預算成本績效管理賦能零基預算改革研究

【摘 要】 進一步完善預算績效管理是深化零基預算改革的重要保障和有效路徑。成本預算績效管理實踐有力地促進了預算績效管理體制和機制的完善，而關于成本預算績效管理賦能零基預算的理論邏輯和實踐路徑還有待深入研究。文章在明確成本預算績效管理的學術內涵是預算成本績效管理的基礎上，從總額控制、配置效率、運行效率和可問責性的預算功能角度，系統闡述了預算成本績效管理賦能零基預算改革的理論邏輯。進一步，立足理論分析并結合管理實踐提出“切實發揮政策和項目事前評估對零基預算的前置引領作用，強化預算—成本—績效的一體化融合，著力增強預算成本績效管理對政府治理能力提升的轉化效能”的實踐路徑。研究有助于深化對成本預算績效管理實踐的理解，為通過有效實施預算成本績效管理促進零基預算改革的深化提供了理論與實踐借鑒。

【關鍵詞】 預算成本績效管理； 零基預算； 理論邏輯； 實施路徑

【中圖分類號】 F235.1；F812" 【文獻標識碼】 A" 【文章編號】 1004-5937（2025）14-0002-07

一、引言

我國目前正處于新一輪深化預算制度改革的重要時期。改革的深化有必然的歷史邏輯：一方面，近年來增長乏力的財政收入與快速增長的財政支出之間的缺口不斷增大①，財政緊平衡狀態增強了優化預算支出結構和提高預算支出效率的迫切性；另一方面，培育新質生產力、促進產業深度轉型升級以及落實國家重大戰略和政策，都需要財政提供充分的增量保障，且現有固化的支出預算往往導致結轉結余較大和績效不高的情況[ 1 ]，進一步增強了優化預算資源配置和提高預算支出效益的緊迫性。面對預算總額緊張和結構性矛盾突出的重大挑戰，需要改變傳統的“基數+增長”這一相對粗放的漸進式預算管理模式，提高預算科學管理水平，破解支出固化僵化和績效不夠高的難題，更好發揮財政作為國家治理基礎和重要支柱的作用。為此，黨的二十屆三中全會明確提出要“深化零基預算改革”，為此輪預算制度改革指明了方向，明確了重點。

深化零基預算改革的關鍵是要明確深化的方向與措施。我國零基預算改革經歷了引入和探索階段（1995—2000年）、緩慢和停滯階段（2001—2013年）、重啟和系統推進階段（2014年至今）[ 2 ]。其中雖有波折，但成效逐漸顯現。特別是2014年重啟和系統推進零基預算改革以來，以“三公”經費為代表的非必要非剛性支出得到顯著壓減，支出結構進一步優化，對重大戰略和政策的財政保障能力及預算管理的科學性得到了提升。零基預算改革歷程的一個重要經驗是，不能將零基預算改革局限于預算編制環節，而要基于運用零基預算理念打造高效預算管理的站位，將零基預算編制既作為出發點也作為歸宿點，系統推進預算管理科學化和政府治理水平的提升。雖然，從最重要的預期目標來看，目前的零基預算改革并沒有顯著改善支出固化僵化的局面，預算總體、部門預算及項目支出多層次固化問題仍然比較嚴重，預算配置和運行效率仍需要進一步提升[ 1 ]，但是，發展歷程所揭示的重要歷史經驗，特別是以績效為導向，以預算資源配置效率為關鍵抓手，著力提升預算科學管理和政府治理水平，是新一輪深化零基預算改革需要堅持和發展的。

進一步完善預算績效管理是深化零基預算改革的重要保障和有效路徑。公共資金預算不能自證其價值并據以科學排序，其內在價值要依賴績效加以體現，其預算配置決策的效果也要通過實施績效加以驗證[ 3 ]。成功的零基預算改革經驗表明，零基預算需要與預算績效管理結合進行，預算績效管理是零基預算改革取得成效的重要保障[ 4 ]。但是，預算績效管理在實施過程中，存在預算與績效“兩張皮”、政策預算績效管理薄弱、成本指標“虛化”、效益或標準指標“軟化”、績效評價結果運用“弱化”等問題[ 5 ]。預算績效管理體制與機制方面的不足，導致預算管理中的績效導向和績效管理未能有效落地，也制約了零基預算改革的效果。為此，2019年北京市率先提出并實施成本預算績效管理，此后上海、山東、江蘇等地紛紛跟進開展。成本預算績效管理實踐有力地促進了預算績效管理體制和機制的完善，有效提升了預算管理科學化水平。在各地已出臺的零基預算改革方案中，大都提到要完善預算績效管理，推動實施成本預算績效管理[ 6 ]。與如火如荼的改革實踐相比，關于成本預算績效管理的理論闡述卻顯得相對滯后。成本預算績效管理的學術內涵是什么？其賦能零基預算改革的理論邏輯和實踐路徑如何？本文擬嘗試對上述問題進行研究，以期對成本預算績效管理的理論研究和有效賦能零基預算改革的深化有所借鑒及啟示。

二、成本預算績效管理實踐的學術內涵辨析

如同預算績效管理，成本預算績效管理也帶有鮮明的中國特色，所不同的是，預算績效管理的內涵已經在理論界和實務界達成較為一致的共識，并且在政府文件中也得到明確。財政部在以財預〔2011〕416號印發的《關于推進預算績效管理的指導意見》中明確指出：預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。而成本預算績效管理，目前主要是地方政府在其預算管理相關法規文件中提出的，并且提法還有一定的差異，如北京市就稱之為全成本預算績效管理。迄今為止，財政部和國務院層面的法規文件中并沒有明確沿用此概念。在學術界，也有一定的分歧和爭議，如有專家認為，預算績效管理主要是針對預算支出開展的，成本預算績效管理的提法可能會混淆預算績效管理的客體。鑒于此，有必要進一步厘清各地實踐中大力推進的成本預算績效管理的學術內涵。

理論是對實踐經驗的總結、概括和提升。因此，對成本預算績效管理內涵的辨析，應注重對管理實踐的梳理和歸納。北京、山東和上海較早開展成本預算績效管理，并在法規文件中明確提出成本預算績效管理的內涵。表1列示了三地關于成本預算績效管理的界定和主要措施。

表1顯示，從概念界定和實施內容上，三地各有側重，并不完全相同，但都取得了很好的成效。這說明成本預算績效管理實踐還處于探索過程，迫切需要綜合各地的實踐經驗，進而能夠對成本預算績效管理進行一個完整、科學的界定。從改革目標的設定來看，綜合三地的表述，成本預算績效管理是通過樹立和踐行成本與效益并重的理念，進一步強化以結果為導向配置資源，推動預算管理和績效管理的深度融合。“以結果為導向”和“預算管理與績效管理的深度融合”是預算績效管理的本質特征，而成本預算績效管理則通過成本與效益理念和方法的引入及運用，有效破解預算與績效“兩張皮”、績效信息未能深度融入預算管理的實施困境，對現行預算績效管理進行提質升級，并致力于提升預算資源配置的科學性和支出結構的優化。從實施內容上來看，三地的文件都著力強調成本測算、核算和管控對預算科學管理的基礎性地位，強化成本效益分析方法的運用，并以成本為關鍵抓手健全和完善預算績效管理各環節，進一步提升預算管理科學化水平。三地的文件在上述共同點的基礎上，也因地制宜突出了不同的側重點，形成了自身的特色。具體而言：北京強調了事前評估和多主體參與，并制定了財政支出的成本績效分析流程；上海在全面實施成本預算績效分析的基礎上，注重優化全過程預算績效管理鏈條，并強化了重點領域的成本管控；山東細化了成本管理與預算管理環節的深度融合，以成本分析與管控提升預算管理的效率和效果。

從上述分析可以看出，成本預算績效管理實踐是對現行預算績效管理的進一步完善，因此對成本預算績效管理實踐的學術認知需要在預算績效管理的改革脈絡下展開。預算績效管理作為一種以支出結果為導向的預算管理模式，將管理范疇和著力點從財政收支擴展到財政資源配置效率和使用效益[ 7 ]，其重要特征是預算管理和績效管理的有機融合[ 8 ]，其完善方向正如2018年印發的《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）中所指出的“實現預算與績效管理一體化”。預算績效管理的本質是運用績效信息的預算管理活動，績效信息質量低、運用程度不高是造成現階段預算績效管理實施問題的深層次原因，而強化績效信息的運用則是完善預算績效管理的主要方向[ 9 ]。沿著此學術脈絡，成本預算績效管理實踐本質是進一步強化成本與效益等量化績效信息的獲取及在預算管理中的有效運用，通過預算管理、成本管理和績效管理的深度融合，更科學地開展事前績效評估，更準確地設定績效目標，更有效地提高績效目標運行監控的精確性，更實質性地開展績效評價，最終更有效地落實績效結果應用，不斷提升全過程預算績效管理質量水平。因此，成本預算績效管理實踐的學術內涵是通過成本管理促進預算與績效管理的進一步深度融合，其本質特征是預算—成本—績效管理一體化，即預算成本績效管理。其具體內涵如圖1所示。

從學術認知的角度來看，“預算成本績效管理”這一概念可以更好地體現成本預算績效管理實踐的管理屬性和本質特征，與預算績效管理的發展脈絡更加一致，也更符合一體化這一預算科學管理的發展方向，同時也避免了成本預算績效管理的提法對預算績效管理客體可能產生的誤解，強調了成本管理是優化預算支出管理的手段。進一步，本文嘗試從學術角度對預算成本績效管理進行如下界定：“預算成本績效管理”，在實踐中又稱成本預算績效管理，是以“更低成本、更好服務”為目標，將成本核算管理理念、成本信息與成本效益分析方法有機融入政策評價、事前評估、事中監控、事后評價等預算績效管理全過程，實現預算—成本—績效一體化，強化約束與激勵和多主體參與協同，著力提升預算決策效力和資金使用效率，增強政府治理能力和現代化水平的預算績效管理模式。

三、預算成本績效管理賦能零基預算改革的理論邏輯

從字面角度理解，零基預算主要是指預算編制不受以往預算基數的影響，所有預算支出均以零為基點重新審議，并按照一定的規則和程序排序，據此進行預算資源配置。從深層次角度來看，預算資源的配置是政府政策取向和行為的財政反映，是“預算即政治”觀點的集中體現，因此，零基預算是預算管理政治向度的改革，是圍繞全面深化改革的要求協調和規范各預算主體利益博弈，重構預算資源配置格局的重要改革。但是，中外零基預算改革的實踐表明，如果只是聚焦預算管理的政治向度，生硬地進行預算資源配置的調整與優化，會遇到非常大的體制障礙、信息制約與技術困難，改革效果不理想。政治向度的改革需要管理向度改革的支撐，而管理向度的改革則需要借助于政治向度的改革進行深化，雙向度改革的相互賦能、協同深化是保證零基預算改革成功的關鍵。與零基預算相比，預算成本績效管理更多的是預算制度管理向度的改革，從信息提供與運用、決策方法等方面為零基預算改革提供支撐與保障，賦能零基預算改革的順利實施，進而促進預算管理科學化。預算總額控制、預算配置效率、預算運行效率及財政透明與問責是公共預算的四個基本功能和目標，也是預算成本績效管理賦能零基預算改革的主要理論邏輯維度。

（一）完善政策預算績效管理，賦能政府預算總額控制

財政緊平衡的情況下，在收入規模和風險防范的約束內有效控制支出規模，保證財政的可持續性顯得尤為重要，這也是此輪深化零基預算改革的重要誘因。“資金隨著項目走，項目跟著政策走”，通過預算程序集中化和基線籌劃與審核，系統強化公共預算—政策間的聯結和政策績效管理，是全面提升宏觀經濟預算治理能力與績效，進而保證財政預算與績效可持續性的核心命題[ 10 ]。《意見》提出構建全方位預算績效管理的要求，強調要將政策和項目全面納入績效管理。但從預算績效管理實踐來看，政策預算績效管理的開展相對滯后，效果也不是很理想。主要原因是發展政策與財政預算之間的聯結不夠緊密，在預算審核評價時沒有穿透到“如何正確做事”的層面，還是就預算論預算。此外，作為戰略與項目之間的關鍵聯結，政策預算審核和評價中所用的績效信息要具有戰略性和全面性，而在管理實踐中此類績效信息明顯不足且決策方法欠缺。另外，政策涉及資金量大且利益主體多，受體制制約比較多，評估和評價結果應用不足，很難打破支出固化僵化的局面。

針對政策實施預算成本績效管理，可以提高政策預算績效管理的效率和效果，進而從決策源頭上有效控制政府預算總額，助力零基預算改革的深化。首先，在財政可持續性的約束下，從政策績效和成本兩端加強成本績效分析與評價，在保證政策產出和績效達成的情況下加強成本與風險管控，強化投入與產出、成本與績效的匹配性，將政策的“預事”與“預算”緊密相連，增強發展政策與財政預算之間的聯結，通過業財融合有效落實總額控制的要求。其次，政策預算成本績效管理圍繞政策預算的績效和成本進行分析，其基本路徑是“厘定政策戰略和功能定位—明確政策成本動因—測算政策投入成本—形成政策成本與績效基線（標準）—設置政策成本與績效指標—完善保障機制—提出優化建議”，可有效破解政策預算績效分析路徑不清晰、績效信息不匹配且運用不足、政策事前功能評估與事后評價脫節的機制障礙，提升政策預算配置決策的科學性。最后，政策預算成本績效分析的實施，打開了政策實施的“成本黑箱”和“協調暗幕”，將“做正確的事”和“如何正確做事”有機統一，所得到的績效評價結果和優化建議更具可操作性和可接受性，有利于政府治理能力的提升。

（二）強化項目績效分析與評價，賦能預算配置效率

預算管理一體化背景下，預算管理各環節以預算項目為基本單元，預算支出以項目形式納入預算項目庫，實施項目全生命周期管理，項目管理在政府預算資源配置中的基礎地位進一步增強。“資金跟著項目走”，項目是預算管理的基本單元，項目預算決策與執行構成了零基預算的主體內容。與政策預算績效管理實踐相比，項目預算績效管理的制度更加健全，實踐更加豐富，成效更加顯著，但也存在項目功能分析“薄弱”、成本指標“虛化”、效益或標準指標“軟化”、績效評價結果運用“弱化”等技術問題。特別是多年的項目預算績效管理在提高政府單位項目績效意識與管理水平的同時，也使各單位積累了豐富的應對績效評價的“經驗”。項目預算績效管理存在邊際效益遞減的問題，如不加以創新和發展，有可能反向阻礙項目支出結構的優化調整，制約零基預算改革的深化。

項目預算成本績效管理可以通過聚焦“合適功能、更低成本、更好服務”的目標，促進項目功能識別、成本控制和績效分析與預算績效管理的深度融合，提高預算支出標準體系的科學性和規范性，著力提升“緊日子”下項目預算資金的配置和使用效率，進而賦能項目零基預算改革的深化。首先，進一步強化項目成本與績效信息的運用，將項目事前績效評估拓展為項目事前功能、成本與績效評估，推動項目預算績效管理關口前移，以成本效益為導向進一步優化項目支出預算配置。在進行成本效益分析時，注重從定位需求、明確績效職責與工作計劃和識別項目功能出發，更好地進行成本測算與績效目標設置，進而根據成本效益比對項目進行科學排序。其次，以功能—成本—績效的匹配性為主線，提高預算績效目標的質量。績效目標是預算績效管理的核心，也是項目排序和預算決策的重要依據，應按照預算成本績效管理的要求，將項目預算績效目標中的成本指標由二級指標升級為一級指標進行管理，并明確經濟成本、社會成本和環境成本的申報口徑與要求，從總成本、分項成本、單位成本等方面科學設置，重點審核成本與功能、績效的匹配性，以及成本指標的合規性與完整性。最后，對于有明確公共服務標準的服務運營類項目及成本構成相對穩定的連續性項目和財政補貼類項目，通過對歷史項目的成本預算績效分析，借助作業成本法，可以形成成本定額標準和財政支出標準，進一步提高預算編制的科學性。

（三）完善部門預算績效評價，賦能預算運行效率

按照預算分級管理的體制安排，部門和單位也是實施預算績效管理和零基預算的主體。在預算管理一體化的制度背景下，上下級預算管理的銜接程度進一步增強。部門和單位的主要責任在于夯實成本與績效的信息和分析基礎，并結合部門實際落實好預算績效管理和零基預算的理念及任務，提高預算的運行效率。但是，對待零基預算改革，存在財政熱部門溫而基層冷的問題。因此，預算成本績效管理賦能部門（單位）零基預算改革的主要理論邏輯在于，財政可以通過進一步優化部門（單位）整體支出績效評價，強化整體支出績效評價中的成本與效益分析和評價，重點關注行政運行成本的節約情況、部門（單位）成本管控情況、公共服務投入產出的效率性、公共服務的效果性等方面，進一步促使部門（單位）優化整體支出結構，提高預算運行的效率和效果。

（四）優化財政運行綜合評價，賦能預算的可問責性

提高財政透明度和可問責性是促進預算管理科學化的重要機制安排，而基于績效的管理則是提升行政組織可問責性的重要手段[ 11 ]。《意見》要求“對下級政府財政運行情況實施綜合績效評價”“地方各級黨委和政府主要負責同志對本地區預算績效負責”。目前，各地所實施的財政運行綜合評價還存在以下問題：指標體系不夠科學，未能對預算配置效率、保障充分性、運行安全性等關鍵方面進行有效評價；政府層面成本績效評價，特別是對公共服務成本管控存在短板；評價方法不夠科學，忽略成本效益和投入產出評價，可能將財政運行引導到不計成本的“內卷”競爭等狀態[ 12 ]。在預算成本績效管理框架下進一步強化財政運行綜合評價，可以有效緩解上述問題。其主要的理論邏輯在于：在財政緊平衡的背景下，圍繞預算配置效率和財政運行成效及投入產出比加強成本績效分析與評價，重點關注預算決策的科學性、支出結構的合理性、政府運行成本的節約性、公共服務投入產出的效率性和財政政策支出效果的達成性等方面，可以有效提高財政運行綜合評價的客觀性、針對性和效果性。同時，財政運行綜合評價結果在適當范圍內的公開，可以進一步增強預算運行績效的透明度，強化評價結果的運用，促使各級地方政府進一步深化零基預算改革，優化支出結構，提高政府治理能力。

四、預算成本績效管理賦能零基預算改革的實施路徑

（一）切實發揮政策和項目事前評估對零基預算的前置引領作用

首先，有機融入戰略規劃與戰略成本管理信息，優化政策事前績效評估。針對政策時效長、影響面大、協同性強和涵蓋項目多且金額大的特點，按照政策設計—成本—效益三方面設計政策事前成本與績效評估的指標體系，以戰略相關性和成本有效性為評估著力點，進一步突出政策評估中戰略規劃的重要性和戰略成本管理的系統運用，增強財政支出政策決策和預算資源配置的科學性。同時，制定出臺政策戰略定位與功能、成本與績效分析表編制指引。戰略定位與功能分析部分作為政策設計相關性和必要性的重要評價依據，要從政治、經濟、社會和技術等方面分析明確政策依據及政策目標；政策戰略成本分析部分作為政策執行可行性和經濟性的重要評價依據，要明確影響政策執行成本的結構性成本動因、執行性成本動因、內外部政策協同要求及其管控措施；政策績效分析部分主要反映政策目標的預期實現效果和程度，要結合政策執行成本信息，并作為政策效率性和效益性的重要評價依據。

其次，探索實行重點支出部門的事前成本與績效評估。以增強部門預算決策和資源配置職責與工作規劃的相關性，促進部門成本控制與績效管理的有效性和部門績效目標設置的科學性為著力點，從部門決策、部門管理、部門績效等方面設計重點支出部門事前成本與績效評估共性指標體系，并結合部門實際合理設計個性指標。同時，明確財政部門、預算部門和第三方評估機構的評估責任，加大對相關各方的引入力度，進一步豐富評估參與主體，加大社會監督力度，構建重點支出部門事前成本與績效評估運行機制，強化評估結果的運用。

最后，促進事前功能、成本與績效評估和項目入庫、預算評審與事后評價的協調聯動，以決策的科學性引領項目零基預算改革的深化。在評審預算的必要性、合理性、可行性、完整性時充分運用事前評估結果和成本與績效信息，按照“功能—績效—成本—預算”匹配的原則合理確定預算金額。事后評價要強化對事前評估所確定的績效目標完成情況和成本管控措施落實情況的評價，形成“決策—執行—評價”的績效管理閉環，提高預算績效管理的效率和效果。

（二）強化預算—成本—績效的一體化融合

首先，要強化績效目標對預算管理成本與績效的約束，構建預算—成本—績效一體化運行機制。預算編制要進一步細化成本，根據績效目標中的成本指標，逐項細化預算成本構成、內容口徑和核算管控措施。預算審核要注重核定成本，著重審核成本構成是否合理，成本列支依據是否充分，成本標準的運用是否合規，成本測算是否體現節約的要求，成本核算和管控措施是否有效，并對資金申請金額大和預算核定難度大的項目開展成本效益重點分析。各預算部門（單位）應根據財政部門預算核定的反饋結果，對績效目標和預算成本與支出進行相應的調整，完善績效目標、預算支出和績效計劃，細化成本與績效管理方案，提請按程序批復。預算執行要強化對成本與績效運行的監督與控制，預算單位要嚴格按照批復的績效目標中的成本指標組織項目實施，積極落實成本核算方案和控制措施，財政部門和主管部門要加強對成本指標執行與績效實現情況的監控，提高預算執行中的成本管控有效性。預算執行結束后，要以績效目標的實現情況為核心強化和優化績效評價，重點分析評價成本核算和控制、產出指標完成及效益實現情況，并促進績效評價結果的運用，強化績效評價所發現問題和所提建議的整改與落實，完善績效評價結果和整改情況與下年度預算安排掛鉤的機制，切實提升預算成本績效管理閉環運行效果。

其次，構建預算支出標準的“定、管、用”管理體系，與政府會計形成良好協同。推廣使用作業成本法，構建基于活動事項、技術條件、成本費用、預算標準的，涵蓋基礎定額、比較標準、預算定額的支出定額標準制定框架[ 13 ]，提高預算支出標準制定的科學性。同時，與政府會計中的成本核算和管理形成良好協同，算管結合提高預算支出標準的運用與管控水平，將“過緊日子”對成本費用的管控要求嵌入會計系統和內部控制體系中。

（三）著力增強預算成本績效管理對政府治理能力提升的轉化效能

首先，強化成本績效分析與管理的主體責任，建立預算成本績效管理約束激勵機制。各級黨委和政府主要負責同志對本地區預算的成本與績效負責，部門和單位主要負責同志對本部門本單位預算的成本與績效負責，項目責任人對項目預算的成本與績效負責，對重大項目的責任人實行績效終身責任追究制，切實做到花錢必問效，無效必問責。要明確成本信息和服務標準有機融入預算績效管理各環節中的主要機制及要求，進一步強化預算成本績效評價結果的運用。同時，借鑒國際上通用的支出轉移、節流分享等激勵制度設計，建立預算成本績效管理激勵機制，完善整體支出預算績效評價，更好地激發部門（單位）深入開展預算成本績效管理的意愿。

其次，以提高成本信息透明度和硬化績效管理為主要手段，進一步完善重點領域的預算成本績效管理。在實施積極財政政策的背景下，對民生事業、城市安全、科技創新等支出壓力較大的重點領域，要強化部門的預算成本績效管理主體責任，按照“一體貫通”的要求完善部門預算成本績效管理，夯實成本核算與管理基礎，強化績效評價，著力破解支出增長剛性、成本信息不透明、成本—績效關系不明確、績效管理責任劃分困難等制約因素。

最后，完善財政運行綜合評價指標體系的設計與運用。財政運行綜合評價的維度和具體指標的設計應進一步體現社會治理精準化的要求，進一步全方位地增強與“七有”以及國家基本公共服務標準的契合度。其中，對成本管控類指標進行重點研究與補充完善，充分反映“七有”重要領域的主要成本影響因素和成本管控情況，并按照基本指標、修正指標和分析指標的層次，完善評價指標體系。同時，充分運用政府綜合財務報告的成本與績效信息，進一步增強評價的完整性和客觀性，進一步強化評價結果的分析與運用，以便更好地發揮“找短板、促建設”作用，促進社會治理的精準化。

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