“時間銀行”的實然困境、應然樣態(tài)與永續(xù)策略

摘" " 要：為解決公共福利供給面臨的照護人力資源不足問題，我國臺灣地區(qū)引入了“時間銀行”互助照護機制，展示了時間銀行在華人社會本土化的豐富經(jīng)驗。但是，在傳統(tǒng)的福利供給模式下，時間銀行只能被定位為志愿服務，導致公共部門和社會組織都未能發(fā)揮各自優(yōu)勢，限制了時間銀行開發(fā)照護人力資源的潛力。借鑒福利多元主義理論，將社會組織提供的照護服務視為公共福利供給，將時間銀行互助照護機制納入社會保障體系，有利于解決當前困境。具體而言，應由國家立法明確時間銀行性質(zhì)及運作規(guī)則，同時，采用政府和社會資本合作的PPP（Public-private Partnership）模式發(fā)展時間銀行，結(jié)合公共部門的行政資源、公信力優(yōu)勢和社會組織的人力資源、志愿服務經(jīng)驗、籌資優(yōu)勢，方可促進時間銀行永續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：時間銀行；PPP模式；互助養(yǎng)老；福利多元

中圖分類號：D669.6 文章標志碼：A 文章編號：1006-6152（2025）02-0093-10

DOI：10.16388/j.cnki.cn42-1843/c.2025.02.009

一、研究背景

在少子化、老齡化的社會中，養(yǎng)老保險和長期照護保險扮演著解決老年人或其他失能者照護需求的角色，但在非福利國家的實踐中，往往面臨社會保險的籌資壓力和照護人力資源短缺的問題［1］，僅依靠社會保障體系，難以全面滿足失能者的需求。因此，在非福利國家，失能者的照護服務主要由家庭供給。但是，當人口流動性增強、單身家庭增多，導致家庭內(nèi)照護人力資源不足時，失能者的照護責任仍應當由國家承擔。相較于獲得養(yǎng)老金或其他現(xiàn)金支持，失能者更需要的是照護服務。如何獲得充沛、低成本的照護人力資源，是老齡化社會福利供給的重要命題。

近年來，為解決長期照護人力資源不足的問題，臺灣地區(qū)開始嘗試借助“時間銀行”互助照護機制，開發(fā)低成本的照護人力資源。“時間銀行”最早于20世紀80年代由美國學者Edgar Cahn提出，是一種社會成員之間提供互助照護的平臺。加入時間銀行的“用戶”將自己提供照護服務的時間，換算為時間幣，儲蓄在時間銀行。當用戶需要獲得他人照護時，可將時間幣兌換照護服務，為自己或親屬所用。臺灣地區(qū)時間銀行最初由志愿組織引入，其固有的龐大志愿者隊伍，滿足了照護人力資源供給的需求，時間銀行互助照護機制也被當?shù)孛襟w稱為“長照小革命”［2］。臺灣地區(qū)各社會組織和公共部門主辦的時間銀行，各有其特殊發(fā)展軌跡，積累了較豐富的實踐經(jīng)驗?？疾炫_灣地區(qū)時間銀行運作的實踐，我們不僅可以獲知時間銀行在非福利社會運作時的經(jīng)驗，還可了解其面臨的困境，通過分析成因，厘清時間銀行運作的應有樣態(tài)。

我國大陸地區(qū)的公共福利供給同樣因人口老齡化問題而面臨挑戰(zhàn)，大陸地區(qū)與臺灣地區(qū)的公共福利模式類似，且同樣受儒家孝道文化影響，有著相同的家庭互助傳統(tǒng)。臺灣地區(qū)發(fā)展時間銀行的實踐經(jīng)驗，可以為完善我國大陸地區(qū)的福利供給制度提供新的思路。

二、臺灣地區(qū)時間銀行運作的實踐

按照時間銀行主辦者的性質(zhì)，臺灣地區(qū)時間銀行可分為社會組織主辦型和公共部門主辦型，二者依其主體性質(zhì)，掌握了不同類型的資源，其運作模式各有特色。

（一）社會組織主辦型時間銀行

臺灣地區(qū)主辦時間銀行的社會組織，最早見于弘道老人福利基金會于1995年創(chuàng)設的“志工人力時間銀行”。而后，其他社會組織也開始運用時間銀行概念，推廣志愿服務，主要的社會組織類型包括社會化的財團法人型志愿組織、高校志愿組織和社區(qū)服務組織。

類型一，社會化志愿組織主辦的時間銀行，其特征為網(wǎng)點較多并以長期照護服務為主要內(nèi)容。其中，歷史最悠久的弘道志工人力時間銀行，也是表現(xiàn)最優(yōu)的主辦者。從1995年創(chuàng)辦起，弘道的影響力持續(xù)擴大，至2014年，單年度交換服務已經(jīng)高達1000件［3］。上述成效應歸功于弘道長期致力于建立廣泛的互助網(wǎng)絡，以解決人口流動性較高地區(qū)，人們對跨地提領(lǐng)時間幣的擔憂。弘道于2009年成立“互助連線中心”，鼓勵有意愿或已從事照護服務的團體申請加入，其吸納的據(jù)點不僅限于時間銀行類組織，亦有外部團體、各地志愿服務組織和社區(qū)照顧關(guān)懷據(jù)點。同時，還鼓勵大專院校青年學子以社團名義成立“互助連線青年團”加入。隨著各地相關(guān)團體的加入，弘道時間銀行據(jù)點在10年間從30個增至100個①。

類型二，高校中志愿組織主辦的時間銀行，其優(yōu)勢在于開發(fā)了在校青年這一非勞動人口，挖掘了潛在的大量照護人力資源，此類照護者體力較強、積極性較高、學習護理知識更快。高校志愿組織設計了更靈活的時間幣兌換方式，以鼓勵學生提供照護服務，如可用時間幣兌換學費、學分。高校志愿組織的照護服務也不限于長期照護服務，此類時間銀行的設立初衷并非針對失能者的長期照護需求，而是以社會大眾的普遍幫扶需求為主。

類型三，社區(qū)服務組織主辦的時間銀行。其優(yōu)勢為互助群體人員較為固定，互助積極性更高，同時，還具有距離優(yōu)勢，節(jié)省交通成本。社區(qū)組織型時間銀行在社區(qū)志愿者及社區(qū)服務站的基礎上，動員社區(qū)范圍內(nèi)建立互濟制度，雖參與者范圍僅限于社區(qū)，但其可結(jié)合的資源更貼近居民生活，有利于拓展參與者人數(shù)。以新北市新店花園新城社區(qū)為例，其主辦時間銀行的服務內(nèi)容僅滿足日常所需，包括修繕、清潔、教學互助。社區(qū)型時間銀行“短時間服務”的特性，有助于吸引未投入專門志愿工作的居民參與，增加社區(qū)短期的輔助人力［4］。但是，因互助內(nèi)容過于簡單，其照護服務更強調(diào)社群互動，無法滿足失能者的長期照護需求。另外，在人口流動性較高地區(qū)，社區(qū)動員較難，不利于時間銀行的永續(xù)運作。

綜上所述，臺灣地區(qū)社會組織主辦型時間銀行擴展了時間銀行的初始功能，開發(fā)了豐富的照護服務內(nèi)容，并且建立多機構(gòu)互助網(wǎng)，致力于解決跨地兌換問題，使之更易吸引公眾的參與，有利于保障照護人力資源可持續(xù)接力。上述成效反映了社會組織在主辦時間銀行方面的優(yōu)勢：首先，志愿組織有著較強的動員能力和豐富的社會服務經(jīng)驗；其次，臺灣民眾參與志愿服務熱情較高，為時間銀行提供了大量的照護人力資源。

（二）公共部門主辦型時間銀行

臺灣地區(qū)公共部門主辦的時間銀行，通常由市級公共部門的各事務主管部門負責管理，如衛(wèi)生局、勞動局、社會局等。

第一，公共部門可以安排其內(nèi)部機構(gòu)或委托社會組織的方式運作時間銀行。臺北市衛(wèi)生局是最早主辦時間銀行的公共部門，它于1999年4月1日成立了“長期照護天使人力銀行”。天使人力銀行以臺北市衛(wèi)生局為總行，以臺北市內(nèi)12區(qū)健康服務中心為分行。同時，衛(wèi)生局還委托傳神居家照顧協(xié)會和弘道志工人力時間銀行在臺北市以外設置分行，以此實現(xiàn)異地提領(lǐng)服務。受委托的傳神居家照顧協(xié)會，通過教會系統(tǒng)在美國、加拿大、馬來西亞及新加坡設有分部，實現(xiàn)了海外提領(lǐng)機制［5］。委托社會組織運營的方式，不僅有效減輕了行政部門的負擔，還使時間銀行據(jù)點得以增加，覆蓋地區(qū)更廣，吸引更多照護人力資源加入。

第二，公共部門主辦的時間銀行還可利用現(xiàn)有公共資源配合時間銀行運作。如臺中市政府主辦的時間銀行將市民卡作為時間幣“存折”。通過市民卡即可兌換成商品（如與本地產(chǎn)業(yè)協(xié)作推出如日用品、日常生活服務等交換辦法）。而時間幣的繼承、捐贈等規(guī)則，也在進一步規(guī)劃中［6］。臺中市的舉措使時間幣兌換范圍更靈活，兌換更有即時性，無需考慮延期承兌的風險，吸引了暫時沒有被照護需求，但有較強照護能力的青壯年加入［7］。

第三，公共部門主辦型時間銀行可以行政權(quán)力確認行業(yè)準入標準并頒發(fā)許可，從而保障照護服務的基本質(zhì)量。如新北市推動的“佈老時間銀行—高齡照顧存本專案”②要求參與者需要參加相關(guān)培訓，習得基本照護知識后方可提供照護服務。佈老時間銀行還設置了世代志工和佈老志工兩類難易度有別的照護者。世代志工提供的照護服務較為簡單，需接受新北市衛(wèi)生局組織的3小時“懂老訓練”，并以團隊服務方式到社區(qū)老人服務據(jù)點，提供健康促進服務。佈老志工的照護服務則以65歲以上日間獨居、輕度失能及經(jīng)評估有陪伴需求者為對象，需接受新北市勞工局組織的18小時專業(yè)訓練及進行8小時實習服務。佈老志工主要提供陪伴散步、陪伴運動、陪伴購物、送餐及文書等服務。佈老時間銀行自2013年底啟動，隔年提供服務，至2019年有超過3600人投入志工行列，服務對象超過3700位③，在吸引人力資源方面取得了較理想的成效。

第四，公共部門還可承諾利用政府預算保障時間幣的承兌，以公信力消除人們對延期承兌的擔憂。新北市社會局社工科劉文湘指出，公辦公營的時間銀行主要靠主辦者自有基金保證志愿者可隨時兌換時間幣。當提領(lǐng)服務者需要照護而缺乏照護者時，社會局將以自有基金代為支付失能者申請政府有償照護服務的自負額部分［7］。

綜上所述，公共部門主辦型時間銀行的特征是，可應用其行政權(quán)力，利用內(nèi)部機構(gòu)和現(xiàn)有公共資源，統(tǒng)籌不同社會組織協(xié)作。還可對相關(guān)主體資格作出行政許可等，使時間銀行互助照護機制更具公信力。另外，還能以財政資金兜底作為延期承兌的保證。公共部門的行政權(quán)力和公信力，使之可保障照護服務供給的穩(wěn)定性、可靠性，成為其吸引照護者加入的優(yōu)勢。

三、臺灣地區(qū)發(fā)展時間銀行的實然困境

與成因分析

時間銀行在臺灣地區(qū)的實踐雖取得一定成效，但也因時間幣交換的平等性遭質(zhì)疑、社會組織和公共部門各有短板、照護人力資源不易供需平衡等問題，而面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。

（一）臺灣地區(qū)發(fā)展時間銀行的實然困境

1. 時間幣交換的平等性問題

首先，服務難易度有別引發(fā)的兌換平等性問題。時間銀行的基本理念為，遵循“平等主義（Egalitarian）”，無論各種服務所需的技巧為何，各項服務所獲得的時間價值是相等的［8］。平等主義使時間幣在任何經(jīng)濟環(huán)境下均不發(fā)生“購買力”的差異，避免了養(yǎng)老保險基金面臨的通貨膨脹問題，吸引參與者更積極存入時間幣，并鼓勵延期承兌。但平等主義在實踐中卻面臨著一系列挑戰(zhàn)。時間銀行參與者花費相同時間提供的服務，不分服務性質(zhì)、技術(shù)高低或價值，皆可獲得等值的時間幣。這種規(guī)則的初衷是，吸引參與者無需考慮自身技術(shù)，積極提供照護服務。但是，即使不考慮技術(shù)差異，同樣類型的照護服務，難易度也有差異。例如，同樣是陪伴散步，失能者是否需要坐輪椅出行，需輪椅出行者居家環(huán)境是否有電梯，都將造成服務難度的差異。僅以服務時長計算時間幣的“平等主義”設計，可能導致參與者傾向于承接較輕松的照護服務，最終導致越需照護服務者越不易獲得幫助。

其次，“跨行兌換”的平等性問題。因時間幣在不同時間銀行的兌換標準不一，“跨行兌換”時如何保障時間幣兌換平等性，仍是未決問題。弘道在建立互助網(wǎng)絡時，面臨兌換的難題。例如，新北市“佈老志工”時間銀行是3小時志愿服務換1小時照護服務，或1小時佈老服務兌換1小時照護服務，而弘道老人福利基金會時間銀行則是以100小時志愿服務兌換1小時照護服務。新北市“佈老志工”兌換規(guī)則的設計理由是，該時間銀行是近年為滿足長期照護服務需求而特別招募的志愿者，這類志愿者提供的志愿服務也主要為照護服務，因此，志愿服務和照護服務服務按難易度以3∶1的兌換標準，可滿足各方期待。而弘道老人福利基金會因歷史悠久，長期服務的志愿者積累的點數(shù)可能以百萬千萬計，若不以100兌1換算，將導致照護服務供給的不足。另外，弘道的計算方式還考慮了“志愿服務”專業(yè)性較弱，而“照護服務”專業(yè)性較強，因此產(chǎn)生了比例懸殊的設計。可見，由于兌換標準的設計是基于各時間銀行面臨的不同發(fā)展需求、不同服務內(nèi)容，在跨行承兌時，難以找到統(tǒng)一的參照標準進行換算。無法找到公約數(shù)換算時間幣的障礙，進一步加大了不同時間銀行聯(lián)網(wǎng)的難度。

2. 社會組織主辦型時間銀行面臨公信力不足，參與者擔心無法“延期承兌”的問題。時間銀行延期承兌的特征意味著，它實際上是一款信用產(chǎn)品，時間幣是否可在多年后獲得兌換，還取決于主辦者的持久性。基于下述原因，人們對社會組織主辦型時間銀行的永續(xù)發(fā)展存疑，影響了參與者的積極性。第一，因時間銀行運作在短期內(nèi)不易看出成效，加之經(jīng)費、人力是否穩(wěn)定供給等不可預期因素，讓人們對延期承兌存疑。第二，社會組織主辦的時間銀行，其運作規(guī)則、規(guī)模、運營期限等主要由社會組織自行確定，相對公共部門主辦型時間銀行其公信力較弱。

3. 公共部門主辦型時間銀行面臨著正式照護人力資源不足、財政資金不足的短板。臺灣地區(qū)并非福利型社會，時間銀行本就被視為解決臺灣地區(qū)公共福利供給不足的替代方案，因此，公共部門主辦型時間銀行的弱項即照護人力資源和財政資源的供給。例如，新北市“佈老時間銀行”雖然承諾可用財政資金兜底，申請公共福利供給中的正式照護服務，但正因正式照護者嚴重不足，才需發(fā)展時間銀行挖掘非正式照護者。另一方面，實際上，財政資金要履行兜底承諾，還需依靠社會資金捐贈。新北市社會局社工科劉文湘也表示，“政府預算是納稅人的錢，有義務幫大家看守荷包。但公共部門要推動服務，也確實需要經(jīng)費”。相當湊巧的是，近十年來，新北市時間銀行每年都會收到一位“無名氏”高達2000萬元新臺幣的捐贈。社會局使用其中部分經(jīng)費，再加上其他民眾善款，成立了“佈老時間銀行”的專案基金。社會局期待民眾看見公共部門施政具體成果，感受到行政部門愿意出錢、出力支持時間銀行，因而產(chǎn)生加入時間銀行的積極性，形成積累照護人力資源的正向循環(huán)。［7］可見，臺灣地區(qū)公共部門主辦的時間銀行的公信力是否可維持，是否能永續(xù)發(fā)展，十分依賴慈善捐贈是否可持續(xù)。而慈善捐贈易受經(jīng)濟波動的影響，難以保障承兌時間幣的穩(wěn)定性。

4. 照護人力資源供需失衡的困境

當時間銀行網(wǎng)點分布不足或參與者不足時，照護人力資源供需平衡就難以實現(xiàn)。潛在參與者們對人力資源供需失衡的顧慮，最直接地反映在對“跨地承兌”的擔憂上。由于人力資源很難長距離 “轉(zhuǎn)移支付”，當時間銀行網(wǎng)點不足時，一旦參與者搬離，或時間銀行的服務點關(guān)閉，時間幣將難以提取。因此，高流動性的參與者顧慮更大，但往往是人口流動性更高的城市地區(qū)，對互助照護需求也更高。人們對照護人力資源供需失衡的擔憂影響了時間銀行的永續(xù)發(fā)展。如何保障全區(qū)域范圍內(nèi)人力資源的供需平衡，或如何在供需失衡時提供替代性措施，是各地時間銀行都面臨的難題。

（二）臺灣地區(qū)時間銀行運作困境的成因分析

造成上述困境的主要原因是臺灣地區(qū)時間銀行以志愿服務方式運作，卻被期待實現(xiàn)公共福利供給功能。但是，志愿服務的單向助人特征、非強制供給特征，與公共福利供給所需要的互濟性、穩(wěn)定性存在沖突。

第一，當時間銀行被定位為志愿服務，志愿服務的單向助人特征，與時間銀行的互助性存在矛盾，影響了照護人力資源的供需平衡。一方面，志愿服務定位下，參與者無法充分理解時間銀行的互助精神，只存不提。從目前實踐來看，臺灣地區(qū)時間銀行的參與者并非以互助為目的，其看似龐大的照護者隊伍，占比較多的仍然是傳統(tǒng)志愿者，而非照護人力資源的“儲戶”。弘道老人福利基金會創(chuàng)立“志工人力時間銀行”的前十年，志愿者最多曾到達四千多位，提領(lǐng)的人竟只有11位，僅有單向性的幫助使其與其他志愿團體毫無差別，互助功能無法充分發(fā)揮［9］。另一方面，當發(fā)生突發(fā)照護需求，暫時沒有可提供服務的志愿者時，以有償方式聘用照護者的替代性方案，又挑戰(zhàn)了志愿服務無償性的特征。在志愿服務定位下，人力資源供需問題，面臨無解的困境。

第二，定位為志愿服務，意味著照護服務供給的非強制性。傳統(tǒng)公共福利供給的穩(wěn)定性，需建立在強制征稅的基礎上，以保障籌資的穩(wěn)定性和充沛性［10］。而社會組織的資金來源難以保障穩(wěn)定性，且社會組織通常有其設立的特殊目的或追求一定的特殊利益，如傳教等，因此如何選擇扶助對象也受制于捐贈者的發(fā)展理念，未必會持續(xù)投入時間銀行的運作或持續(xù)關(guān)注失能者的照護需求。另外，志愿服務的定位意味著規(guī)則自治，導致公權(quán)力機關(guān)缺乏立法動力，為時間銀行的運作制定強制性規(guī)則。時間銀行互助照護機制不具備公共福利供給的穩(wěn)定性基礎，難免降低大眾的參與意愿。

從時間銀行的互助服務記錄可知，社會組織已經(jīng)實際承擔了部分福利供給的功能，但因為缺乏全局性的安排，無法發(fā)揮其優(yōu)勢。而志愿組織的短板，本應是公共部門的優(yōu)勢，但是，由于臺灣社會的公共福利制度為主要依賴“政府—市場”供給的傳統(tǒng)模式，尚未將社會組織提供的志愿服務納入社會福利供給體系，政府或公共部門沒有權(quán)力對社會組織掌握的人力資源和豐富籌資來源做出安排。而公共部門在主辦時間銀行時，仍然在模仿社會組織提供志愿服務，直接組織和承辦公益性慈善活動、志愿者活動等。這種“以政代社”的越界行動，包攬了過多的本應由社會組織所承擔的職能，但公共部門在志愿服務方面并不擅長，且受困于籌資渠道和缺乏人力資源的問題，若非委托社會組織或依靠慈善捐贈，無法獨立完成時間銀行的運營。

時間銀行運作中的困境，揭示了志愿服務的定位無法實現(xiàn)公共福利供給的功能，而傳統(tǒng)福利供給模式又無法將志愿組織視為公共福利供給主體的局限性，阻礙了時間銀行發(fā)揮其福利供給產(chǎn)品的功能。鑒于此，要想發(fā)揮時間銀行的潛力，需要考慮開發(fā)多元主體共同提供公共福利服務的可行性，由政府和社會組織發(fā)揮各自優(yōu)勢，合作供給福利產(chǎn)品。如前所述，時間銀行永續(xù)運作需要有明確的規(guī)則、公信力保障、供需平衡的人力資源和穩(wěn)定籌資渠道等要素。其中，公共部門有能力提供的是以立法手段確定規(guī)則和籌資渠道的確定性和穩(wěn)定性、提供公信力保障、統(tǒng)籌人力資源的行政權(quán)力。而社會組織有能力提供的是充沛的人力資源和較為豐富的籌資途徑。時間銀行的永續(xù)發(fā)展需要設計可同時發(fā)揮二者優(yōu)勢的機制。

四、福利多元主義視角下時間銀行

的應然樣態(tài)

如前所述，傳統(tǒng)“政府—市場”二元劃分的福利供給傳統(tǒng)模式已無法適應當今社會對照護服務的需求，建議引入“福利多元主義”理論，將社會組織視為福利供給主體，由公共部門和社會組織互補式參與時間銀行的建設，方可發(fā)揮時間銀行供給充沛照護人力資源的優(yōu)勢，滿足失能者的需求。

（一）福利多元主義下的福利供給“政社合作”樣態(tài)

福利國家的經(jīng)驗表明，當國家福利供給不足時，采用“福利多元”模式，明確社會組織供給公共福利的合法性和具體規(guī)則，有助于解決照護人力資源匱乏的危機。福利多元主義誕生于福利國家逐漸入不敷出的危機中，從20世紀70年代中后期開始，福利國家經(jīng)濟出現(xiàn)滯脹，稅收減少的同時人口老齡化和失業(yè)問題加劇，導致社會對福利需求增加，但福利開支系統(tǒng)卻入不敷出。福利多元主義主張福利的來源應該多元化，福利責任不僅僅由國家或市場來承擔，其他社會主體如個人、家庭和志愿組織、民間機構(gòu)等也應是福利的提供者，并應承擔相應的責任。它企圖沖破國家和市場的二元絕對劃分的藩籬，尋求福利供給發(fā)展的最佳路徑。政府部門通過將福利責任下放到地方或其他部門，從國家保障的單一主體發(fā)展成多元責任主體［11］。基于此，我們可以發(fā)現(xiàn)，福利多元主義強調(diào)的是“分權(quán)”與“參與”。分權(quán)強調(diào)中央政府的權(quán)力向地方下放，更多地由地方進行自治，而參與則強調(diào)社會、市場的參與，提供福利不再是政府的專職，而是多方參與、共同提供［12］?！皡⑴c”理念意味著，首先，福利供給需調(diào)動社會成員參與的積極性，使他們意識到福利獲取不應當僅依賴政府。而時間銀行的時間幣存取概念，能使福利獲取的方式由“無償向政府索取”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴顿Y后獲取的回報”。時間銀行模式使個人的積極性無形中被調(diào)動，由此實現(xiàn)照護人力資源的增加。其次，“參與”還需調(diào)動志愿組織和民間機構(gòu)的積極性，為政府減負。在公共福利供給不足的社會，皆可采用“政社合作”方式滿足大眾的福利需求，換言之，福利多元主義十分適合解決非福利國家的福利供給不足問題。

日本運作時間銀行的經(jīng)驗，展示了非福利國家發(fā)展應用福利多元主義的樣態(tài)。20世紀70年代以來，日本的老齡化問題日益突出，但因石油危機導致的經(jīng)濟蕭條，使日本當時的福利事業(yè)發(fā)展陷于瓶頸。直到1998年，受福利多元主義影響以及考慮到志愿者團體在1995年阪神大地震中的參與效果，日本政府制定了《特定非營利活動促進法》，其立法宗旨為“以促進自主自律的民間公益部門與政府行政部門及民間營利部門同步發(fā)展”。由此，日本社會組織開始參與公共福利供給，成為長期照護險的補充力量。在時間銀行組織者的努力、政府的支持、社會企業(yè)的支持、民眾的配合下，日本時間銀行得到了蓬勃的發(fā)展，以日本“活力生活俱樂部（NALC）”為例，在其發(fā)展的二十余年間，會員已達26500人，設立一百余個分支機構(gòu)。時間銀行提供的補充式的公共照護服務，有效緩解了日本社會的老齡化問題［13］。日本時間銀行的發(fā)展模式，展示了政社合作的應有樣態(tài)，即公共福利供給由政府和社會組織共同參與，二者互補式合作。公共部門主要進行政策性業(yè)務而非服務性業(yè)務。制定法規(guī)、指導福利事業(yè)發(fā)展方向等政策性業(yè)務，既可表明政府對福利供給承擔責任，又不直接履行其責任，這種安排一方面可以給社會組織的服務提供權(quán)威支持，彌補社會組織公信力不足的問題。另一方面，政府也可借助社會組織力量，從日常服務工作中解脫。多元主體的加入，也可避免官僚主義對社會新需求反應遲鈍的弊端［14］。

（二）福利多元主義視角下時間銀行運作的可行模式

按照福利多元主義理論，要發(fā)揮時間銀行開發(fā)照護人力資源的優(yōu)勢，應當將他定位為公共福利供給產(chǎn)品，同時，應采用政社合作模式運作時間銀行，使政府和社會組織發(fā)揮各自優(yōu)勢，并互補各自短板。

首先，時間銀行應納入社會保障補充體系。時間銀行可提供豐富照護人力資源，彌補長期照護險短缺的人力資源，承擔難易度較低的照護服務供給。時間銀行還具有養(yǎng)老保險中代際互助、延期承兌的特征，開發(fā)時間幣的代際互助潛力，可緩解養(yǎng)老保險的開支壓力。因此，將時間銀行納入社會保障體系，定位為公共福利服務，符合老齡化社會中老年失能者對照護服務的需求。具體而言，可將時間銀行互助照護機制定位為長期照護險的補充手段。兩類機制各自扮演不同角色，無法相互替代。一方面，應當對失能程度進行分級。互助照護服務和長期照護服務應按照內(nèi)容的專業(yè)度、難易度等進行劃分和銜接，以便形成全面且綿密的服務網(wǎng)絡。相對簡單的志愿服務，在難易度上差異較小，有益于應對時間幣兌換的公平性質(zhì)疑，也可吸引更多志愿者加入。另一方面，應引導失能者及家屬選擇不同類型的照護服務。失能程度較高的失能者，應當由長期照護險機制提供專業(yè)照護者，以滿足照護需求。而難度較低的照護服務則由時間銀行照護者提供，如日間陪伴、送餐、保潔等簡單服務。難度較高的照護服務仍需要回歸長期照護服務體系，由專業(yè)人士提供。

其次，時間銀行互助照護機制應采用政社合作的方式運作。如前所述，福利多元主義下的公共福利供給，需要公共部門與社會組織的有機合作，集合政府和社會組織的優(yōu)勢，并使二者互補劣勢。時間銀行互助照護模式，可采用以政府和社會資本協(xié)作的PPP（Public-private Partnership）模式，使公共部門和社會組織共同承擔照護服務的供給。具體而言，可由政府委托社會組織將現(xiàn)有資產(chǎn)進行改造后適用于時間銀行服務，時間銀行的所有權(quán)歸屬于實施運作的社會組織。同時，由政府負責對時間銀行網(wǎng)點建設統(tǒng)籌規(guī)劃、立法規(guī)定時間銀行運作規(guī)則、監(jiān)督時間銀行的依法運作。

五、我國大陸地區(qū)發(fā)展時間銀行的永續(xù)策略

我國大陸地區(qū)與臺灣地區(qū)在人口老齡化趨勢下，都面臨公共照護福利供給不足的問題，時間銀行PPP運作模式有利于開發(fā)照護人力資源，滿足失能者的照護需求。大陸地區(qū)運作時間銀行的經(jīng)驗尚淺，可參考前述臺灣地區(qū)時間銀行的豐富實踐，采用福利多元主義理念下的PPP模式，結(jié)合大陸地區(qū)公共部門和社會組織的特性，或可實現(xiàn)時間銀行的永續(xù)發(fā)展。

（一）我國大陸地區(qū)對時間銀行PPP模式的可行性分析

自1998年上海晉陽社區(qū)率先設立時間銀行以來，大陸地區(qū)眾多城市陸續(xù)開始了時間銀行的實踐。民政部也于2012年提出了時間銀行養(yǎng)老模式志愿服務記錄制度。近年來，為了貫徹落實《關(guān)于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》（國辦發(fā)［2019］5號），各地政府陸續(xù)發(fā)布時間銀行相關(guān)試行方案。各地的養(yǎng)老服務時間銀行試行方案，都提及構(gòu)建“政府主導、通存通兌、權(quán)威統(tǒng)一”的時間銀行運行機制，在此共同的原則下設計制度，主要規(guī)定了保障時間銀行運行的各主體責任、時間幣兌換規(guī)則、志愿者激勵措施等。以《南京市養(yǎng)老服務時間銀行實施方案（試行）》為例，它明確規(guī)定了籌資渠道并承諾了人力資源供需失衡時的替代方案：“設立時間銀行專項基金，資金由福彩公益金保障，鼓勵社會捐助。專項基金委托市慈善總會設立，主要用于：化解時間銀行運行風險；為重點空巢獨居老年人發(fā)放服務時間；志愿者因戶籍遷離本市等原因需注銷賬戶時，按照最新公布的非全日制小時工工資標準的10%給予一次性補助?！痹撘?guī)定反映出，首先，大陸地區(qū)將時間銀行視為養(yǎng)老保險的補充措施，強調(diào)對失能老年人提供照護服務，相關(guān)政策表達了通過時間銀行解決人口老齡化問題的實際需求。其次，該規(guī)定明確了以委托社會組織提供服務和資金管理的方式運作時間銀行，間接表達了將社會組織視為福利供給主體的政策意愿。同樣推行PPP模式的還有《北京市養(yǎng)老服務時間銀行實施方案（試行）》，它規(guī)定了時間幣兌換方式和激勵方式，存1萬個“時間幣”可入住公辦養(yǎng)老機構(gòu)。該規(guī)定將公共養(yǎng)老設施提供給社會組織舉辦的時間銀行使用，形成了特有的PPP模式?？梢?，在各地時間銀行的實施方案中，雖然尚未明文規(guī)定將時間銀行運營者視為公共福利供給主體，但已經(jīng)實際上采用了福利多元供給的PPP模式。

（二）促進我國大陸地區(qū)時間銀行永續(xù)發(fā)展的具體建議

1. 時間銀行的具體運作規(guī)則的立法建議

各地現(xiàn)有“實施方案”的立法層次較低，內(nèi)容較為原則性，且宣傳力度不足，民眾對該模式的認知度較低，目前仍難以發(fā)揮作用［15］。為保障公共福利供給穩(wěn)定性，吸引更多參與者，建議提高立法層次，并進一步明確各主體權(quán)利義務及相關(guān)公共部門的監(jiān)督責任。立法還應明確通兌時間幣的規(guī)則、計算勞動價值的標準，進而解決前述跨地通兌、延期承兌和平等性等問題。如前所述，明確、統(tǒng)一、公平的規(guī)則有利于吸引更多參與者，逐步形成充沛的照護人力資源儲備。具體設計如下：

第一，規(guī)范各主體權(quán)利義務及準入門檻。首先，立法明確規(guī)定時間銀行運營者、照護服務提供者、照護服務接受者三方之間的權(quán)利義務關(guān)系及法律責任。其次，制定時間銀行運營者的運營資格認證標準及運營程序標準，并授予時間銀行運營者培訓及頒發(fā)照護相關(guān)資格證書的權(quán)力?？山梃b臺灣地區(qū)為志愿者進行的“懂老培訓”等措施，進行知識及技能的培訓，并協(xié)助他們?nèi)〉脤I(yè)的從業(yè)資格證書，如家政類、復健類、心理安撫類的資格證書。上述舉措可確?！皶r間銀行”的未來參與者具備一定的照護技能，保障照護服務的基本質(zhì)量。

第二，規(guī)定統(tǒng)一的時間幣兌換規(guī)則。考慮到政府的權(quán)威性及其政策出臺過程的公開性，它們制定的時間幣換算標準更容易為時間銀行的用戶所接受。建議出臺《失能等級劃分評定標準》或《照護強度等級評定標準》等指南性法律文件，根據(jù)照護服務的專業(yè)度和難易度等級，確定存兌系數(shù)，由此實現(xiàn)時間幣的統(tǒng)一換算標準。

第三，立法明確時間幣跨行通兌、繼承與轉(zhuǎn)移功能。若要擴大時間銀行服務的供給范圍，需鼓勵已有機構(gòu)進行合作，在統(tǒng)一時間幣兌換標準的基礎上，即可進一步出臺政策鼓勵各時間銀行運營者相互認可時間幣的通兌。另外，還應當設計可將自己存儲的時間幣由其他家庭成員提取的規(guī)則，以防失能者因無法親自提供照護服務而被時間銀行排擠，該規(guī)則也有利于鼓勵更多異鄉(xiāng)打拼的青壯年群體積極“儲存”時間幣。

2. 開發(fā)照護人力資源的建議

第一，挖掘非勞動人口，充實照護人力資源。與臺灣地區(qū)相比，大陸發(fā)展時間銀行的劣勢條件主要是志愿服務不發(fā)達。大陸的志愿服務多為由上至下推動，如黨政機關(guān)中的志愿服務活動、社區(qū)中的志愿活動。而臺灣地區(qū)的志愿者服務具有很強的自發(fā)性，據(jù)調(diào)查，高達86%的青少年認為志愿服務對社會與個人都非常重要。發(fā)達的公益組織和深入人心的公益理念使得臺灣地區(qū)的志愿者人數(shù)已占臺灣地區(qū)總?cè)丝诘?5%左右，而我國志愿者約占總?cè)丝诘?%（數(shù)據(jù)未包括臺灣地區(qū)） ［16］。如何開發(fā)更多的照護者，充實照護人力資源，是大陸地區(qū)發(fā)展時間銀行面臨的首要問題。臺灣地區(qū)高校志愿組織的成效說明，在校學生參與志愿服務熱情較高、體力較為充沛、學習護理知識效率更高，是十分有潛力的照護人力資源。同時，退休的低齡健康老人，對互助照護的需求更迫切，因此參與的積極性更高。我國農(nóng)村地區(qū)老年人已表現(xiàn)出對互助照護需求的較強意愿［17］。低齡老人人力資源的開發(fā)，在大陸地區(qū)已初見成效。根據(jù)《中國時間銀行發(fā)展報告》的數(shù)據(jù)，在上海市虹口區(qū)時間銀行試點中，虹口區(qū)年滿60歲（女性可以放寬到50歲）到70歲，身體健康、能自理且有服務意愿的退休人士，都可通過小程序申請會員資格并完成“接單”，為高齡老年人提供相應服務。截至2019年報告發(fā)表時，該時間銀行注冊會員730名，累計發(fā)放 843 個時間幣。該報告的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在低齡老年人看來，參與時間銀行是一份榮譽，也是一種新的動力。他們期待時間銀行的激勵措施可以打造一條養(yǎng)老服務的可持續(xù)生態(tài)鏈，擴大全社會養(yǎng)老服務的參與度，在全社會形成一種互助養(yǎng)老新模式。

第二，動員科技企業(yè)開發(fā)時間銀行網(wǎng)絡平臺。可開發(fā)全國通用的時間銀行網(wǎng)絡平臺，并吸引不同類型服務者簽約合作。利用網(wǎng)絡平臺，有助于實現(xiàn)個性化的照護需求者與照護提供者之間的精確匹配，該計劃值得大陸地區(qū)借鑒。大陸地區(qū)網(wǎng)約車軟件及外賣軟件的應用，已經(jīng)表明在現(xiàn)有技術(shù)條件下，實現(xiàn)照護需求者與照護提供者的精確匹配并非難事。平臺還可鼓勵其他類型的服務者接入，如客運行業(yè)，以便在時間銀行網(wǎng)點較稀疏地區(qū)，通過解決遠距離者的交通問題，實現(xiàn)照護需求的跨地滿足。另外，平臺還可設計服務評價打分功能，以鼓勵照護者提供更完善的照護服務，進而保障基本的服務質(zhì)量。廣州市南沙時間銀行為我們展示了上述建議在技術(shù)方面的可行性。南沙時間銀行建立了會員等級制度、雙方滿意度評價制度、服務類型等級限制制度、信譽追溯制度和仲裁功能。在平臺網(wǎng)站上還公布了“明星企業(yè)”“團隊光榮榜”等欄目，以此鼓勵各類服務者簽約合作。④南沙時間銀行由此得到了各界商戶的支持，其案例值得在全國范圍內(nèi)推廣。

六、結(jié)" 語

人口老齡化不僅加劇了養(yǎng)老保險開支壓力，也增加照護服務供給的壓力。事實上，對失能者而言，相比于現(xiàn)金補助，更需要照護服務的供給。在公共福利供給不足的地區(qū)，時間銀行PPP運作模式有利于開發(fā)充沛且低成本的照護人力資源。時間銀行PPP模式不僅可動員社會組織參與公共事務，還可促進民眾發(fā)揮自身能動性，減輕國家福利供給的壓力，有效滿足民眾對照護服務的基本需求。將社會組織的福利供給納入社會保障體系，是應對經(jīng)濟下行、人口老齡化的可行途徑，未來相關(guān)研究應當更多關(guān)注如何挖掘社會組織的力量參與公共福利供給。

注釋：

① 參見弘道老人福利基金會網(wǎng)站，網(wǎng)址：http：//www.hondao.org.tw/。

② 參見新北市政府網(wǎng)站，網(wǎng)址：https：//lkk.ntpc.gov.tw/home.jsp？id=d1350b7a0bdca3ae。

③ 參見中時新聞網(wǎng)，網(wǎng)址：https：//www.chinatimes.com/realtimenews/20171027004901-260407？chdtv。

④ 參見南沙時間銀行官網(wǎng)，網(wǎng)址：https：//www.nstimebank.com/timebank/welcome/frontWelcome.action。

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責任編輯：汪頻高

（E-mail：470597273@qq. com）

Dilemmas， Ideal Models， and Sustainable Strategies of Time Banks： Insights from Practices in Taiwan Region

WANG Youyi

（Law Institute， Fujian Academy of Social Sciences， Fuzhou 350001）

Abstract： Taiwan has introduced the “Time Bank” practice， a mutual care and assistance mechanism， to address the shortage of human resources for caregiving in public welfare provision. It provides rich experience of the localization of Time Bank in Chinese societies. However， under the traditional welfare supply mode， Time Bank can only be positioned as a voluntary service； in this system， the public sector and social organizations fail to give full play to their respective advantages， limiting the potential of Time Bank to develop human resources for caregiving." Referring to the theory of welfare pluralism， the care service provided by social organizations can be a kind of public welfare supply， and the mutual care mechanism of Time Bank can be incorporated into the social security system， which is conducive to solving the current dilemma. Specifically， national legislation should define the nature and operation rules of Time Bank； the Public-private Partnership （PPP） model of cooperation between the government and social capital should be used to develop Time Bank； and the administrative resources and credibility advantages of the public sector should be combined with the human resources， volunteer service experience and financing advantages of social organizations to promote the sustainable development of Time Bank.

Key words： Time Bank； Public-private Partnership； mutual support pension； welfare pluralism