技術治理、群眾工作與“楓橋經驗”

摘 要： “中央-地方-社會”構成了國家治理中相互制衡的三個主要層面。良好的國家治理需要在三個層面之間保持平衡。借助12345市民熱線等技術手段，群眾可以幾乎零成本地提出訴求，當上級政府對下級政府解決群眾訴求進行“強考核”時，就會出現訴求“爆炸”，三層平衡被打破，地方政府或者基層治理就變成主要“應對”上級政府考核，使得群眾工作難以開展，基層政治生態被“消極分子”主導，基層治理也就“喪失”了內部解決矛盾的能力。市民熱線平臺的便捷化和零成本化，會消解傳統信訪機制中訴求表達的成本約束，疊加“接訴即辦”的“強考核”機制，或將誘發非理性訴求的泛化與聚集效應，因而上級政府對下級政府的考核需要在“強考核”和“弱考核”之間進行轉換，進而形成動態性的考核“松緊平衡”。

關鍵詞： 市民熱線；信訪制度；“楓橋經驗”；群眾工作

中圖分類號：D630 文獻標志碼：A 文章編號：1006-0766（2025）02-0074-07

一、問題的提出

（一）基于12345市民熱線的基層技術治理現狀

以12345市民熱線為代表的技術手段在當前地方治理中正發揮著越來越重要的作用。2016年，北京市平谷區為有效治理長期存在的盜采金礦、偷挖砂石等違法現象，針對問題解決過程中“鄉鎮和部門責任權力不匹配、協同機制不完善”的問題，形成了“街鄉吹哨、部門報到”的工作機制。①北京市在推廣“街鄉吹哨、部門報到”的基礎上進一步推動了“接訴即辦”改革。“接訴即辦”即利用12345市民熱線，由熱線匯聚市民訴求，并以工單形式派往街鄉鎮，同時市民熱線通過電話回訪及時跟蹤和記錄工單辦理情況，這些記錄成為辦理單位的考評依據，最終量化為“回應率”“解決率”和“滿意率”三個核心指標，由北京市委書記每月底在全市街鄉鎮及主要職能部門負責人出席的書記點評大會上公布街鄉鎮和職能部門考核排名。

北京市12345市民熱線平臺“接訴即辦”不僅由市委書記牽頭督辦，而且平臺建立了黨委督查和紀委監察機制。“市紀委監委建立快查快辦機制和通報曝光工作機制。對每月排名后十或連續兩三個月排名后十的街鄉鎮，市紀委監委會核查是否存在不作為的現象”，在區級層面，各區參照市紀委監委的問責機制建立區內監察機制。“朝陽區規定月度排名連續兩個月排名靠后，問題將移交區紀委監委機關”。在此巨大壓力下，北京市“接訴即辦”受到各區政府高度重視。“有的區約80%的委辦局、街鄉鎮將‘接訴即辦’作為每周最為重要的工作機制”。②12345市民熱線平臺主要的接單單位為街鄉鎮，街鄉鎮接單后再向村居派單，在上級政府考核壓力下，負責辦理工單的基層單位便建立工單優先處置機制，統籌調配資源實施全流程提速辦理，通過專班推進、限時辦結等方式確保訴求響應時效性與辦結完成度雙達標。

12345市民熱線平臺于市民而言兼具便利性和邊際成本趨零性，而“接訴即辦”的高“回應率”和高“解決率”會激勵更多市民通過12345市民熱線反映自身訴求，最終導致12345市民熱線平臺受理數量快速增長，并且成為基層治理的主要平臺與主要機制。12345市民熱線平臺受理數量的快速增長，不僅吸引了之前其他平臺或渠道反映的訴求，而且導致各種可能不合理的訴求也大量涌入。

（二）訴求類型與基層技術治理局限

一般來講，涌入12345市民熱線平臺的訴求可以分為三種類型：一是普通、正當且容易解決的訴求，二是正當卻難以解決的訴求，三是不一定合理的訴求。12345市民熱線平臺通過“強考核”方式可迅速解決第一類訴求，而在解決第二類和第三類訴求時則可能不僅力不從心，而且會不知所措，治理結果也可能適得其反。12345市民熱線平臺“接訴即辦”具有以下幾個相互聯系的特點，這些特點決定了其在地方治理中的作用與局限。

第一，12345市民熱線平臺接單，對投訴群眾來講，極為便利，且成本趨零。

第二，平臺通過向基層單位下派工單，并對工單的“回應率”“解決率”“滿意率”進行考核，可以監督各基層接單單位辦結工單的情況。

第三，如果上級政府領導重視對各基層單位辦結工單情況的考核，各基層單位就會竭盡全力提高“三率”，反之，各基層單位就可能找各種理由“拖延”辦結工單。

第四，上級政府領導越重視熱線平臺考核，基層單位便會投入越多治理資源辦結工單以提高“三率”，就會有越多訴求涌入平臺，基層單位就容易有大量難以辦結的工單。

第五，平臺受理訴求，向下派單以及進行“三率”考核，都停留在形式上，不同性質的工單很難區分訴求的辦結難度和合理性。在上級政府“強考核”壓力下，基層單位有將矛盾解決在萌芽狀態的內在動力，不合理訴求者則試圖借機“要挾”基層單位以獲得不當利益。

第六，在上級領導的重視下，通過平臺派單，容易解決的訴求基層單位很快就解決了，而難以解決的訴求進入平臺后仍然不能解決。基層單位快速解決訴求的能力會激勵更多訴求進入平臺。而在上級領導高度關注下，大量進入平臺的同類訴求推動基層單位系統謀劃、著力化解，同時基層單位在應對策略性博弈時，須防范權宜性處置引發的制度套利風險。因為通過12345市民熱線平臺提出訴求具有成本趨零性，同時在考核壓力下，基層單位辦結需求強烈，使得不合理訴求就可能獲得利益，從而刺激出更多基層單位難以應接的不合理訴求。

第七，面對基層單位難以應對的不合理訴求，平臺考核需要調整策略，即允許基層單位對平臺派單進行甄別，剔除不合理訴求。當基層單位具有剔除不合理訴求的申訴權而平臺幾乎不能甄別基層申訴真假時，基層單位就會為提高“三率”而剔除大量合理訴求。（張雪霖：《“回應性政府形象”：中國城市基層治理的政民溝通體系再造——以南京市12345市長熱線媒介為例》，《國際新聞界》2023年第6期。）

第八，在基層單位強烈的訴求甄選需求下，上級政府對“三率”的考核須從“剛性約束”轉為“彈性調適”，允許基層單位在處理工單時有較大自主權。在此情形下，“三率”可能下降，易解決的訴求可快速解決，難以解決的訴求仍然不可解決，使得不能解決的不合理訴求轉戰到諸如信訪等平臺。

換言之，12345市民熱線平臺利用技術手段，可以便捷、低（零）成本地獲取群眾訴求，在上級政府高度重視和“強考核”壓力下，基層單位調用所有治理資源辦理、辦結平臺派單的訴求，從而擴大了市民參與度，提高了基層單位的責任心，提升了基層治理效率和地方治理能力。熱線平臺的缺陷是無法甄別市民訴求的合理性，技術手段的便捷性和零成本特性導致各種不合理訴求涌入，極大地提升了基層治理成本，使得基層單位在辦理訴求時被迫進行雙向策略性博弈：一方面要應對群眾訴求的持續異化，另一方面又需滿足上級政府的“機械”考核。（安永軍：《應用強度：技術治理效率悖論的一種新解釋——基于B市“12345”熱線的實踐分析》，《探索》2022年第1期。）

二、國家治理體系的三層互動機制與治理結構平衡

（一）“中央-地方-社會”三層互動機制

中國是單一制國家，實行中央的集中統一領導，地方權力來自中央授權，地方政府是中央政府的代理人，中央有權對地方進行考核、任免。同時中國的國家權力屬于全體人民，人民政府必須全心全意為人民服務，為人民群眾謀福利，解決人民群眾的困難。因此，人民群眾可向人民政府提出訴求，人民政府有責任和義務為人民群眾解決訴求。

中國是一個超大型國家，設有五級人民政府，真正面對面接觸人民群眾、最了解人民群眾、承擔群眾工作的主要主體是街道、鄉鎮以及其所屬村居組織。中央政府不直接面對人民群眾，主要通過自上而下的委托代理機制，依次經由省級、市級、縣級政府，最終傳導至鄉村一級（或街道、居委會層面）。鄉村（或街道、居委會）承擔著了解人民群眾情況、解決人民群眾困難、保障人民群眾基本生產生活秩序、幫助人民群眾搞好生產生活的重要職責。若鄉村干部在基層工作中消極怠工、“不作為”，未能切實解決人民群眾困難，人民群眾有權向高層級政府反映相關情況，并提出合理訴求。最重要的是，如果鄉村干部在基層治理實踐中出現“侵犯”人民群眾利益的行為，人民群眾同樣擁有向上反映情況以及“舉報”鄉村干部不當行徑的權利。

基層治理是國家治理的基石。在當前我國的行政體制下，可將從中央至鄉村的各級行政架構簡化為兩級，即上級與下級，上級視為中央政府，將省、市、縣、鄉、村統一歸為地方政府范疇（基層/地方治理）。只有基層治理有效，人民群眾安居樂業，國家治理才有了穩固的基礎，無論鄉村干部是“不作為”還是“亂作為”，乃至出現“侵犯”人民群眾利益的行為，都會嚴重影響基層治理效能，損害黨和國家權威。故而上級政府有必要依據人民群眾反映的情況、提出的訴求，要求下級政府（地方）改變錯誤、積極作為，并據此評價考核地方政府工作。

因此，中國實際上存在著“中央-地方-社會”三層治理結構，正是這三層互動構成了中國國家治理的特質。其中，地方政府與社會面對面打交道，構成國家治理的基本面，地方政府“不作為”或“亂作為”會損害社會的利益，社會可以向中央政府反映情況，讓中央政府督促地方政府改正錯誤、改進方法，中央政府對地方政府有考核權和任免權，在中央政府的督促下，地方政府須努力做好本職工作，為人民群眾提供最大福祉。

“中央-地方-社會”三層治理架構的主要目的是造福社會。地方直接與社會接觸，是造福社會的直接責任人。從地方政府角度而言，地方政府作為理性行動者，在追求地方利益最大化的過程中可能出現“少負責任”“不作為”的現象，甚至出現通過“損害”群眾利益來實現地方利益最大化的問題。在信息不對稱的情況下，中央政府很難判斷地方政府作為的合理性，地方政府也可以以區域治理情境特殊性為由進行策略性應對，同時地方政府又要防止社會過多地向中央政府反映地方情況。為此，中央政府通過制度賦權構建了社會監督渠道，確立公民訴求可越級反饋的法定權利。

因為中央政府批轉地方政府解決的社會訴求時并無合理性判定，地方政府就傾向于將所有批轉來的社會訴求視為不合理訴求，進而拒絕予以滿足。如此一來，社會訴求經中央政府批轉地方政府后仍得不到解決，若社會再次向中央政府反映訴求，中央政府再批轉地方政府依舊懸而未決，中央政府批轉工作就失去實際效力，社會向中央政府反映情況也就失去意義，社會將不再向中央政府反映情況。在此情形下，地方政府可能會因缺乏監督與約束而“肆意妄為”，致使地方治理陷入惡性循環。因此，中央政府須對批轉地方政府的社會訴求的處理情況進行評判。如果一個地方有太多訴求反映到中央政府，以及有太多由中央政府批轉地方政府的訴求因得不到解決而再次回流至中央政府，中央政府就可能依據到中央政府的信訪數量對地方政府進行排名，這個信訪數量既包括合理訴求，也包括不合理訴求。為此，地方政府在中央政府的考核排名壓力下，就會盡可能解決社會合理訴求，防止過多社會訴求反映到中央政府。

地方政府的防范以及地方政府一定程度上對信訪工作的自由裁量權，有效地防止了社會不合理的“謀利型”上訪。同時，因為中央政府對信訪的形式排名（只排數量，不考慮合理性），必然有不合理上訪試圖獲利，（田先紅：《從維權到謀利——農民上訪行為邏輯變遷的一個解釋框架》，《開放時代》2010年第6期。）又有合理訴求得不到地方政府的認真對待。

（二）信訪成本與三層治理結構平衡

社會通過信訪反映情況是有成本的，包括經濟成本、時間成本和心理成本。如果信訪沒有成本，就可能有群眾試圖借信訪給地方政府造成壓力謀利。而具有實質正當訴求的群眾，基于對權益救濟的強烈需求，往往愿意支付信訪成本。也就是說，信訪成本一方面有助于防止“謀利型”信訪，另一方面又讓有實質正當訴求的信訪者能夠向中央政府申訴。正是地方政府對信訪流程的逐級把關，加上信訪固有的時間和心理成本，一定程度上形成了一種篩選機制，進而甄別出有實質正當訴求的信訪者，中央政府以這些能夠克服層層行政阻礙的信訪案例作為地方治理效能考核指標，就比較符合基層治理實際且有效。（賀雪峰：《國家與農民關系的三層分析——以農民上訪為問題意識之來源》，《天津社會科學》2011年第4期。）

如果將社會上訪變得便捷且零成本，過去信訪制度中的成本將不復存在，就可能會有大量不合理訴求涌入信訪系統，致使信訪系統不堪重負，也無法甄別訴求的合理性與緊急性、無法確定訴求處置順序。中央政府確立地方政府信訪工作的屬地管理責任，不是為了甄別信訪件的合理性，而是因為大量信訪件已超出其受理能力，信訪制度本身成了亟待解決的問題。

如果群眾到中央政府上訪十分便捷、安全、零成本，且中央政府以信訪量和解決信訪訴求的滿意度對地方政府進行“強考核”時，社會矛盾將不斷向中央政府集聚，加劇中央信訪的嚴峻形勢。在這種情況下，地方政府主要扮演著承辦中央政府交轉辦信訪件的角色，地方治理主體性、有效性逐漸喪失。為此，中央政府須轉變對地方政府信訪工作的考核方式，將上訪量作為考核重點，賦予地方政府一定的自主空間（既要求地方政府對信訪工作進行源頭治理，又默許地方政府采取一定措施消解信訪量），且弱化對地方政府處理中央交轉辦信訪件的考核問責力度，即中央政府對地方政府處理信訪工作的滿意度進行“弱考核”。

反之，若信訪制度成本較高，或中央政府并不以地方信訪量和解決交轉辦信訪件辦理滿意率來考核地方政府，即中央政府只是簡單地將到中央上訪件轉交地方政府辦理但不予考核或只是“弱考核”，在這種情況下，社會可能不會向中央政府反映情況或即使反映了情況也無法改變地方政府作為。而在這種社會約束減少的情形下，地方政府可能產生治理惰性與行政失范行為，地方政府在社會中的公信力將逐步降低。鑒于信訪制度高成本帶來的弊端，中央政府既要求保持信訪渠道暢通、信訪成本適度，又會依據地方政府解決中央交轉辦信訪件的辦結情況以及地方上訪量對地方政府進行“強考核”。可見，地方治理成效或表現為信訪行為，或通過信訪展現。

總體而言，在“中央-地方-社會”三層治理結構中，社會向中央反映情況并提出訴求是有成本的，而信訪成本的一個重要作用是甄別訴求的真實性與合理性。如果成本太高，中央政府將喪失通過社會反饋約束地方治理失序的能力；如果沒有成本，社會事務集中到中央政府，地方政府異化為被動處理中央信訪交轉辦事務并接受嚴格考核的治理客體，地方政府也就喪失了主體性。這就需要在中央、地方和社會三個層面維持相對平衡關系，即中央不能替代地方處理社會事務，而地方必須服務社會，同時社會可向中央反映地方情況，中央具有對地方處置社會事務效率的考核權力。故而只有中央、地方和社會三個層面實現動態均衡，才能達到國家治理的最佳狀態。同時在“中央-地方-社會”三層治理結構平衡中，信訪制度本身也保持著松與緊的平衡：當信訪渠道不暢，社會訴求無法上達中央，地方政府“不作為”或“亂作為”，使得社會利益普遍受損時，中央政府應該通過暢通信訪渠道、加強信訪作用來強化中央與社會的聯結，以約束地方；當信訪制度過度強勢，地方政府主要工作變成辦理信訪交轉辦事務，在中央與社會的聯合夾擊下，地方政府會喪失治理主體性、也無力積極主動因地制宜進行地方治理時，中央政府應當放松對地方政府的約束，給予地方政府一定的自主治理空間。

三、信訪制度的動態平衡

在“中央-地方-社會”的三層治理結構中，社會并非一個整體，而是由無數個體所構成的復數。當前信訪系統中有一句眾所周知的判斷，即20%的信訪治理資源用于應對解決80%的信訪，80%的信訪治理資源應對解決20%的無理訪。（田先紅：《國家與社會生活：農民上訪的一種理論解釋》，《中國農村觀察》2019年第4期。）雖然大部分群眾的上訪件都是合理的，但總有一部分上訪件是不合理的，而現有信訪制度無法解決不合理訴求。

在國家弱化信訪制度的周期內，群眾因信訪渠道不暢通使得合理訴求難以進入政策議程，導致社會矛盾不能妥善解決。在國家重視信訪制度的周期內，社會矛盾得以進入中央視野，同時中央政府要求地方政府必須快速妥善且有效解決群眾合理合法的訴求，而地方政府在中央政府的考核壓力下會采取積極行動，在短時間內就解決了歷史積案，進而滿足了群眾的合理訴求。

但在國家重視信訪制度的周期內，社會中的一些復雜、深層次矛盾也進入信訪系統。由于信訪系統難以解決此類復雜、深層次矛盾，長此以往，這些矛盾逐漸變成信訪系統中的“疑難雜癥”，久拖不決，進而導致信訪制度成本不斷上升。同時，因為國家重視信訪制度，制度實踐中容易產生“信訪不信法”現象，還會出現“偏執型”上訪者、“謀利型”上訪者，由此各類不合理訴求迅速增長。由于這些訴求缺乏合理依據，自然得不到滿足，卻也致使大量信訪治理資源被無端耗費。

國家重視信訪制度的程度越高，一定程度上越容易為不合理上訪行為提供合法性。國家信訪渠道越暢通，就為越多不合理上訪者創造上達中央反映問題的機會。因而，在國家重視信訪制度的周期內，地方政府在解決大量合理訴求上訪件、消解大量社會矛盾的同時，也刺激產生了一大批不合理上訪者。這些不合理上訪者憑借強有力的信訪制度與地方政府博弈，在此情形下，地方政府不得不投入大量治理資源以應對此類不合理上訪現象。

從地方政府角度來講，不應當允許不合理上訪，然而，當前的信訪制度難以明確判定上訪件合理性的主體。若禁止不合理上訪，地方政府傾向于采取“一刀切”方式將合理上訪也當作不合理上訪一并禁止。只要國家重視信訪制度，不可避免地就會出現不合理上訪現象以及由此造成的治理資源浪費；而一旦不重視信訪制度，合理上訪又可能得不到及時、妥善的解決。因此，信訪制度不能過度強調某一方面，而應當有松與緊的周期，并保持動態平衡。這一平衡的核心在于允許存在一定數量的“釘子戶”，允許存在不合理上訪和纏訪現象，但必須將這類不合理上訪者嚴格控制在一定范圍內，不能讓其成為信訪活動中的主導群體。

社會是復雜的，是由無數個體共同構成的。伴隨社會形態的誕生和存在，社會成員天然地存在積極分子、“消極分子”與中間群眾三大類別。積極分子通常是社會秩序的堅定維護者、引領者，“消極分子”或是反抗秩序或是想搭便車的人，而中間群眾是社會中的大多數，他們沒有鮮明立場，往往采取觀望態度。當積極分子在社會活動中占據主導地位時，中間群眾會隨積極分子成為社會秩序的向心力量；而當“消極分子”占據主導地位時，中間群眾又會隨“消極分子”成為社會秩序的離心力量。

若過度強調保持信訪渠道的暢通以及對信訪訴求的回應，可能導致不合理上訪者獲得更多重視甚至更多利益，這就容易引發群體效仿效應從而導致不合理上訪現象愈發嚴重。當這些不合理訴求報至中央，再由中央交轉辦至地方后，地方政府容易陷入“信訪交轉辦件驅動型治理”模式，與此同時信訪系統將呈現“訴求通脹”態勢并傳導至地方政府，最終致使地方政府的治理資源被迫向應對上級信訪交轉辦件傾斜，常規性地方治理職能遭到系統性擠壓，導致地方治理效能低下。

四、地方治理生態與“楓橋經驗”

充分利用信息技術進行技術治理的12345市民熱線平臺，疊加“接訴即辦”的“強考核”機制和地方政府的“強激勵”舉措，平臺極大地甚至是徹底改造了之前的地方治理生態尤其是基層治理生態，具體表現在以下四個方面：

第一，訴求合理性甄別困境。平臺接訴量的快速上升，不僅源于既有訴求渠道的轉移效應，也誘發了大量不合理訴求。然而平臺缺乏有效手段對海量訴求進行合理性甄別，只能做形式考核。

第二，潛在訴求與不合理訴求涌現。便捷、零成本且有效的熱線平臺刺激產生了各種潛在需求，大量不合理訴求也被接入。潛在需求是指在需要自行承擔信訪成本時便會自我消解的訴求，得益于平臺便捷、高效、零成本特性，這些潛在需求大量轉化為向平臺表達的訴求。而不合理訴求的背后往往是對個人利益高度敏感的群體，隨著平臺有效性的不斷提升，接入的不合理訴求量也隨之增長，進而刺激更多潛在訴求涌現。久而久之，不僅更多利益敏感型群眾試圖從平臺獲利，還促使更多群眾逐漸轉變為利益敏感型并嘗試通過平臺獲利的群體。

第三，基層工作重心偏離。平臺實施的“強考核”機制與“強激勵”舉措，迫使基層單位將主要治理資源從原本按基層單位（基層政府和部門）工作規劃開展工作，轉向處理平臺下派工單。基層單位的常規性治理工作逐步被平臺下派工單的緊急任務所取代，基層常規性治理受到沖擊。

第四，基層治理生態改造。基層單位將主要治理資源用于辦結熱線平臺下派工單，意味著治理重心集中在接觸投訴群眾、解決投訴問題、滿足投訴群眾訴求上。在向熱線平臺投訴的群眾中，有相當規模屬于利益敏感型群體。因而，在熱線平臺的強大壓力下，各基層單位的主要治理資源均聚合于與這類利益敏感型群體的互動中，這就從根本上改變了基層治理生態。

在基層治理領域，尤其是農村基層治理方面，“楓橋經驗”是極為重要的經驗。“楓橋經驗”的主要外在表現是“小事不出村，大事不出鄉鎮”，其根本要義則是“矛盾不上交，就地化解”。（呂德文：《楓橋經驗：基于群眾工作方法的檢視》，《科學社會主義》2019年第1期。）這里需特別指出的是，“楓橋經驗”并不是簡單禁止小事出村、大事出鄉鎮，而是強調通過有效的基層治理，將小事化解在村莊內部，將大事化解在鄉鎮范圍之內，使得大事小事均無需出村或出鄉鎮。即便有某些小事必須出村，或大事必須出鄉鎮的情況，亦無大礙。關鍵在于鄉鎮和村在應對處理大小事務時，須堅守原則，而不能無底線地妥協、“擺平”。正是堅守原則、直面矛盾、“不和稀泥”的處理方式，才能在成功解決一個矛盾的過程中，找到解決一類矛盾的辦法。

鄉村社會中必然發生各種矛盾，出現各種大小事務，沒有矛盾和事務的鄉村是不存在的，也是異常的。鄉村是熟人社會，矛盾化解有其獨特邏輯，即化解的不是單一的矛盾，而是一類類有相似特征的矛盾，因而成功化解一個矛盾便為解決同類矛盾提供方法、確立規范，隨著矛盾的解決，各類大小事務自然也就理順了。因此，在鄉村熟人社會中，矛盾解決本身蘊含著深刻的規則之治的內涵，這個規則是熟人社會中具有共識的情理法理。（董磊明等：《結構混亂與迎法下鄉——河南宋村法律實踐的解讀》，《中國社會科學》2008年第5期。）也正是在解決矛盾的過程中，村干部增進了對群眾的理解、真正融入群眾生活、挖掘出群眾中的積極分子，并與群眾建立深厚感情，掌握了群眾工作方法，進而形成了具有村莊共識的行為規范，也形成了村莊的政治秩序。在這樣的村莊共識下，矛盾數量自然減少，即使有矛盾也容易化解，小事自然也就不會出村了。

當熱線平臺介入鄉村治理領域，村民可通過撥打熱線電話提出訴求，熱線平臺隨即下派工單到鄉村，鄉村干部解決問題并回應村民訴求。這一模式可能導致村莊熟人社會中的矛盾都要經由熱線平臺這個村莊外部的中介進行督促和介入。在此情形下，鄉村干部工作的首要目標不是解決村莊矛盾而是滿足平臺考核要求，結果就是鄉村治理的主體性逐步喪失，各類不合理甚至虛假訴求大量增加，村莊矛盾的解決、村民訴求的滿足淪為一件又一件的私人事務，無法通過總結經驗實現“舉一反三”進而形成村莊共識的效果。相反，那些個人利益敏感型村民，通過提出訴求達成了并不一定合理的訴求目的，就會在村莊中形成不良示范。

換言之，“楓橋經驗”不是回避矛盾，也不只是解決具體矛盾，而是要通過化解矛盾來形成鄉村熟人社會中的政治勢能。然而，熱線平臺強勢介入鄉村治理，使得村民通過熱線平臺提出個人訴求并依據個人訴求是否得到滿足來評判訴求解決率和工作滿意度，鄉村干部為獲得高解決率和滿意率，就只能向不合理的個人利益訴求讓步。不合理的個人訴求通常是“釘子戶”的個人訴求，“釘子戶”現象在任何地方都客觀存在，關鍵問題在于，對“釘子戶”讓步可能刺激更多村民當“釘子戶”，若人人爭當“釘子戶”，鄉村就“無步可讓”，基層治理的有效性也就無從談起。

五、小 結

毫無疑問，“接訴即辦”通過技術手段改造了地方治理體系，發揮著十分重要的作用，尤其在特大城市治理中成效顯著。然而，也應意識到技術治理手段本身存在的局限性。大體來講，以“接訴即辦”為代表的技術治理本身所建立起來的新型治理體制，實際上形成了“地方政府（市級）-基層單位-群眾”三層互動的內部動力機制，這種機制與信訪體制中的“中央-地方-社會”三層互動的動力機制具有相同邏輯。這樣的三層互動只能是以科層管理為主要表現的國家治理體制的補充，而不應當是替代方案，即國家治理的主要架構應當通過“中央→省市縣鄉村→社會（村居群眾）”這一自上而下的行政管理體系和自下而上的群眾訴求表達機制二者協同構建，同時輔之以諸如信訪和市民熱線等次要的補充架構，才能形成相對完善的國家治理體制。

技術治理本身的優勢是可以大幅度降低群眾向上級政府和中央政府反映訴求的成本，大幅度提高反映訴求渠道的便捷性。在熱線平臺的“強考核”機制與上級政府的“強激勵”措施影響下，熱線平臺一定程度上替代了以往的科層治理主渠道，正如曾經發生的過度強調信訪會替代科層治理主渠道一樣。在特定時期重視熱線平臺或者信訪，能夠有效解決大量長期積壓的歷史遺留問題，然而過度強調又會產生大量新的問題，鑒于此，后續就需要適度放松管控力度，也就是要在信訪制度的松、緊之間形成循環機制，找到動態平衡狀態。

過度強調信訪制度或“接訴即辦”熱線平臺的作用，最大的問題是對基層治理生態的破壞。尤其是在鄉村熟人社會中，群眾是分化的或分層的，正如前述，基層治理的核心是通過群眾工作，發現基層熟人社會中的積極分子，并將積極分子組織起來，帶動中間群眾，由基層人民群眾自主建設自身的美好幸福生活。積極分子帶動了中間群眾，對個人利益敏感的“消極分子”在村莊治理結構中就逐步邊緣化，村莊就形成了政治勢能，也就可以通過集體行動，以最小代價實現最大公共利益，進而形成有效的基層治理。

熱線平臺存在的問題是，因為平臺強勢介入基層治理領域，不僅使得利益敏感型群眾成為基層干部工作的主要對象，而且勢必刺激更多利益敏感型群眾借助平臺成為基層干部工作的主要對象。在平臺的激勵導向下，邊緣群體逐漸成為主流，社會治理共同體遭到破壞，真正意義上的群眾工作被單純追求“擺平不出事”的基層治理方式替代。最終導致基層治理的主要工作演變為基層干部與“釘子戶”之間的長期博弈。在巨大考核壓力下，基層干部在這種博弈中往往敗多勝少，致使越來越多的中間群眾靠向“釘子戶”，村莊治理中的積極分子反而被邊緣化了。村莊因此喪失治理主體性，大量本應在村莊內部解決的小事借助熱線平臺越出村莊，導致基層治理成本大幅提升，基層治理也就陷入內卷化困境。

在這種情況下，尤其是對于鄉村治理而言，熱線平臺應進入放松周期，即熱線平臺的考核標準應“由嚴到寬”，平臺考核附帶的激勵措施也應當“由強到弱”，從而為鄉村基層治理留下一定的自主空間以發揮自治效能。

（責任編輯：吳 茜）

作者簡介：賀雪峰，武漢大學中國鄉村治理研究中心主任、社會學院教授（武漢 430072）

基金項目：國家社會科學基金重大項目“農村社區治理創新問題研究”（22amp;ZD173）

① 呂德文：《屬地管理與基層治理現代化——基于北京市“街鄉吹哨、部門報到”的經驗分析》，《云南行政學院學報》2019年第3期。

② 張楠迪揚：《“全響應”政府回應機制：基于北京市12345市民服務熱線“接訴即辦”的經驗分析》，《行政論壇》2022年第1期。