電價約定條款規制：理論爭議、實踐困局與完善進路

中圖分類號：D912.29 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3060（2025）03-0123-08

一、背景與問題

黨的二十大報告提出，中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，共同富裕是中國特色社會主義的本質要求。近年來，我國為扎實推動共同富裕、提升政府經濟治理能力、推動有效市場和有為政府更好結合，采取了一系列重要措施。電價關乎社會公共利益，是影響百姓生活的關鍵要素，對達成共同富裕社會目標影響深遠。而合理制定并有效實施電價定價政策，有助于共同富裕目標的實現。

然而，近年來在北京、上海、廣東、四川等地電費加價問題接連曝光，成為社會關注的焦點。部分案件社會影響較大，如：SOHO物業管理有限公司下屬15家北京分公司因存在向終端用戶加價收取電費、以電力改造服務費的名義向終端用戶收取增容費用，違反了《電力法》相關規定，合計被罰1.15億余元；7家上海分公司因為相似的原因被上海多地市場監管部門罰款合計約8664萬元。部分合同當事人選擇司法手段解決問題，以“電價\"“電費”作為檢索關鍵詞在北大法寶訴訟請求項目中檢索，結果顯示 2015—2022年相關案件累計4035件。通過分析不同案例的處罰決定或判決結果，可以發現相關問題并未形成系統化的評價體系，加之部分案件適用訴前和解等方式處理，“同等情況同等對待”的法治精神難以在電價約定領域得到保障。

關于電價約定條款規制問題，在國家機關內部，行政與司法部門之間存在重大分歧。從國務院、國家發展改革委以及國家市場監督管理總局等國家價格主管及監管部門的相關文件來看，此類問題應當按照《電力法》《價格法》的規定，嚴格執行政府定價；但從各級法院的判決來看，此類民事爭議處理多適用意思自治原則，以合同約定內容為根據。司法部門對此類案件通常依據《民法典》第三編（原《合同法》）進行判決，并未綜合考慮《電力法》《價格法》的相關規定，這極大影響了政府定價的執行，也削弱了政府定價在實現共同富裕中的地位與作用。電價約定條款規制涉及兩個重要問題：其一，電價應如何界定，相關約定條款是否應規制？其二，當前規制困局何以形成，又應如何破局？

二、爭議條款中的電價界定及適用范圍

“電價約定條款\"這一語詞中的“電價”是一個寬泛的概念，即和電力有關的價格，然而當前實踐中關于電價的理解爭議頗大。合同雙方對電價這一概念認定不清，在簽訂合同時對電價理解不同，上升到司法審判層面后關于合同中電價的指代完全依賴法官的自由裁量，沒有明確的論述標準。而行政機關對于政府制定電價的理解也存在一定的分歧，無法確定電價約定條款中的電價是否受其管制。

若概念本身存在歧義，那么立基于其上的規范和制度構建的合理性就會受到質疑。因此，應先行錨定“電價\"這一概念，這可從以下兩個角度進行分析：其一是電價的范圍，即條款中的電價是否應包括其他涉電費用，比如電力設施的必要支出;其二是《電力法》《價格法》中政府制定價格的電價能否涵攝終端用戶，即價格管理部門能否依據《電力法》《價格法》中的有關規定進行執法。

（一）相關條款中的電價概念之爭

簽訂合同的雙方當事人，對于電價這一概念的認知是不明確的。如果合同雙方都默認約定條款中的電價按政府定價的標準執行，那么在履行中的爭議相對較小，少量的爭議也大多集中在時間與類型問題上，反之則會出現承租方質疑出租方的收費標準或者出租方認為承租方少繳納了價款的情況，最終要通過訴訟渠道來解決這些爭議。對訴訟程序中合同雙方的舉證和爭辯理由進行歸納整理后，可以發現雙方的主要矛盾點在于：合同中寫明的條款所指代的電價或電費是否包括其他費用，如為電力設施支出的管理和維護費用。

基于法律條文進行研判，電價不應包括其他涉電費用。《電力法》第44條明確提出禁止任何單位和個人在電費中加收其他費用。雖然在該條的但書中寫明“法律、行政法規另有規定的，按照規定執行”，但目前并未有其他法律、行政法規對于電費這一項目進行單獨規定。共同富裕是社會平衡理念的具有中國特色的表達，在扶助弱者的觀念下，國家會介人部分契約自由的領域。另外考究《電力法》的立法者原意，限制層層加價本就是最初的立法動因之一，穩定的社會秩序是實現共同富裕的基礎，而高水平的社會主義市場經濟體制也會進一步保障社會秩序的安定。國務院辦公廳轉發《國家發展改革委等部門關于清理規范城鎮供水供電供氣供暖行業收費促進行業高質量發展意見的通知》（國辦函[2020]129號）中也明確規定：“物業公共部位、共用設施和配套設施的運行維護費用等，應通過物業費、租金或公共收益解決，不得以水電氣暖費用為基數加收服務類費用。”根據以上規定可知，其他涉電費用不應該算在電價之中。

（二）電價對終端用戶的適用性之惑

價格監督檢查部門在執行日常的價格管理工作時，對電價這一概念同樣存在一定的認知分歧，這直接影響了相關法律法規的適用。國辦函[2020]129號文中明確要求，“供水供電供氣供熱企業應抄表到戶、服務到戶，嚴格按照政府規定的銷售價格向終端用戶收取水電氣暖費用”。根據上述文件理解，政府制定電價應當是終端電價，那么合同雙方當事人就應當以政府制定電價為標準來制定合同的電價條款，并不具有自行約定的權利。然而根據《電力法》第35條及《價格法》第19條的規定，政府價格主管部門制定的電價是“電力生產企業的上網電價、電網間的互供電價、電網銷售電價”，而據此制定的中央定價目錄和地方定價目錄在電價欄目也標明是指“省及省以上電網輸配電價”，并不包括最終的居民或者工商業電價。這樣，政府的相關政策與法律規定存在明顯分歧，導致價格執法工作難以開展。

認定《電力法》和《價格法》中政府制定價格的電價能否涵攝終端用戶，關系到價格管理部門能否適用這兩部法律為行政執法提供依據。雖然來自國務院各部門的規范性文件普遍表明了對電價問題的態度，無論是在各轉供電環節還是一般居民出租屋領域，均不得在國家制定的電價之外再加收其他費用;價格管理部門也認為其監管的電價就應當是終端電價，但只有在確定上述規范性文件與上位法不沖突的前提下，行政機關才能充分開展執法工作。基于目的論角度來考量行政機關的訴求，可以確定其并非為擴大權力或濫用職權而試圖對法律進行擴大解釋，而是試圖履行自身的行政職能，消除不良影響，維護社會穩定。因此，該訴求正當且合理，并無理據之瑕疵。

對兩部法律的具體條文進行文義解釋后可以發現：當前兩部法律中的規定無法支持行政機關的訴求。《電力法》第35條中關于電價的表述，無法提供涵攝終端用戶的依據，“電力生產企業的上網電價、電網間的互供電價、電網銷售電價\"這三項表述都與終端電價相去甚遠。而《價格法》第12條雖然規定了經營者應當執行政府定價，但第19條卻又規定政府定價的范圍應以中央和地方定價目錄為準。現行的中央電價目錄中關于電價部分的表述為“省及省以上電網輸配電價”，地方定價目錄中關于電價的表述又不盡相同。不可否認的是，在中央和地方定價目錄制定的過程中，有關部門出于依法行政的考慮，對于涉電價部分的相關表述理論上不會超出《電力法》第35條的范圍，然而這又制約了《價格法》第12條及《電力法》第44條的適用。

三、電價約定條款規制的理論檢證

我國的電價體系是政府定價與市場價格并存的模式，這既契合能源價格市場改革的思路，又可以通過激勵性的價格措施使政府定價更加合理。然而，雙軌制下的電價約定條款規制就頗為復雜，國內外的處理模式存在明顯差異。目前大部分發達國家經歷了電力工業市場化改革，傳統的電價形成機制被打破，取而代之的是電力市場價格機制的建立。市場機制下的電價約定具有合法性，加之國外在此類問題上高度強調私法自治的優先級，因此其行政機關沒有理由采取執法措施，相關研究在國外也未見開展。而我國行政機關與司法機關對應否規制電價約定條款分歧明顯，因此，應在分析實踐困局前先行釋法說理，厘清相關理論爭議。

（一）對電價約定條款施加政府規制的正當性證成

《民法典》第470條賦予了合同雙方約定合同內容的權利，第153條第1款規定違反法律、行政法規的強制性規定的民事法律行為無效，因而判斷合同雙方能否自由約定電價，重點在于電價本身是否受其他禁止性法律規范的限制。依此邏輯推導，《價格法》第12條要求經營者應當執行政府定價，第39條規定了經營者不執行政府指導價、政府定價所應承擔的法律責任，結合《民法典》前述條文可知，政府制定的電價必須執行，不存在合同雙方當事人自由約定的可能。然而《民法典》第511條的前提即當事人就有關合同內容約定不明確，依據前條規定仍不能確定；而在其第2項中又涵攝了政府定價和政府指導價，結合《民法典》第510條進行體系解釋，可以認為適用政府定價和政府指導價項目的具體交易價格也可以由合同雙方自由約定。由此，似乎存在兩種截然相反的解釋，自由約定電價的行為是否合法存在爭議。

從前述兩種解釋中不難看出，沖突的外在表現為《民法典》價格法》在政府定價和政府指導價的適用問題上觀點不一致，而究其本質則是公法強調的公共管理秩序與私法強調的意思自治之間的沖突。社會主義市場經濟是“追求社會正義和共同富裕的市場經濟”。實現共同富裕需要提高社會整體富裕的水平，構建現代市場體系對此具有重要意義。維護政府對電價的管理秩序有助于保障政府定價的嚴肅性和權威性，確保價格總水平相對平穩，進而維護社會穩定，保障公共利益。意思自治是民事活動的根本，但意思自治同樣要建立在良好的社會秩序的基礎上，只有穩定的社會秩序才能保證意思自治的安全性。過度擴大的意思自治不但會影響政府依法行政，還會提高社會管理的成本。即便是強調私法自治優先級的美國，對于契約自由亦非絕對肯定，而要考量行政權與公共利益的關系以及手段的必要性和限度，運用公共政策矯正私法自治。？

“公共性”是公民社會思想的核心，探尋共同利益并開展社會合作是有效解決社會分歧的關鍵屬性，其首要特征即對公共利益的滿足。為促進社會主義市場經濟的發展，更好發揮市場機制作用，創造更加公平、更有活力的市場環境，實現資源配置效率最優化和效益最大化，政府定價目錄雖然進行過幾輪刪減，但是電價依然保留在定價目錄的范圍內。從《價格法》目標的應然實現角度看，價格立法追求實質公平的實現，具有促進公平的目的，而諸多電價約定條款的爭議在于其不公平的電價約定方式。如果任由社會主體在政府制定的價格標準之外另行決定收費標準，會嚴重擾亂政府定價秩序，損害政府定價的嚴肅性和權威性。

電價約定條款突破了合同的相對性，直接影響了價格管理秩序。在當事人的意思自治與政府的電價管理秩序發生沖突時，應當首先維護政府的價格管理秩序。另外，基于保護弱者利益、增進社會福利的需要，不少國家均會在一定程度上采取租金管制或解約限制的方式控制住房租賃合同。簡而言之，將電價納入政府定價范圍不應因意思自治原則而受非議。綜上所述，規制電價約定條款具備正當性，應以此為前提進一步明晰各項爭議，消除執法障礙。

（二）涉電價約定條款強制性規范的性質認定

電價約定條款是否具備法律上的有效性，這一問題同樣爭議頗大。《電力法》第1條規定“本法適用于中華人民共和國境內的電力建設、生產、供應和使用活動”，第44條規定“禁止任何單位和個人在電費中加收其他費用”。據此，電價約定條款中只要存在加收費用的行為即視為無效。同理，上文中提及的《價格法》第12條的涵攝面更廣，即只要沒有執行政府定價，就違反了該條文的規定。然而在《民法典》中，民事行為是否無效取決于其是否違反法律、行政法規的強制性規定，是否違反公序良俗，《民法典》第153條中還加人了豁免條款。在司法審判中，法院多以政府定價條款屬于管理性強制性規范為由認定當事人之間簽訂的高于國家電價水平的電價條款合法有效，執法機關卻對此持不同意見。因此，如何認定上述強制性規范的性質，就成了判定電價約定條款是否有效的關鍵。

電價約定條款本身明顯違反了《電力法》價格法》的相關規定，而部分法院卻認定合同中的該條款有效，其中的一個重要原因即法官認為政府管制并不必然導致合同失效，上述法律關于電價的規定屬于管理性強制性規范。自《合同法解釋（二）》確立效力性強制性規范與管理性強制性規范的劃分標準以來，最高人民法院多次強調在審判中應慎重地判定強制性規范的性質。遺憾的是，我國法院在對相關規范進行效力判定時，缺乏必要的論證與說理，僅用技術性的認定手法作為裁判的依據，滿足裁判結果正當化的需要，并未找到法官對于認定具體規范屬于管理性強制性規范的理論依據。

區分相關規范類型應“綜合法規的意旨，衡酌相沖突的利益”加以認定、合同是否違反國家利益和公共利益也是界分兩類規范的重要標準②。規范的類型區分應當“最終由規范目的決定”，最高人民法院曾在2009年指出，人民法院應當根據具體情形，綜合立法目的，權衡各種權益來認定強制性規定的類型。《電力法》《價格法》的規范目的決定其屬于效力性強制性規范，《電力法》價格法》的制訂目的在第一條中均有所體現，其中保障和促進電力事業的發展、規范價格行為等表述均體現其在保障國家宏觀政策落實和維護市場秩序中的作用。仔細推敲國家發展改革委和國家市場監督管理總局近年來發布的一系列通知，其中的“應當”“不得\"嚴禁“等語詞也表明了行政機關對電價問題的態度。而《全國法院民商事審判工作會議紀要》第30條中有如下表述：“…下列強制性規定，應當認定為效力性強制性規定”；“強制性規定涉及金融安全、市場秩序、國家宏觀政策等公序良俗的”。二者共同證明了上述法律的效力性所在。

在對涉強制性規范的合同進行效力評判時，合同的外部效應是重要的評價標準。雖然有學者主張違反政府價格管理合同的負外部效應不顯著，但電價約定條款帶來的規制問題卻顯然超出了合同相對性的要求。如果僅以單個合同為視角，確實難以直接推論其損害了公共利益，然則當前電價約定條款問題已經十分嚴重，其并非獨立個案，而是全國多地普遍存在的現實問題，且相關條款有格式化傾向。此時其負面影響并不局限于合同雙方的利益糾紛，還會干擾價格管理秩序，挑戰政府定價權威。綜上所述，前述《價格法》《電力法》的具體規范應屬效力性強制性規范。

四、公共利益優位考量下的規制進路

電價約定條款規制并不是一個單純的法律適用問題，它牽涉司法機關、行政機關和社會公眾三方。在當事人之間的意思自治、民法體系中的私法自治、行政機關的依法依職權行政等訴求糾纏在一起，難以對各方進行平等回應的現實困境下，應以維護公共利益為前提，探尋破局之策。

（一）統一電價表述并修訂定價目錄

當前行政機關的正當訴求與現有法律相違背，這和相關法律過于陳舊、在電價約定規制問題上滯后性顯著不無關系。在規制電價約定條款這一問題上，需要對《價格法》電力法》中的具體條款進行修改，同時修訂中央定價目錄和其他相關規范。

第一，明確《電力法》中的涉電價概念，消除相關爭議。通過立法解釋的形式明確電價的范圍，不得包括其他相關費用。這樣可以消除司法機關和行政機關對于電價與電費概念不同理解的障礙，也保障了當事人在簽訂合同時意思表示的真實有效，同時保護交易安全，降低社會交易成本，避免出現交易一方在明知違法違規的情況下進行交易卻在市場行情發生變化對其不利時以違反效力性強制性規定為由否認合同效力的情形。

《電力法》第35條中應加人終端電價表述，確保《電力法》的管轄范圍涵攝終端電價。正因當前法律條文中采取的列舉式描述均無終端字樣，才導致了價格管理部門無法推進電價調控延伸至終端用戶的工作，陷入監管困境。雖有部分地方試圖以轉供電管理作為執法依據，但轉供電并非萬能概念，其適用本應嚴格限定在一般工商業用電環節，擴大使用同樣存在違法行政的風險。

第二，國務院價格主管部門應適時修訂現行的《中央定價目錄》。雖然根據現行《電力法》的規定，輸配電定價內容仍然只宜用“省及省以上電網輸配電價\"表述，但可以在備注欄專門注明政府制定的價格也是相應終端電力用戶支付的價格，任何單位和個人不得在此價格之外加收其他費用。在《中央定價目錄》修訂后，地方定價目錄也應及時進行修訂，與《中央定價目錄》保持一致。當前，已經有地方定價目錄明確規定居民用電政府定價指的是銷售電價由省價格主管部門制定。鼓勵地方政府根據當地實際情況出臺相應的規范性文件，引導電力市場的規范化建設。另外，建議國家發改委與最高人民法院、司法部進行溝通，修改關于深人開展價格爭議糾紛調解工作的意見，擴大調解范圍，修改目前采用的\"正面列舉 + 反面說明\"限制調解范圍的條款，使電價約定條款問題具備調解可能。

（二）分類整合司法裁判路徑并明確規范性質

當前司法機關對合同中的電價約定條款的定性存在分歧，不同的案件裁判結果影響了價格監督檢查部門的行政執法工作，造成了不利影響。經國序民，正其制度，為統一司法與行政部門之間關于合同中電價約定條款的理解與適用，充分、有效、及時落實國家相關電價政策，應當從內外兩個層面解決這一問題。

司法機關內部應就該問題形成一個統一的裁判路徑。電價范圍如何界定，電價約定條款如何認定，論述和說理采取何種標準等問題，只有在司法系統內部達成共識，才能最大限度保證同等情況同等對待，表現出司法公平，進而消除社會公眾對當前“同案不同判\"現象的質疑，提升司法公信力。特別是在《最高人民法院關于適用lt;中華人民共和國民法典gt;合同編通則若干問題的解釋》（以下簡稱《合同編解釋》）發布后，需結合第16條、第17條的具體條款進行釋法說理。需要注意的是，《合同編解釋》第16條以列舉的形式表明了《民法典》第153條除外條款的適用條件，這可能會影響司法裁判中電價約定條款的效力認定。在電價約定條款規制問題上，對第16條的第1款第1項、第4項以及第2款的不同解讀與適用也會直接影響裁判結果。有學者主張《合同編解釋》第17條要求應優先適用《民法典》第153條第1款關于違反法律法規的強制性規定無效的規定④，但實務界對此觀點尚存爭議，說理路徑反而由于《合同編解釋》的存在而更加混亂。

考慮到涉電價約定條款案件時間跨度大、涉案范圍大，加之前述提及的說理路徑較難統一的現狀，建議最高人民法院聯合國家發展改革委、國家市場監督管理總局就合同中電價約定條款的法律適用專門制定規范性文件，針對以下不同情形分別做出規定：（1）合同中明確約定按照國家制定電價執行的，業主應當以價格主管部門制定的電價作為終端價格，向租戶收取電費；（2）合同中約定按照國家制定電價執行，同時又明確規定了高于政府價格主管部門制定的電價約定條款的，電價約定無效，應當按照政府價格主管部門制定的電價履行合同；（3）合同中約定按照國家制定電價執行，同時又明確規定了高于政府價格主管部門制定的電價條款，并且明確表明該電價包括了業主有關電力設備維護成本，且能證明其合理性的，按照合同約定的電價條款履行；（4）合同中沒有涉及國家制定電價的內容，而是直接約定了用電價格的，按照合同約定的用電價格履行。其中，含有上述第（3）（4）項電價條款的合同，在聯合發文正式生效之前簽訂的，在該文件正式生效后上述條款仍然有效；但在聯合發文正式生效之后簽訂或者續簽的，該類條款無效。所有租賃業主在聯合發文之后簽訂或者續簽的合同，其涉及的電價標準一律按照國家價格主管部門制定的電價標準執行。約定電價中可能涵蓋的其他成本，則通過租金等形式支付，這樣既有利于維持合同雙方當事人權利義務的穩定性，也能更有效地維護誠信的交易秩序。

司法機關對外則要明確《電力法》《價格法》中的相關規定屬于效力性強制性規范這一基本事實，電價約定只能在政府定價的范圍內選擇適用方式。有的法官在判決書中沒有對該問題進行論述，直接以意思自治優先為由認定電價約定條款有效，這反映了司法實踐中過于注重對合同私法自治和信賴利益的保護，而忽視了政府維護價格管理秩序的重要性。電價約定問題不僅關乎個人、個案利益，而且關乎國家宏觀經濟調控政策的實踐效能，與經濟發展和社會穩定緊密聯系。如以《電力法》價格法》中的相關規定屬于管理性強制性規范為由認定違反這些規范并不影響電價約定條款的效力，無疑是忽視了這些法律的立法宗旨和目的，從而導致公共利益與個人利益之間的失衡，破壞正常的市場價格管理秩序。

五、結論與啟示

共同富裕既是經濟問題，又是法律問題;既是分配問題，又是發展問題。電價約定條款引發的問題涉及復雜的法律關系和隱藏在法律背后的各方利益沖突，應在厘清法律關系的基礎上，深刻理解《民法典》價格法》電力法》相關規范之間的邏輯關系，衡量各方利益訴求;在維護社會穩定、保障社會主義市場經濟有序發展的前提下給出合理的解決方案，追求相對的最優解。電價關系到經濟發展和百姓民生，對電價約定條款的規制是公共利益優位下的必然選擇。合同中的電價應界定為終端電價，不應包括其他費用，以維護政府定價的權威性和市場秩序的穩定。這能有效提升合同關系本身的穩定性和可預期性，實現公共利益與利人利益的有效平衡。通過完善涉電價法律法規、統一司法裁判模式，可以有效破解當前電價約定規制困局。

Regulation of Electricity Price Agreement： Theoretical Dispute， Practical Dilemma and Improvement Approach

YANG Pengyu

（Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area Institute for Com petition and Development ， Jinan University ，Guangzhou 510632，China）

Abstract： Administrative agencies and judicial bodies hold significantly divergent views on how to regulate the agreement of electricity price. The former advocates for strict implementation of government pricing in accordance with the law;the latter prefers to follow the principle of autonomy of will and rely on contractual agreement as the primary basis. The electricity price in the agreed terms shall be the terminal electricity price，excluding other electricity-related costs. The practice of endusers directly agreeing on electricity prices seriously disrupts the order of price management and undermines the authority of government pricing. Therefore， the regulation of electricity price agreement is legitimate，and the provisions on the implementation of government pricing in the Electricity Law and the Price Law should be classified as binding mandatory regulations. The superficial reason for the current dilemma in regulating electricity price agreements lies in the conflicts and disorder among the relevant provisions of the Civil Code， Electric Power Law，and PriceLaw ： the fundamental reason lies in how to properly handle the conflict and balance between the public interest represented by government pricing and the prvate interest represented by the agreed electricity price by the parties. The feasible solution is to unify the expression of electricity prices in the Electricity Law and the Price Law as terminal electricity prices，with the public interest reflected in government pricing as the core，and to revise the central pricing catalog and other relevant regulations to ensure consistency between administrative and judicial authorities on electricity price regulation.

Key words： Economic Law ； Price Law； Electric Power Law ; terminal electricity price; government pricing

（責任編輯：楊 娟）