跨境數據流動規制對中國數字貿易高質量發展的影響及策略研究

摘 要：隨著數據要素成為驅動全球數字經濟發展的核心動力，跨境數據流動規制已演變為重構國際經貿規則體系的關鍵領域。當前全球數字經濟發展面臨三重深層矛盾：數字化轉型需求與數據主權訴求的矛盾、技術革新加速與隱私保護強化的沖突、產業鏈協同需求與國家安全考量的博弈。在此背景下，作為全球第二大數字經濟體，中國通過建立分級分類的數據出境安全評估制度、構建重要數據識別標準框架、完善個人信息出境標準合同機制，逐步形成“安全可控、包容審慎”的跨境數據流動治理模式。研究認為，跨境數據流動限制措施通過貿易成本效應、市場選擇效應和技術創新效應三大路徑影響中國數字貿易高質量發展。基于此，本文提出以下策略建議：完善形成“前端有標準、中端有評估、末端有監管、應急有保障”的國內數字治理體系，推動形成多元共治的全球數據治理范式，提升數字貿易企業跨境經營的合規能力等。本文研究為完善國內數據跨境流動治理體系以提升數字貿易高質量發展提供了切入角度，同時為全球數字經貿規則重構貢獻了中國方案。

關鍵詞：數字貿易規則；跨境數據流動規制；數字經濟；數據跨境流動；跨境數據流動限制

中圖分類號：F743；D996.1 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2025）07（a）--05

1 引言

在現代經濟中，數據被視為“新油”，作為新型生產要素對全球經濟活動產生愈發重要的影響，而數據跨境流動的自由化程度或受限制程度，直接影響著全球數字貿易產業鏈合作，重塑世界經濟格局。跨境數據流動規制的基本概念，是指各國政府或國際組織通過法律、政策、技術標準等手段，對數據跨越國界的傳輸、處理與存儲進行管理和限制。當前，全球數據跨境流動治理尚未形成國際統一的法規或標準體系，各國或地區在對數字貿易規則進行獨立立法管理的同時，將數據跨境流動規制措施嵌入雙邊、多邊貿易協定及國際執行標準中。

作為全球貿易大國，中國數字貿易規模穩健增長，但跨境數據流動治理方面尚未健全，存在制度短板和實踐盲區，數字貿易國際規則制定話語權有待提升。根據國務院《關于數字貿易改革創新發展的意見》，到2029年，我國將基本建立數字貿易發展基礎性制度框架；到2035年，全面建成安全有序、協同高效的數字貿易治理體系。基于此，本研究對中國數字貿易發展現狀及現行數據治理框架進行梳理闡釋，歸納總結中國數字貿易過程中跨境數據流動需求的特征，分析當前全球跨境數據流動規制發展趨勢下，中國數字貿易高質量發展面臨的挑戰與機遇，為構建具有中國特色的數字治理范式與國際規則話語體系、促進數字貿易高質量發展提出合理的對策啟示。

2 全球跨境數據流動規制演變與趨勢

在互聯網以“自由流動”為主導的時期，各國對數據跨境限制較少，以美國為代表的發達國家推動數據全球化以支持數字經濟發展。隨著數據安全與隱私問題凸顯，歐盟、美國等發達國家以及印度、俄羅斯等發展中國家較早開展數據跨境流動的法律治理，并逐步構建具有自身特色的治理體系。其中，歐盟一方面特別強調個人數據保護，對內部數據流出實行嚴格的監管規則，例如利用《通用數據保護條例》（GDPR）完善“充分性認定”原則，要求數據接收國達到歐盟設立的人權保護、法治水平等“白名單”標準。另一方面，歐盟內部鼓勵數據自由流動，以打造數字化單一市場（趙景欣等，2022）。美國則多次倡導降低數據跨境流動的限制，并通過《澄清境外數據合法使用法案》，確立了對海外數據的司法管轄權，賦予執法機構調取境外信息的權限（王燕，2023）。有學者認為美國倡導的“自由流動”事實上是倡導境外數據向本國境內的單向流動，對于本土數據的流出，尤其有關國家安全的數據出境卻實施嚴格管控。發展中國家如俄羅斯在“棱鏡門”事件后，進一步推行數據本地化規制管理，即要求公民數據必須在境內存儲和處理，并實施“白名單”嚴控敏感數據出境。如今全球數字貿易地緣競爭加劇，中美“數字脫鉤”現象本質上反映了數字空間治理權爭奪的矛盾，這種對抗客觀上加劇了全球數據跨境流動壁壘。從數據基礎設施層面看，美國及其盟友通過立法手段實施市場準入限制，對華為等中國科技企業發布參與國內5G建設的禁令。在應用服務層推行差異化監管，如以“國家安全審查”為由對TikTok實施內容審查與運營禁令，通過“清潔網絡計劃”等系統性制度設計，試圖將中國企業排除在全球數字基礎設施以外。此類事件不僅影響中美數字產業競合關系，更影響著全球數字基礎設施結構、網絡空間治理范式以及國際科技合作生態。

總體來看，未來全球跨境數據流動規制仍將長期處于碎片化與區域化并存狀態。美歐《隱私盾》替代協議及《跨大西洋數據隱私框架》主導的“價值觀聯盟”將通過機制化安排構建以“信任伙伴關系”為核心的數據流通圈層，而亞太地區則依托通過RCEP、DEPA等協議推動開放規則，探索建立基于互操作性的開放型數字規則體系。未來，數據跨境流動規制演進方向將取決于技術創新能力、制度話語權博弈，以及安全與發展雙重目標的動態平衡。

3 中國數字貿易發展與治理現狀及跨境數據流動需求分析

3.1 中國數字貿易發展與數據治理現狀

全球數字貿易近年來呈現高速增長態勢，我國已成為全球數字貿易的重要參與者和新興引領者。《數字貿易發展與合作報告2024》統計結果顯示，中國2023年數字服務出口占全球4.9%，相比2019年上升1.6個百分點，數字貿易規模位列全球第四，未來發展潛力巨大。在跨境數據治理方面，國內相關法律規制以《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》的“數據三法”為核心，形成跨境數據“本地存儲，出境評估”制度體系，即對重要數據進行目錄分類管理，涉及國家安全、社會公共利益和個人信息等特定領域的重要數據需遵守數據本地化原則，而向境外傳輸前需進行安全評估，以確認接收國或地區的數據保護水平符合中國法律要求；一般數據則可通過“白名單”國家或標準合同流動。我國近年來跨境數據流動具體規制法律法規如表1所示。同時，在北京、上海、海南等多個數字貿易示范區開展數據跨境流動沙盒試驗，構建自貿區先行先試機制。對外積極參與雙邊、多邊合作，申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》《數字經濟伙伴關系協定》，與海灣國家共建數據樞紐；先后提出《全球數據安全倡議》《全球人工智能治理倡議》《全球數據跨境流動合作倡議》，就數字治理關鍵問題向國際社會提出中國方案，推動建立包容性國際數據規則。在合規支持與基建驅動方面，中國近年來接連組建數字經濟主管部門，建立中國網絡安全審查技術與認證中心等認證機構，并成立國家數據局，強化了數字經濟統籌管理，逐步推動數據管理組織架構優化完善。建立數字經濟發展部際聯席會議制度，加速形成多部門協作機制。此外，5G基站已經覆蓋全國所有地級市，算力總規模位居全球第二，也為數字貿易提供了底層技術保障（工業和信息化部，2023）。總體來看，我國對數字經濟發展以及數據安全的重視程度不斷提升，治理體系總體呈現安全與發展并重的價值導向。然而，當前數據跨境流動治理體系仍存在很大不足。一是缺少相關規制的實施細則，相關部門的實施細則中僅有60%的文件有可操作的實質性措施（何樹全，2024）。二是現有規定中安全評估和認定標準的適用界限模糊，主要表現在“重要數據”的界定標準模糊、數據出境評估的觸發標準不夠精細等。行業標準與跨境數據流動規定之間的銜接尚不夠清晰，導致企業在合規時可能面臨多頭管理、重復申報等問題。加之，歐美跨境數據規制條例的執法范圍擴張至境外，相較而言，我國跨境數據流動境外管制力度不強，國際執法協作較為有限，對境外企業的合規約束力相對較弱（葉開儒，2020）。總之，在全球跨境數據流動規制體系尚未統一的背景下，中國數字貿易發展正在重塑全球數據流動圖景，我國既需要突破傳統治理框架的制度約束，也面臨著構建新型數字貿易規則的戰略機遇。

3.2 數據跨境流動需求特征分析

跨境數據流動深刻影響著中國數字企業融入全球數字貿易產業鏈協同發展，而中國數字貿易的持續深化也對跨境數據流動提出更廣泛、多層次的需求。我國數字貿易過程中展現的跨境數據流動需求的特征：（1）跨境數據流量規模龐大。據海關總署統計，中國跨境電商進出口總額2024年達到2.63萬億元，日均產生超1.5億條跨境物流數據。據IDC（2019）預測，2025年中國跨境數據流量將占全球28%，形成全球最大的“數據圈”；（2）高度依賴數據傳輸和響應的實時性與穩定性。金融科技、跨境直播電商、視頻流媒體等消費場景，均要求毫秒級的數據響應，倒逼著跨境低延遲數據通道建設；（3）數據合規性和安全性要求提升。全球對跨境數據流動的監管日趨嚴格，中國數字企業需滿足多重合規要求，例如醫療健康產業的數據出境需要符合HIPAA與GDPR雙重認證；（4）推動數據跨境流動的規則協調。全球數字貿易的發展要求各國協調數據流動規則，以減少合規障礙，作為數字貿易大國，中國積極加入CPTPP、DEPA等區域自由貿易協定，推動完善數據流動條款，促進跨境數據自由流通；（5）促進全球數據互操作性標準建設。由于各國數據標準、格式、傳輸協議存在差異，數據跨境流動存在著兼容性挑戰。隨著數字貿易增長，全球范圍內的數據互操作性需求上升，數據標準建設持續推進。以我國為例，央行的數字貨幣跨境支付推動了分布式賬本技術成為ISO標準焦點，中國主導的區塊鏈服務網絡（BSN）已覆蓋全球超130個城市，形成事實標準影響力，推動著全球數據治理標準的統一化；（6）激發新的數據貿易談判與政策調整。全球數據治理體系仍處于變革期，數字貿易的發展需求促使各國調整數據政策，爭取更有利的國際規則，各國制度相互競合，新型數據治理模式的談判與創新時刻發生。

4 跨境數據流動限制對中國數字貿易高質量發展的影響效應及作用途徑

基于國家安全、隱私保護等，各國對跨境數據流動實施較多限制措施，且對數字貿易的影響已經超越傳統關稅壁壘邏輯。本文將探討跨境數據流動限制措施對中國企業數字貿易活動的主要影響機制，將其拆解為以下三個維度并分析其作用路徑。

4.1 貿易成本效應

理論上，通過實現全球跨領域的實時數據共享，各國企業能有效降低交易成本，縮短交付周期，顯著提升貿易的效率，反之，過多的數據跨境流動限制將導致貿易效率下降、成本增加。研究結果顯示，數據流動限制政策通過增加貿易成本對數字服務出口產生負向作用（齊俊妍，強華俊，2022；胡宗彪，秦源良，李新，2024）。第一，經營成本。由于不同國家和地區的行業技術標準、數據傳輸協議存在差異，跨國企業需投入大量資金和時間來適應多種標準體系。此外，在數據本地化存儲或跨境傳輸安全審查的要求下，企業可能需調整基礎設施，例如在多個國家設立數據中心等，從而直接推高運營支出。第二，審查與合規認證成本。由于數據流動規則不一致，合同內容協調難度相對較大，多重司法管轄的合規沖突會導致合同復雜度上升，合規流程更為復雜，企業和國家可能需要投入相對更多的法律合同咨詢和認證時長，增加隱性交易成本（何樹全，2024；陳松、常敏，2022）。第三，管理成本。如果貿易目的國或地區對境外企業數據收集和傳輸設置過多限制，可能引發多部門監管協同難題。實踐過程中，若面臨監管依據缺位、主體權責不清或權力分散等情形（如“該誰管、怎么管”規定不明確或部門不配合），企業需耗費更多資金與時間應對檢查、填報表以及合規認證，直接、間接增加管理成本，抑制企業擴大業務，對數字貿易發展產生負向作用（何樹全，2024）。

4.2 市場選擇效應

企業作為有限理性決策主體，在跨境擴張中需要平衡自身的全球化戰略和面臨的合規風險，當監管環境不確定性超過企業風險承受閾值時，企業將調整自身市場進入策略，即企業會因區域性數據治理框架的碎片化而暫停或修改國際擴張計劃。以美歐兩大經濟體為例，其通過《通用數據保護條例》與《加州消費者隱私法案》構建的差異化監管體系，形成了具有排他性的“數據流通圈層化”格局。為應對這一挑戰，頭部企業被迫采取“數據版本化”策略，如字節跳動旗下TikTok為滿足歐盟《數字服務法案》與美國《數據隱私框架協議》的雙重要求，只能分別在歐洲法蘭克福與美國弗吉尼亞州部署獨立數據中心。同時，根據制度距離理論，各國數據主權立法存在顯著差異，這種制度距離會產生市場選擇效應，迫使企業重新計算“制度套利”空間，優先進入制度鄰近性較高的市場。例如，新加坡憑借較為完善的跨境數據治理體系降低了企業合規風險，吸引了大量亞太數字企業將區域總部遷入（劉簫鋒，劉楊鉞，2022）。此外，跨境數據流動的過度規制措施易引發市場結構扭曲，可能導致全球數字服務出口市場集中于頭部市場。目前，數字經濟中的大部分價值創造和獲取仍集中在少數經濟體中，中小型企業因合規能力不足面臨的系統性擠出風險仍然較大。

4.3 技術創新效應

根據新貿易理論，在全球化背景下，國家可通過開放市場、促進技術創新與數據要素高效配置來強化比較優勢，進而深度參與全球價值鏈競爭。研究證實，數據要素的全球化流動有助于提高我國制造業企業全要素生產率，提高創新產出和創新效率，從而增加企業創新能力（朱康等，2024）。值得注意的是，跨境數據流動限制壓力可能產生技術創新的“倒逼效應”。根據通用技術理論，區域性數據規制差異構成制度性知識壁壘，這種差異可能迫使企業重構技術架構，催生技術的區域性分叉與躍遷，從而實現技術創新。以螞蟻鏈為例，為滿足不同國家及地區的數據隱私保護及技術標準需要，其開發的“摩斯”隱私計算平臺已兼容多重標準，實現了嵌入式創新，有效降低了跨國部署的邊際成本。

5 提升中國數字貿易高質量發展策略建議

中國需要關注全球數據流動的趨勢，在加強國內數據保護法規的同時，積極推動國際間的合作與規則制定，把握數據流動自由化與國家安全、隱私保護之間的動態平衡，力爭在全球數字經濟中占據有利地位。針對我國數字治理體系現狀和數字貿易數據跨境流動需求，結合全球數據跨境流動規制趨勢及影響效應，本文從以下三個方面探討提升中國數字貿易高質量發展的策略建議。

5.1 完善國內數據跨境流動治理規則體系

通過制度設計，形成“前端有標準、中端有評估、末端有監管、應急有保障”的完整治理鏈條，在保障數據主權前提下提升我國在全球數字貿易規則制定中的話語權，助力我國實現從“數據大國”向“數字貿易強國”的躍遷。針對我國跨境數據流動規制體系的不足，完善重要數據認定標準和數據出境安全評估機制實施細則極有必要。細化重要數據認定標準可參考澳大利亞等國對關鍵領域數據跨境流動精細化立法的經驗，細化涉及國家安全的敏感數據跨境流動的法規細則（徐擁軍、王興廣，2022）。目前，國家、行業和地方層面出臺的相關數據分類分級標準已涉及較多行業，深入落實推進數據分類分級制度，可進一步完善分行業動態目錄管理，在“數據三法”的基礎上結合國民經濟行業類別，形成以行業為基礎的中國數據分類制度體系（李懷勝，2023）。當前，自貿試驗區在數據跨境制度創新層面，尚未形成具有制度外溢效應的突破性探索，缺少創新性的先行先試舉措。持續優化數據流動的例外條款和負面清單，建立梯度化流通規則體系，針對低風險數據，建立快速審查通道，實現申報即放行，對高敏感數據實施多部門聯審機制，通過區塊鏈存證實現全鏈路追溯。最后，構建全生命周期數據跨境流動監管體系，可推動跨境數據流動專項立法，明確數據主權延伸原則以應對“長臂管轄”。應急措施方面，國家安全機關、商務部、網信辦可組建應急機制應對突發性數據安全事件。

5.2 推動國際數據流動規則對接

在“數據、技術、制度”三元協同演化的背景下，規制迭代與數字貿易發展的相互影響已成為全球關注的焦點。在規則競合創新下，各國共同探索數據跨境流動與合作的新途徑、新方法、新模式，才能為全球數字貿易規則的構建拓展更多可能空間。未來我國可通過數據自貿區擴大開放，在自貿試驗區探索創新舉措，同時積極推進和完善數據跨境便利化規制實施，防范“規則圍堵”風險。與歐美等發達經濟體建立對話機制，推動數據保護條款互認，加強與發展中經濟體的合作，構建“一帶一路”數字信任走廊，與沿線國家協商制定數據流動“軟法”體系。通過在東盟、中東等規制寬松區域設立“數字跳板”，逐步滲透高壁壘市場。進一步深化國際多邊合作，積極參與數字貿易、跨境數據流動相關的全球及區域貿易協定，增強我國在國際數字貿易與數據治理規則中的話語權，推動構建全球數字貿易新秩序。

5.3 提升數字貿易企業跨境經營的合規能力

當前，美歐推行的“數據自由流動圈”與我國監管體系存在制度摩擦，國內企業跨境經營面臨合規成本上升的巨大壓力。Tiktok被以“國家安全”為由實施歧視性政策，成為中國企業遭遇境外監管壁壘的典型案例。隨著中國企業國際化程度加深，此類情形可能愈發頻繁。一方面，目前我國數字服務企業在產業中的應用主要集中在消費端、商業零售端和相對低端的制造業，為防止“低端鎖定”的影響，需要一定的數字產業政策幫扶其逐漸向中高端領域發展（沈玉良等，2022）；另一方面，可鼓勵頭部平臺牽頭組建跨境數據合規聯盟，共享認證資源。持續培育本土合規服務商，為中小企業提供分行業、分場景的標準化數據出境合同模板及合規托管服務。

6 結語

綜上分析，我國跨境數據流動治理體系仍存在制度短板，現行法律法規在規則銜接性、監管協同性及治理效能層面一定程度上滯后于數字貿易的實踐需求。在全球數據跨境流動規制競合演變趨勢下，本文著重分析中國數字貿易發展中數據跨境流動的需求特征，闡述數據流動限制措施迭代對數字貿易發展的影響效應，為完善數據跨境流動治理體系、提升我國數字貿易高質量發展提供切入角度，同時為全球數字經貿規則重構貢獻中國方案。

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