。例如，種植旱生林果木類作物（如茶葉、水果等）會破壞耕地原有的土體結構，進而降低耕地質量；種植桉樹、楊樹、構樹等多年生速生林木或用材林木，會造成土壤酸化、板結、有機質含量下降，甚至引發林下固體侵入物入侵和土壤環境污染等問題；而挖塘養殖則會直接導致耕地耕作層徹底消失，造成不可逆轉的嚴重損害，后續需要大量的客土來重造耕作層。

從現實的經濟效益來看，糧食生產的比較效益低，受利益驅動，一些有條件的地方土地“非糧化”呈現增長趨勢。這種現象不僅威脅到國家的糧食安全，也對耕地資源的可持續利用提出了嚴峻挑戰。

1.2.4" 耕地撂荒

盡管各級政府已經采取多種措施來減少撂荒現象，但耕地撂荒的趨勢仍未得到有效遏制，部分地區甚至呈現愈演愈烈的趨勢。這一問題的復雜性在于，它不僅與自然條件和農業生產的經濟收益有關，還與國際貿易形勢、農產品市場變化及農民增收渠道的多樣化緊密相連。

隨著國際貿易形勢的日益復雜化，農產品市場發生了顯著變化。與此同時，農民的增收渠道不斷增多，傳統糧食作物的經濟效益相對較低，這使得農民種植糧食的積極性不高。在這種情況下，耕地撂荒現象愈發突出。此外，由于目前缺乏嚴格的制度約束，耕地撂荒問題容易造成土地荒蕪廢棄，進而影響耕地資源的可持續利用和糧食安全。

1.2.5" 耕地后備資源不足

我國目前實行的耕地占補平衡制度，旨在通過“占一補一”的方式，最大程度上確保耕地總體面積維持在平衡狀態。這一制度對于保障國家糧食安全具有重要意義。然而，安徽省在當前的發展階段，面臨著耕地后備資源不足的嚴峻挑戰。

安徽省經濟發展水平相對不高，基礎設施建設仍較為薄弱。隨著區域經濟的快速發展和城鎮化進程的加速推進，能源、交通、水利等重大基礎設施項目建設用地需求量持續增大。與此同時，安徽省的耕地后備資源總量有限，且地塊分布分散零碎，這使得補充耕地的難度進一步增大。

2" 問題剖析

2.1" 耕地“非糧化”的成因

耕地“非糧化”現象的出現，是多種因素交織作用的結果。

1）農業特別是糧食的種植比較收益偏低。盡管國家已經實施了免征農業稅、發放種糧補貼等一系列扶持政策，但這些措施仍難以解決種植糧食與經濟作物或其他養殖業之間日益擴大的效益“剪刀差”[1]。農機、種子、化肥及農業勞動力價格的不斷上漲，與糧食收購價格的相對穩定形成了鮮明對比，這正是種糧比較效益低下的根本原因。相較之下，將耕地用于“非糧化”用途所獲得的收益要豐厚得多。在這種情況下，農民種糧的積極性受到嚴重打擊，不愿種田，甚至出現棄耕撂荒的現象，部分農民轉而使用耕地種植其他經濟作物或挖塘發展養殖業等，致使耕地流向其他農用地。

2）農地流轉越來越普遍，這一過程釋放出了大量的農村剩余勞動力，進而改變了農民的就業結構[2]。然而，受限于較高的農地流轉成本和有限的種植收益增長預期，農戶在權衡利弊后，更傾向于種植比較效益較高的經濟作物，以實現自身經濟利益的最大化。

3）隨著鄉村振興戰略的深入推進，工商資本大量下鄉。但資本的逐利本性使得新型農業經營主體在經營過程中，耕地 “非糧化”的傾向強烈。

4）部分地方在耕地恢復工作中，未科學編制耕地恢復專項規劃。在恢復耕地時，缺乏對恢復地塊土壤、水資源狀況等農業生產條件和生態環境的考量，導致在陡坡、河湖、林區等地恢復耕地。此外，一些地方僅僅停留在追求耕地數量的賬面平衡，忽視了恢復耕地的后期管護和利用。例如，擬恢復地塊面積較小，與現有耕地和永久基本農田不能連片，容易造成“無效恢復”；將位置偏遠、大量撂荒的地塊恢復為耕地，后期往往因無人耕種而再次撂荒。

2.2" 耕地撂荒的成因

從日常工作中掌握的情況來看，造成耕地撂荒的原因主要有以下幾種。

1）城鄉差異的客觀存在，使得更多的農戶傾向于向城鎮遷移。在這種情況下，集中連片的耕地可以通過土地流轉繼續耕作，但那些難以流轉的耕地，只能面臨被撂荒的命運。

2）種糧效益比較低。種糧食的農業生產資料投入成本較高，而糧食市場價格較低，導致農戶的農業投入產出比低。農戶在權衡經濟效益后，會主動選擇放棄經濟效益低的耕作農業，轉而種植效益較高的油茶、菊花、中草藥等非糧食作物。

3）部分耕地資源基礎條件差，特別是山區耕地碎片化，農田配套設施不完善，耕地生產效率與經濟效益較低，農戶從事農業生產的積極性不高。

4）農民外出務工或家中無勞力。隨著城鎮化的深入推進，農村青壯勞力不斷向城市轉移，農村老齡化、空村化日益嚴重。

2.3" 耕地流出的原因

在嚴格落實建設占用耕地占補平衡的背景下，耕地減少的主要原因是國土綠化和農業結構調整。2009—2019年的10年間，有33.80萬 hm2耕地流向林地，占流出總面積的38.99%；有7.41萬 hm2耕地流向園地，占8.55%；有15.61萬 hm2耕地因采煤塌陷、挖塘養魚、農業灌溉變為坑塘等，占18.00%；有29.88萬 hm2耕地被城市建設占用，占34.46%。

在耕地流向林地、坑塘水面、園地等農用地中，有16.72萬 hm2土地未破壞耕作層，這部分土地可通過相應的工程措施恢復為耕地，但需要付出較大的經濟和社會成本。而有31.58萬hm2土地破壞了耕作層，恢復難度更大。

2.4" 農民耕地恢復意愿不足的原因

根據安徽省耕地恢復潛力調查數據，全省耕地整治恢復意愿不強，耕地容易恢復潛力不高，只有不到10%的群眾愿意將其他農用地恢復為耕地。一方面，在國家要求“不能強制”和“一刀切”的前提下，加上耕地恢復涉及流轉土地合同糾紛、作物補償及農田基礎設施投入等費用，需要依靠政府財政投入，基層推進耕地恢復實施難度之大，直接影響了耕地的補充。另一方面，經過多年的補充耕地工作，全省能夠開發的耕地后備資源越來越少，耕地開發難度大，補充耕地壓力大。

3" 應對策略

在以耕地數量、質量、生態“三位一體”保護為目標的指引下，安徽省正穩步采取一系列措施以穩定耕地面積。通過有序推進“小田變大田”項目，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，加快打造“千億斤江淮糧倉”，為國家糧食安全提供堅實保障。在這一過程中，不僅要注重耕地本身的保護和提升，還要系統集成保障鄉村振興發展用地，從鄉村發展新增建設、設施農業項目合理布局、農村一二三產業融合發展等方面入手，確保用地需求得到合理滿足[3]。從耕地保護角度出發，全面推進鄉村振興戰略，推動城鄉融合發展，是加快建設徽風皖韻、宜居宜業和美鄉村的關鍵舉措。

3.1" 完善空間規劃管控

保護耕地，規劃管控是首要任務。嚴格執行土地利用總體規劃，積極推進國土空間規劃編制，全面落實“多規合一”，統籌劃定“三條控制線”，建立并落實覆蓋全域全類型、優化耕地空間布局的規劃體系。通過加強規劃管控，嚴格控制建設占用耕地，全面落實“耕地占補平衡”，堅決遏制耕地“非農化”，防止耕地“非糧化”，確保耕地面積穩定。

科學編制耕地恢復專項規劃。在開展耕地恢復工作中，應堅持合理有序引導、科學推進。在科學層面，強化規劃統籌與資源適宜性評價，有序引導耕地恢復。堅持系統性治理，鼓勵各地按照國土空間規劃空間管控要求，結合資源現狀調查與適宜性調查，以及糧食生產功能區、林業管控范圍等，開展耕地保護空間分析評價，科學編制耕地恢復專項規劃，合理引導有序恢復耕地。在機制層面，重視管理目標與農民現實利益的銜接，提升保護耕地的內生動力與需求。恢復耕地選址應堅持內業圖斑對比與實地調研確認相結合，既要充分考慮地塊恢復后發展農業所需的自然地理和農業生產條件，也要考慮擬恢復地塊上種植作物的生長周期、恢復耕地的經濟成本和社會成本[4-6]。在具體實施中，充分尊重農民意愿，給予相應的經濟補償，區分耕地流出情形，合理把握恢復節奏，差別化穩妥推進。

3.2" 嚴格耕地用途管制

保護耕地要做好耕地用途管制。嚴把項目審核關，積極引導建設項目合理選址，盡量不占或少占耕地。對于確需占用耕地的項目，必須嚴格按照“先補后占、占一補一”“占優補優、占水田補水田、數量質量并重”的要求，確保耕地占補平衡。嚴格耕地農業用途管制，堅持農地農用、糧地糧用。明確耕地利用優先序，對耕地實行特殊保護和用途管制，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地。永久基本農田應重點用于發展糧食生產，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。高標準農田原則上全部用于糧食生產，一般耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產。

強化耕地用途管制日常監管。及時調整不符合嚴格管控“非糧化”要求的農業扶持政策，重點向糧食種植主體傾斜[7]。督促各地對亂占耕地從事非農建設的行為，以及改變耕地屬性的行為及時勸阻、制止和預警。落實共同責任機制，明確各級政府和相關部門的職責，形成齊抓共管的合力，將耕地“非農化”“非糧化”行為消除在萌芽狀態。充分利用衛星遙感、地理信息等技術手段，綜合運用第三次全國國土調查成果、衛星遙感影像、永久基本農田等數據，結合自然資源執法綜合監管平臺的土地礦產衛片執法月度衛片數據，及時全方位監測耕地變化情況。對發現的不合理、不合法改變耕地屬性問題，及時進行整改，避免出現集中突擊整改找回耕地的情況。

3.3" 加強土地綜合整治

保護耕地，土地綜合整治與質量提升是關鍵環節。堅持“全覆蓋綜合整治”模式，突出耕地質量保護，通過國土空間全域綜合整治，推動重點水利工程+高標準農田建設+“旱改水”工程+農田水利“最后一米”項目“四位一體”的全域土地綜合整治。優化溝、路、林、渠等布局，形成“路成網、渠相連”的統一系統，增加有效耕地面積，提升耕地綜合生產能力。

在土地整治過程中，堅持新建和改造提升相結合，推進土地平整、灌區改造、生產設施建設和土壤地力提升，不斷改善生產條件。同時，加大財政補貼力度，鼓勵農民施用有機肥、秸稈還田和種植綠肥，促進土壤改良和地力培肥，改善農業生產條件，增加糧食產量。

3.4" 系統集成保障鄉村振興要素

鄉村振興戰略和“千萬工程”作為我國推動農業農村現代化的重大舉措，對全面推進鄉村振興、促進城鄉融合發展具有重大意義。通過自然資源要素保障，為加快建設徽風皖韻、宜居宜業和美鄉村助力賦能。保障鄉村發展新增建設用地。具體措施包括：安排至少5%的新增建設用地計劃指標，專門用于保障鄉村重點產業和項目建設；單列農村村民住宅建設用地計劃，確保農村居民的合理用地需求得到充分滿足。牢固樹立大食物觀，規范設施農業用地服務，支持現代農業健康發展。緊抓土地節約集約利用綜合改革試點機遇，穩妥有序開展全域土地綜合整治、農村集體經營性建設用地入市等改革措施，全力促進土地集約高效利用。

參考文獻：

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[7] 張興. 新發展趨勢下的耕地保護問題與應對策略——基于耕地保護監管機制建設的思考[J]. 國土資源情報，2021（12）：5-11.

（責任編輯：敬廷桃）

收稿日期：2024-10-18

作者簡介：劉偉（1981—），碩士，高級工程師，主要從事耕地保護、土地整治研究。E-mail：50318070@qq.com。