我國兒童照顧政策的歷史變遷及演變邏輯基于歷史制度主義的視角

中圖分類號：G610 文獻標識碼：A 文章編號：2097-0609(2025)02-0062-11

一、引言

當前我國呈現出老齡社會的少子化趨勢，低生育率和低生育意愿制約著我國人口的長期發展。在整個生育體系中，生產關乎生育環節之一的“生”，而后要面臨的“育”，即兒童照顧問題是當前家庭更為重視的因素。然而，我國社會在兒童照顧方面的現狀可以用“照顧危機”來形容。一方面，家庭勞動性別分工議題中，女性因承擔照顧職責，便可能會影響自身職業生涯和發展前景形成“母職懲罰”[1，進而影響適齡女子對兒童的照顧意愿；另一方面，因為人口大規模流動，家庭呈現“成員核心化”“結構不穩定”等特征，“誰來帶孩子”成為家庭中極為艱難的抉擇。在此背景下，“幼有所育”被擺上前所未有的重要位置。兒童照顧一般是指對 0～6 歲兒童的照顧，處于這個階段的兒童，無論生理層面上，還是心理層面，都沒有完全發育成熟，依賴他人的照顧才能生存。兒童照顧政策被視作一種生育的支持性政策，通過“大力發展家庭公共服務”“發展普惠托育服務體系”等子政策，提供服務、時間和經濟等方面的支持來減輕家庭嬰幼兒照護方面的養育壓力和經濟負擔。[2]

過去5年間，全球范圍內兒童照顧相關政策得到越來越多的關注和研究[3]，按照兒童照顧政策研究的不同方向，可以將其分為照顧內容、保障范圍和育兒責任三類。在照顧內容方面，兒童照顧政策的研究視角逐漸從單純的保護方向向兒童的全面發展和權利保護轉變[4]，關注兒童照顧政策更多層次的照顧內容；在保障范圍方面，注重推進兒童早期照顧政策[，完善對弱勢兒童照顧的不足[，強調兒童權利的平等和公正，擴大對兒童照顧的年齡范疇；在育兒責任方面，從原本以“家庭支持”轉向“支持家庭”的多方共擔[9-，解放婦女在家庭中承擔照顧的主要責任[12]，強調國家干預和職責的回歸。[13]可見，目前學界從不同角度對兒童照顧政策進行了較為細致的刻畫，但是兒童照顧政策的演進歷程以及內涵的結構邏輯與變遷邏輯仍有進一步研究空間，以加深對兒童照顧政策圖景式、縱深向的了解。歷史制度主義是分析中觀制度變遷中非常具有解釋力的框架，通過該理論視角，能夠理解兒童照顧政策變遷的過程及內在演變邏輯。由此，本文將借助歷史制度主義這一分析范式，通過梳理我國兒童照顧政策的歷史變遷脈絡，了解我國兒童照顧政策在照顧內容、保障范圍和育兒責任等方面的演變特點，分析其內在的演變邏輯，以針對性加強兒童保護和照顧工作，使兒童健康、平等地成長，為社會發展打下堅實的基礎。

二、分析框架：歷史制度主義

歷史制度主義是新制度主義范式中的一種重要的分支類型，強調政治制度社會背景的重要性，即一項制度的發展完善依賴于內在的社會經濟和觀念基礎等因素。同時，歷史制度主義也為探究制度變遷的過程、路徑與動力提供了一個分析框架。歷史制度主義強調歷史事件在制度變遷中的作用和意義，注重對影響社會現實的制度因素的結構關系進行考察，形成了歷史觀和結構觀的考察維度。歷史觀注重歷史因素的影響，分析影響歷史進程的關鍵節點、慣性作用下的路徑依賴以及促進內部更新換代的歷史否決點。在兒童照顧政策制度變遷中，關鍵節點是促進兒童照顧政策的路徑調整的動力，路徑依賴是制度本身能夠不斷維系發展實現自我強化收益遞增的核心，歷史否決點則是制度內在存在的缺憾使得政策本身需要進行自我否決和調適來實現制度的優化。結構觀則注重研究影響社會現實的各種制度因素的結構關系，在宏觀場域、中觀觀念和微觀行為的分析范式中全景式地了解兒童政策所處的社會結構。結合兒童照顧政策中育兒責任、照顧內容和保障范圍三個主要維度，本文所形成的分析框架如圖1所示。

三、政策勾畫：兒童照顧政策的變遷軌跡與主題特征

對制度變遷歷程進行科學、合理的階段劃分是分析制度變遷的基本前提。兒童照顧政策從新中國成立初期的家庭為主要支持的部分保障到如今高質量導向下的“適度普惠”，其制度變遷過程雖“跌宕起伏”但“一脈相承”。為方便研究起見，基于歷史制度主義的時段劃分法和兒童照顧政策制度變遷的關鍵節點，將兒童照顧政策的制度變遷歷程劃分為四個階段。

（一）孕育與創立：公有制特征明顯的兒童照顧政策（1949—1978年）

新中國成立以來，政府開始積極推進兒童照顧服務的發展，通過建立托兒所和幼兒園等機構，為城鎮兒童提供照顧和教育服務，以緩解家庭照顧壓力和促進婦女解放、就業。1949年首次婦女代表大會中所形成的《關于中國婦女運動當前任務的決議》便提出，應當通過舉辦托兒所等手段促進婦女兒童福利事業的發展。此后，隨著《中華人民共和國勞動保險條例》在1953年被修正實施，提出建設孤兒院等集體勞動保險事業，由單位負擔相關費用。當社會主義改造完成后，在育兒責任方面，單位成為提供兒童照顧服務的主體，以減輕婦女育兒負擔、發揮更多工作價值，兒童照顧機構數量和服務質量得到顯著提升，由機構照顧城鎮兒童的形式大幅減輕了家庭照顧的責任負擔。

在保障范圍和照顧內容方面，主要集中在極少部分的特殊兒童照顧，如孤兒、棄嬰和流浪兒童等，整體保障呈現出“兜底”的態勢。整體來看，兒童照顧令人擔憂，20世紀50年代初，全國只有5家兒童醫院和139張病床，嬰兒死亡率高達 200‰ 。[14]城鎮孤兒大多是在公辦的兒童福利院，對于農村地區的無法定撫養義務人、無勞動能力、無生活來源的“三無”人員實行了“五保”政策，將“孤、老、殘、幼”列為一等救濟戶，散居的孤兒則在親戚家中寄養，并由親戚供養。1966—1978年間，我國兒童照顧政策的發展停滯不前，未取得明顯的進步。

（二）恢復與發展：逐步接軌國際的兒童照顧政策（1979—2000年）

自1978年實行改革開放以來，我國開始走以經濟建設為中心的中國特色社會主義市場化探索道路，兒童照顧政策也從上一階段中復蘇，并逐步和國際相接軌。1992年，我國政府以聯合國《兒童權利公約》為基礎制定了《九十年代中國兒童發展規劃綱要》，對兒童社會福利事業的發展進行指導，同年聯合國《兒童權利公約》在我國生效，標志著中國兒童權益保護制度逐步與國際化接軌。在保障范圍上，兒童福利院等機構不斷增加，部分殘疾和無人照看等兒童享受到了政府的兜底保障，兒童福利服務從救濟向福利、從封閉向開放轉變。在照顧內容方面，國家陸續出臺一些涉及家庭、健康、領養和教育等與兒童照顧相關的法律法規來保障兒童的各方權益，大大提高了對兒童照顧的保障范疇，如1980 年的《中華人民共和國婚姻法》、1994年的《中華人民共和國母嬰保健法》等，為兒童社會福利事業的發展奠定了法律基礎。

在兒童照顧的主體方面，自20世紀80年代末開始，在單位制解體下，政府和單位不再提供大包大攬式的全包式福利，國家對兒童所提供的照顧逐漸減少，照顧的主要責任再次落到家庭尤其是女性身上，這一點在政策中也有所體現。1992年發布的《九十年代中國兒童發展規劃綱要》中提出“婦女在保障兒童發展和兒童幸福方面起著關鍵作用”，《中國婦女發展綱要（1995—2000年)》中提出以推動托幼事業和家務勞動服務事業的發展以減輕婦女的家務負擔，強調家庭對育兒責任的分擔。同時，在城市和富裕農村地區開始有市場化的兒童托育服務，托育服務開始由原先的公共提供占主導，逐漸轉向公共和私人市場并舉的局面。

（三）均衡與轉變：關注多維保障的兒童照顧政策（2001—2010年）

進入新世紀之后，中國兒童福利事業得到高度關注，相關政策覆蓋兒童早期健康、教育、法律保護和社會環境等領域，并逐漸從“責任取向”轉向“權利取向”。2001年，國務院為了更好服務于我國的人才發展戰略，發布了《中國兒童發展綱要（2001—2010年)》，從總體目標、主要目標和戰略措施、組織實施和監測評價四個部分促進兒童身心發展，實現兒童獨立于成人所享有四大類基本人權。在該綱要的指導下，中國兒童福利事業在過去的10年間得到進一步發展，無論是出生人口素質還是兒童健康狀況、營養狀況都持續得到改善。與此同時，兒童的受教育程度得到普遍提高。孤兒、殘疾兒童、來自貧困家庭的兒童、受艾滋病影響的兒童和流浪兒童等弱勢群體得到更多的照顧和保護。在這一階段，兒童照顧的育兒責任被強調并納入政府責任之中，多元共擔的趨勢逐漸顯現，保障范圍更關注兒童的多維權利，照顧的范圍更多關注到了農村兒童等。

但值得一提的是，隨著我國人民對美好生活有了更多的向往，兒童面臨更多的照顧需求。在家庭內部存在著父母工作壓力不斷提升而無暇照顧兒童，且人口流動所帶來的代際養壁壘而照顧資源短缺的問題，即對于 0～3 歲的兒童照顧不足。盡管2001年發布的《中國兒童發展綱要（2001—2010年)》提出“發展 0～3 歲兒童早期教育”，但是沒有對早教的具體內容進行說明。此外，強調嬰兒的母乳喂養在無形之中也加強了婦女在照顧兒童方面的職責。2001年頒布的《中華人民共和國母嬰保健法實施辦法》在育兒責任方面強調“國家推行母乳喂養”，規定“醫療、保健機構不得向孕產婦和嬰兒家庭宣傳、推薦母乳代用品”，并將嬰兒母乳喂養率達到 85% 作為目標。與此同時，政府及其他主體在兒童托育照顧責任方面仍存在不足，對兒童照顧的相關規劃重點只涉及 3～6 歲的兒童，2000—2010年間， 0～3 歲幼兒難以入托公立的托育機構，而私立的托育機構也沒有完全發展起來， 95% 以上3歲以下兒童只能依靠家庭撫養照顧。兒童的照顧問題仍然沒有完全解決，這影響到我國下一階段生育支持政策轉型。

（四）可及與提質：邁向適度普惠的兒童照顧政策（2011年至今）

《中國兒童發展綱要（2011—2020年)》標志著中國兒童福利事業發展的新階段，即兒童照顧的范疇得到擴大，由前一時期的補缺型向適度普惠型轉變。相較于前一時期而言，該文件更加積極地描述了兒童福利，將兒童權利的范圍拓展到一般兒童。國務院還專門頒布了《國家貧困地區兒童發展規劃（2014—2020年)》《關于實施農村義務教育學生營養改善計劃的意見》《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》等從政府、家庭和社會三個層面保障貧困地區兒童的健康成長，讓兒童照顧變得更加可及，進一步加強了對兒童照顧的關注。

隨著我國逐步放開“二孩”政策，社會對于兒童照顧以及兒童早期教育等相關福利服務的完善提出更高的要求。2018年12月，民政部門在機構改革中首次將兒童政策獨立增設了“兒童福利司”，標志著我國兒童福利政策的發展進入新紀元。針對 0～3 歲兒童照顧不足的問題，2019年國務院辦公廳頒布了《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，提出“要基本形成多元化、多樣化、覆蓋城鄉的嬰幼兒照護服務體系”的發展目標。不斷完善和發展兒童照顧政策，以彌補家庭照顧能力不足，及其帶來的女性就業問題和兒童發展不平等問題，加強對家庭嬰幼兒照護的支持和指導。

在當前人口結構變動，建設生育支持政策的社會背景下，兒童照顧問題得到更多的政策關注，逐步形成政府、市場、家庭多元主體共同承擔兒童照顧的格局。《中國兒童發展綱要（2011—2020年)》《中國婦女發展綱要（2011—2020年)》等，鼓勵社會力量參與和建立多元兒童照顧體系，注重社區功能發揮。2021年頒布的《中華人民共和國家庭教育促進法》指出，未成年人的父母或者其他監護人負責實施家庭教育，國家和社會為家庭教育提供指導、支持和服務，強調國家、社會和家庭的責任。在2024年政府工作報告中提出，推動學前教育普惠發展、健全生育支持政策，多渠道增加托育服務供給。

四、政策闡釋：兒童照顧政策中制度變遷的演變邏輯

（一）我國兒童照顧政策的歷史性變遷

歷史制度主義的歷史視角側重于分析制度變化的歷史軌跡，一方面包括路徑依賴性。路徑依賴性可能源于歷史原因，也可能源于其他因素，如制度設計、變革及其對制度變遷的影響等。另一方面包括制度發展變化的動力機制。制度發展過程中存在促進制度斷裂及生成的關鍵節點和歷史否決點。在歷史背景下，一旦某些重要的政治、經濟、社會力量達到某種程度上的壓倒性優勢，就可能撬動整個制度的改革，從而重塑制度的格局和發展新的方向。

1.關鍵節點與路徑調整：社會發展的現實需要

關鍵節點指的是制度設計和重要決策的關鍵時刻，這些時刻標志著制度的改變和轉型，與之前制度的斷裂。這些關鍵節點往往是歷史過程中的某些特殊時間點，以重大事件為標志，在這些節點上，各種力量的沖突和博弈促成了新制度的誕生。在兒童照顧政策中，新中國成立是第一個關鍵節點。隨著新中國的成立，中國共產黨把對兒童的重視提高到史無前例的高度，成立了全國婦女聯合會等組織，大力倡導兒童醫療、教育和福利等工作。第二個關鍵節點是聯合國《兒童權利公約》的簽署，其為政府提供了理論依據和規范性文件，促使政府進一步認識到對于兒童權益的保障和照顧責任，之后政府出臺了兒童福利法、《中華人民共和國未成年人保護法》、保障未成年人合法權益的若干規定等一系列法律和政策，提高了政府對兒童權益保障的意識和重視，標志著中國兒童權益保護制度的國際化。第三個關鍵節點是《中國兒童發展綱要（2001—2010年)》的頒布，對兒童的權利、保護、照顧等進行了明確規定，為中國兒童照顧政策的全面發展奠定了基礎，政府更加注重兒童福利問題，如完善兒童保健計劃、增加托幼機構數量等，邁向普惠型福利。第四個關鍵節點是全面“二孩”政策的出臺。2016年，我國決定放開獨生子女政策，全面實行“二孩”政策。這意味著我國人口正面臨結構性難題，為解決生育難題以及照顧危機，必須提高建設生育支持體系，優化當前兒童照顧政策。

2.路徑依賴與自我強化：福利遞增的運動軌跡

在制度變遷中，為確保自身利益的最大化，制度行為主體通常會制定一系列相關的制度規范，以促進制度間的協同效應。這種協同效應可能會導致制度之間出現報酬遞增的特征，如果打破這種效應，則需要付出巨大的成本，因此制度通常會沿著既定軌跡不斷強化，并形成路徑依賴性。回顧我國兒童照顧政策的發展，基本呈現出保障范圍不斷擴大、照顧水平不斷提高的趨勢，這與兒童照顧政策作為社會福利的重要一環，需要保持不斷增加的制度剛性與慣性的現實屬性有關。首先，制度運行過程中的協同效應和學習效應使得兒童照顧水平不斷提高。兒童照顧政策作為一項制度，在制定過程需要付出高昂的設置成本和退出成本，包括調研、論證、草擬、編制、審議和修改等環節；在制度實行后，如若發生變更，則需要考慮較高的各項成本，使得兒童照顧政策不會輕易更改或撤銷，而是維持現狀或進行局部調適。其次，兒童照顧政策作為一項社會福利，一旦福利水平達到一定的水平便會維持這種剛性而難以下調，否則會激發群眾的抵觸情緒而引發社會矛盾。最后，對于兒童照顧政策而言，其重點在于保障社會的公平和兒童的權益，這就使得兒童照顧機構建設、兒童健康管理和預防措施、家庭教育指導、社會支持和參與等都在保持收益遞增的特點，進而在這種制度的慣性中不斷提高照顧水平。

3.歷史否決點與制度優化：內在缺憾的調適突破

關鍵節點為制度變革提供了創新、改變和更替的機會，其決定性因素既包括路徑依賴，也涉及歷史否決點的大小。歷史否決點是指制約制度變遷的元素集合，當其力量大于關鍵節點變革力量時，制度變遷將處于停滯狀態。對于兒童照顧政策制度變遷，也存在著一些歷史否決點，如制度缺陷，這些不足被視為阻礙制度發展的關鍵因素。它們或成為制度變遷的障礙，影響改革的進程；但同時缺陷也會和改革的需求構成矛盾進而催生制度的進一步變遷。兒童照顧政策在不同時期存在的缺陷會引發不同的矛盾，進而走向變遷升級。照顧內容不足是制約兒童照顧政策改進的因素。尤其是公共照護服務相對不足，主要依賴家庭和親屬的照顧，公共照護服務相對較少。這種現象受到改革開放初期政府的關注不足所影響，政府對經濟發展的投入大于對社會保障等方面的支出，導致公共照護服務不足的情況。另外，育兒責任分擔不均也是兒童照顧政策需要優化和升級的方面之一。家庭是照顧的重心，在傳統性別角色分工上女性在家庭中承擔更多責任。雖然政策已經有了一定程度的調整，但在家庭中女性仍然承擔著更多的照顧孩子和家務責任，這也影響了兒童照顧政策的優化和升級。因此，針對兒童照顧政策的固有缺陷，需要綜合思考政策和實踐之間的聯系，積極尋求制度優化和完善的途徑，努力建立公共照護服務機構，加強男女在家庭育兒責任分擔方面的均衡，推進兒童照顧政策的進一步改革。

（二）我國兒童照顧政策的結構性變遷

兒童照顧的變遷不僅具有自身內在的動力機制，同時深受外部環境與多方力量的互動影響。在歷史制度主義看來，“結構”可以從多維觀視角進行分析，宏觀環境的變遷和國家之間的權力關系形成政策的場域結構，影響兒童照顧政策的整體朝向，中觀社會中的觀念意識也會影響兒童照顧政策的前進走向，而微觀主體之間的權力互動博弈關系以及多元主體間的責任配置將影響兒童照顧政策的具體方向，因而從政策場域結構、觀念意識、主體要素等多維度展開分析。

1.政策場域結構：環境變遷與國家主導

兒童照顧政策的演變在宏觀層面與國家發展的整體趨勢相一致。在新中國成立初期，我國實行計劃經濟體制，國家對社會資源和活動進行了高度控制，個人生活與國家直接相關，兒童照顧政策的內容幾乎是由國家政策決定。例如，為鼓勵女性就業而建設公共機構分擔育兒責任、根據當時國情的實際考量確定了照顧內容和保障范圍，雖開始有所保障，但整體呈現出城鎮偏向的有限供給。改革開放以后，我國開始探索社會主義市場經濟模式，逐漸放開對市場經濟的控制，政府則放棄了對于兒童照顧的全面負責，而是讓市場等主體逐步進人，呈現出從直接供給模式到選擇性供給模式的轉變，照顧內容和保障范圍相較之前也有了更完善的發展。而后，為了應對人口老齡化、少子化的問題和社會發展需要，我國出臺了一系列生育支持政策，涵蓋了兒童照顧的方方面面，在國家的大力支持下，兒童照顧得到了全社會的關注。可見，在場域結構中，兒童照顧政策遵循國家主導的邏輯，國家體制和內部結構的變化是兒童照顧政策變化的主要變遷動因。

2.政策觀念意識：福利共享與外部示范

兒童照顧政策的演變在中觀層面是遵循福利觀念的演變逐漸走向普惠型福利。縱觀我國兒童照顧政策的演變歷程，其本質是和中國共產黨堅持“為人民謀幸福、為民族謀復興”的初心與使命一脈相承的。新中國成立之初，社會百廢待興，只能提供兜底型福利，并且福利呈現出明顯的城鄉二元特征。隨著經濟實力的不斷增強，兒童照顧政策的保障范圍也逐步擴大，照顧內容更加豐富，兒童的托育、健康以及教育等方方面面的權利都得到了提升。進入新時代以來，我國福利政策轉變為“發展型”，能夠關注到 0～3 歲嬰幼兒的照顧問題、兒童營養健康等更豐富的權利內容。總的來說，兒童照顧政策的演變本質上體現了我國福利政策從兜底型到補缺型，再到發展型的轉變。除了制度本身內在的刺激作用外，國內外不同國家地區先進的經驗和做法也對我國的照顧政策變革產生了重要的示范效應。國際間的交流合作、經驗借鑒和成功案例的引進，都為我國的兒童照顧政策變革提供了新思路和可借鑒的范例。同時，國外先進國家對于兒童照顧的各種政策安排和實踐經驗，在一定程度上為我國的兒童照顧政策帶來了外部壓力源和推動作用。20世紀六七十年代以來，以哈耶克為代表的新保守主義思想和女性主義思想成為社會福利界的重要思想源泉。此外，20世紀七八十年代西方社會流行的社會正義思潮讓公共托育服務逐步成為社會福利界關于兒童照顧的重要理論共識和公共政策產品，極大促進了我國兒童照顧政策的發展。

3.政策主體要素：相互分擔與理性選擇

兒童照顧政策的演變在微觀層面受到行為主體的力量對比和行為變化帶來的調整。在兒童照顧政策變革中，政府是政策的制定方，以全局性兒童福利的形式推動兒童照顧體系的健康發展，其核心在于為人民服務，既要考慮兒童的福利保障，也要考慮家庭和市場的責任配比。家庭是孩子的主要照顧者，不僅為孩子提供支持、照顧和關愛，也擁有“用腳投票”的權利，會流向能夠給兒童提供更好照顧的區域或選擇更優的市場主體。市場為兒童照顧提供豐富的資源和服務，以謀求自我發展的利益。在兒童照顧政策的變革過程中，政府、市場和家庭之間形成了一個復雜的博弈關系。政府通過政策制定和監管來引導市場和家庭的行為；市場根據政策導向和市場需求來提供服務和調整策略；家庭則根據自身的實際情況和需求來選擇最適合的兒童照顧方式。三者之間的博弈既存在競爭也存在合作，共同推動兒童照顧體系的健康發展。在這個過程中，政府需要平衡好各方的利益訴求，確保政策的公平性和有效性；市場需要不斷提升服務質量和創新能力，以滿足家庭的需求；家庭則需要積極參與到兒童照顧的決策中來，以維護自身的權益和孩子的福祉。隨著新時代的到來，我國的多元共擔兒童照顧政策主體越來越多，政府、市場、家庭承擔兒童照顧責任逐步多元化。適度普惠型的福利體系也逐漸構建和完善，讓家庭從主要責任承擔者中逐漸解放出來，市場托育和社區托育的作用越來越明顯。

五、結論與展望

黨的二十大報告提出，要“促進物的全面豐富和人的全面發展”“保障婦女兒童合法權益”。面對當前我國兒童“照顧危機”的現實情境，兒童照顧政策仍需進一步轉型發展。從我國兒童照顧政策的歷史變遷軌跡可知，當前我國兒童照顧政策呈現出從兜底型到普惠型，從單一主體到福利多元的演變過程。結合我國兒童照顧政策制度變遷的演變邏輯來看，這種趨勢還在歷史性變遷和結構性變遷的雙重作用下不斷加強。

歷史性變遷主要聚焦于政策設計本身的調整和演變，據此應當優化兒童照顧政策的制度設計，向育兒責任多元共擔、照顧內容權利取向、保障范圍全面共享的方向發展。兒童照顧政策作為我國福利政策中的重要一環，必須不斷優化升級內在服務與支持，并且已經形成了福利遞增的路徑依賴。若內部存在無法滿足兒童照料的缺憾，便會自我調適優化，以適應社會發展的需要。因此，從歷史性變遷來看，未來兒童照顧政策的優化方向，應強調育兒責任的多元共擔、照顧內容的權利取向以及保障范圍的全面共享。在育兒責任方面，應當進一步強調國家與社會的責任，形成多元化的育兒責任共擔機制，做到從“家庭支持”到“支持家庭”。在照顧內容方面，兒童照顧政策應當從“責任取向”轉向“權利取向”，即正視兒童的實際需求，不僅要保障其基本的生存需要，還要重視其社會發展的需要，回應兒童在身體、智力、情感、社會關系等多個方面的需要，給予兒童身心發展各個方面的支持。在保障范圍方面，兒童照顧政策應當是面向全體兒童的，即實現兒童照顧政策的保障范圍全面共享。面向當前公立托育機構少、“一位難求”“擠不進”；民辦托育機構收費高、良莠不齊，家長“送不起”“不敢送”等問題，應大力發展優質的普惠托育服務。

結構性變遷側重于政策的執行過程，關注如何通過系統化的設計確保政策在實施過程中有效落地，據此，應以系統性的觀念加強兒童照顧政策的普惠屬性。兒童照顧政策具有三個特征，由國家場域結構主導，遵循福利共享的觀念和多元主體的理性選擇。首先，國家主導的方式，使得政府承擔著政策制定方和執行方的角色，政府的服務質量對兒童照顧的水平有著舉足輕重的影響。在制定時，應當從頂層設計的角度，推動兒童照顧政策向完全普惠型發展。以財政支持的形式，對兒童照顧機構給予不同程度的補貼，也可以對撫育子女的家庭予以稅收優惠，增加對于女性的生育支持。在執行時，要做好部門內的協同，強化責任主體之間的溝通協調，注意因權責交叉所產生的相互推諉問題，并且以動態化的管理方式強化兒童照顧政策的服務精準度。其次，在福利共享的觀念下，可以看出當前我國兒童照顧政策仍然存在城鄉差距、區域差距較大等問題。考慮到城鄉之間、地區之間的發展差距，以及現階段還不具備全面建立統一的覆蓋全體兒童的福利制度的能力，可以在目標明確的條件下，經過統籌規劃與精準施策，分清輕重緩急以推進兒童福利全覆蓋，如統一的托幼服務制度、兒童津貼制度等。對于經濟比較發達的地區，可以借鑒世界發達國家的兒童照顧經驗，經濟條件處于中等的地區可重點加強 0～3 歲兒童照顧，欠發達地區則可以專注做好 3～6 歲兒童照顧，從而形成雁陣型、階梯狀的兒童照顧政策體系。最后，多元主體之間對兒童照顧政策的責任分擔是基于理性考量的相互影響過程。家庭是兒童照顧的首位責任人，面對兒童照顧責任所帶來的照顧壓力，在尋求外界輔助時，會“用腳投票”選擇心儀的區域和市場機構，因而對各地政府和各個市場機構提出了競爭性質的要求。這使得政府、市場以及社會組織等主體，都需要以兒童為中心，以家庭為考量，提供更優質的兒童照顧服務。

縱觀我國70多年兒童照顧政策發展變遷的軌跡，其深受經濟、政治與文化等深層結構因素影響，形成了以“公平”屬性為內核的價值判斷與回應現實社會特征的政策選擇。保障范圍的不斷擴大，意味著由貧富不均和地區發展不平衡帶來的教育和照顧機會不平等問題正在逐步減少。在當今“少子化”的社會中，通過完善兒童照顧政策，以期減輕家庭育兒壓力，緩解工作與育兒之間的沖突，促進生育意愿的提升。倡導以權利為導向的兒童照顧政策設計，促進兒童早期發展，為兒童提供更加全面的成長環境，培育社會人力資本，完善多元福利的支持，提升照顧的服務質量。此外，兒童照顧政策雖然對緩解照顧危機、改善生育率有一定作用，但本質上還是需要生育及生育支持政策的共同發力，結合減輕當前年輕人尤其是女性的就業壓力、優化生育及照料假期、給予生育及照料津貼等方式，一同助力邁向兒童友好的未來。

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The Historical Changes and the EvolutionaryLogicof Childcare Policies in China: From thePerspectiveofHistorical Institutionalism

Lin Ziwei， Zhai Boling (SchoolofPublic Administration，SichuanUniversity，Chengdu 610065)

Abstract:Childcarepolicies playacrucialroleinalleviating fertilitypressures andenhancingchildcare standards in our country.Since theestablishmentofPeople's Republic of China in 1949，these policies have undergone ahistorical evolutioncharacterized byfour distinctstages:evident publicownership，gradualalignment with international standards， afocusonmultidimensionalsupportforchildren，andashifttowardsmoderateuiversality.Throughthelensofhistorical institutionalismchildcarepoliciesfunctionwitinastate-ledstructuralframeworkfuencedbysocialconscioussd external examples from Western welfare states，resulting in varied distributions of responsibility among the government， families，andmarketentities.Fromahistoricalperspective，childcarepoliciesexperiencepathadjustmentsamidsttheongoing optimizationofsocialwelfare，establishingpathdependencealongthetrajectoryofaccumulatedwelfarebenefits，while alsoconfrontinghistoricalvetopointsthatdemandadjustmentsduetointeralpolicydeficiencies.Lookingahead，childcare policies shouldaim tooptimize institutional designand enhance implementation，progressng towards sharedparenting responsibilities，rights-orientedcaregiving，andcomprehensiveprotectioncoverage，whilestrengtheningteunversalnature of childcare policies through systematic thinking.

Keywords:Historical Institutionalism; Childcare Policies;Historical Changes; EvolutionaryLogic