政策協(xié)同視角下地方政府產(chǎn)業(yè)基金的運作機制創(chuàng)新 —

摘要：產(chǎn)業(yè)基金是推動地方經(jīng)濟發(fā)展的關鍵工具，在引導資本流向特定產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級等方面起到重要作用。本文基于政策協(xié)同理論，以杭州數(shù)字經(jīng)濟基金與合肥智能制造基金為例，分析基金的運作模式、政策協(xié)同實踐及運作成效，在此基礎上提出地方政府產(chǎn)業(yè)基金應完善宏觀政策協(xié)同機制，加強地方產(chǎn)業(yè)政策配套與支持，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)基金運作模式，推進政策與產(chǎn)業(yè)基金的深度融合，以此提高產(chǎn)業(yè)基金的運作效率和效果，為地方經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。關鍵詞：政策協(xié)同；地方政府；產(chǎn)業(yè)基金；運作機制

引言

隨著我國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，各地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級成為提升競爭力的關鍵路徑。在此背景下，地方政府加大了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的推進力度，產(chǎn)業(yè)基金作為重要的政策工具，其作用愈發(fā)凸顯。2024年中央經(jīng)濟工作會議提出“健全多層次金融服務體系，壯大耐心資本，更大力度吸引社會資本參與創(chuàng)業(yè)投資，梯度培育創(chuàng)新型企業(yè)”，要求產(chǎn)業(yè)基金秉持“長期主義”，投入重點領域以助力實體經(jīng)濟發(fā)展。在國家政策的有力支持下，根據(jù)投中研究院發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2024年年底，我國政府引導基金的累計規(guī)模已超3.35萬億元，累計數(shù)量超過1627只。這些基金廣泛分布于新興產(chǎn)業(yè)、科技創(chuàng)新、基礎設施建設等多個領域，成為推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與地方經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的關鍵力量。基于此，本文基于政策協(xié)同理論，以杭州數(shù)字經(jīng)濟基金與合肥智能制造基金為例，探討地方政府產(chǎn)業(yè)基金的運作機制創(chuàng)新，從而更好地發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的作用，促進產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展和地區(qū)經(jīng)濟的繁榮。

一、理論基礎

（一）協(xié)同治理理論

協(xié)同治理理論強調(diào)打破傳統(tǒng)的政府主導模式，倡導政府、市場、社會組織以及公眾等諸多主體共同參與并協(xié)同合作，以解決社會公共服務相關問題，實現(xiàn)治理效能與公共利益的最大化。協(xié)同治理理論對產(chǎn)業(yè)基金的運作具有重要的指導意義。產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展涉及眾多部門和領域，需要政府、企業(yè)、金融機構(gòu)等各相關方共同協(xié)作，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，從而提升基金運作效能，更好地助力地方經(jīng)濟發(fā)展[1]。

（二）政策協(xié)同理論

20世紀70年代，德國物理學家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立了協(xié)同學，將協(xié)同概念引入社會科學領域，為政策協(xié)同理論的形成奠定了基礎。政策協(xié)同是指多項政策在目標、手段、執(zhí)行效果等方面相互支持、彼此配合，形成一股合力。在我國，隨著市場經(jīng)濟體制的推進，政策協(xié)同的實踐不斷發(fā)展。黨的十八大之后，黨中央將提升宏觀政策取向一致性、推動政策協(xié)同作為推動高質(zhì)量發(fā)展的關鍵舉措。2023年中央經(jīng)濟工作會議提出，“要增強宏觀政策取向一致性，加強財政、貨幣、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域、科技、環(huán)保等政策協(xié)調(diào)配合，把非經(jīng)濟性政策納入宏觀政策取向一致性評估，強化政策統(tǒng)籌，確保同向發(fā)力、形成合力”。2024年，中共中央政治局會議又提出，要做好宏觀政策取向一致性的評估，加強預期管理。可以看出，政策協(xié)同理論對我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義[2]。

（三）政策協(xié)同對產(chǎn)業(yè)基金的影響機制

政策協(xié)同對產(chǎn)業(yè)基金的影響機制主要體現(xiàn)在政策目標協(xié)同和政策工具協(xié)同兩個方面。第一，政策目標協(xié)同的引導作用。國家政策的制定目標具有明確的導向性。地方政府產(chǎn)業(yè)基金與政策目標協(xié)同，能夠更加精準地將資金投向新質(zhì)生產(chǎn)力所在領域，從而促進新型產(chǎn)業(yè)在當?shù)氐目焖侔l(fā)展。第二，政策工具協(xié)同的支持作用。政策工具協(xié)同包含財政、金融等眾多政策工具相互協(xié)同配合，共同支持產(chǎn)業(yè)基金管理。這些政策可發(fā)揮財政資金的引導和撬動效能，加大產(chǎn)業(yè)基金投資吸引力，吸引社會資本的加入。

二、政策協(xié)同視角下地方政府產(chǎn)業(yè)基金的創(chuàng)新實踐

（一）杭州數(shù)字經(jīng)濟基金案例分析

1.基金背景與目標。杭州是我國數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的前沿陣地，在數(shù)字經(jīng)濟領域具有突出優(yōu)勢。為進一步推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，杭州相繼推出《杭州市加快5G產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干政策》《杭州市推進數(shù)字貿(mào)易強市三年行動計劃（2024—2026年）》《杭州市未來產(chǎn)業(yè)培育行動計劃（2025—2026年）》，并設立數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)基金。該基金充分發(fā)揮政府資金的引導作用，吸引更多社會資本參與數(shù)字經(jīng)濟領域投資，支持數(shù)字經(jīng)濟、科技創(chuàng)新、信息技術、高端裝備制造、新能源等新興行業(yè)的科創(chuàng)企業(yè)，推動杭州數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)邁向更高水平。

2.基金規(guī)模與組織架構(gòu)。杭州擬打造總規(guī)模超3000億元的“3+N”產(chǎn)業(yè)基金集群，其中數(shù)字經(jīng)濟基金規(guī)模龐大。例如，中銀數(shù)字經(jīng)濟基金規(guī)模達20億元；杭州鴻富基金首期交割逾6億元；杭州數(shù)據(jù)要素產(chǎn)業(yè)專項發(fā)展基金屬于10億級基金。從組織架構(gòu)看，基金的日常管理和投資決策由專門的基金管理公司負責，投資決策委員會成員包括政府部門代表、出資方代表和行業(yè)專家。這些人員共同分析論證數(shù)字經(jīng)濟領域的項目，確?；鹜顿Y方向符合政府產(chǎn)業(yè)政策和戰(zhàn)略目標[3]。

3.投資策略與運作模式。杭州數(shù)字經(jīng)濟基金具有明確的聚焦領域，重點關注數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、制造業(yè)數(shù)字化、關鍵核心技術國產(chǎn)化等領域。在投資方式上，采用直接投資與設立子基金相結(jié)合的方式。直接投資重點關注持有核心技術且具備高成長性的數(shù)字經(jīng)濟企業(yè)，通過直接向企業(yè)實施股權(quán)或債權(quán)投資，提供資金支持并給予戰(zhàn)略引導。設立子基金是基金增大投資規(guī)模、分散投資風險的重要手段，基金與專業(yè)投資機構(gòu)合作設立子基金，借助投資機構(gòu)的專業(yè)與資源優(yōu)勢開拓投資項目來源。

4.政策協(xié)同實踐與運作成效。國家政策推動數(shù)字技術革新并支持數(shù)字產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，杭州數(shù)字經(jīng)濟基金積極響應，加大對軟件開發(fā)、大數(shù)據(jù)服務、人工智能等數(shù)字產(chǎn)業(yè)領域的資金投入，引導社會資本進入這些領域。在地方政策配套與協(xié)同方面，杭州市制定稅收、人才等激勵政策，與數(shù)字經(jīng)濟基金形成良好協(xié)同效果。例如，給予企業(yè)所得稅減免、研發(fā)費用加計扣除等優(yōu)惠；為數(shù)字經(jīng)濟人才提供住房補貼、子女教育、醫(yī)療保障及科研經(jīng)費資助等。

政策協(xié)同執(zhí)行對杭州數(shù)字經(jīng)濟基金的運行產(chǎn)生了諸多積極影響。在投資效益方面，賦予戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資基金以高端裝備制造、生命大健康、數(shù)字經(jīng)濟等為主攻方向，投資項目已超過60個，其中4家企業(yè)成功上市；杭州科創(chuàng)基金專注于初創(chuàng)期的科創(chuàng)投資，目前已發(fā)展成為規(guī)模達1000億元的母基金。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型上，2024年杭州數(shù)字經(jīng)濟核心產(chǎn)業(yè)增加值為6305億元，較上一年增長7.1%，其在GDP中的占比為28.8%，較2023年提升0.5個百分點；在規(guī)模以上工業(yè)中，高新技術產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)增加值分別增長4.6%、5.0%和5.3%，在規(guī)模以上工業(yè)中的占比分別為73.1%、46.2%和55.4%。杭州數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)擴大，對經(jīng)濟增長貢獻日益顯著。

（二）合肥智能制造基金案例分析

1.基金背景與目標。隨著全球制造業(yè)智能化升級浪潮和市場競爭的日益激烈，合肥傳統(tǒng)制造業(yè)面臨轉(zhuǎn)型升級的巨大壓力。為順應智能制造發(fā)展潮流，提升自身制造業(yè)核心競爭力，合肥相繼推出《合肥市加快建設國家新一代人工智能創(chuàng)新發(fā)展試驗區(qū)促進產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展若干政策》《合肥市推動重點產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展若干意見實施細則》《合肥市推動智能網(wǎng)聯(lián)新能源汽車高質(zhì)量發(fā)展若干政策》等政策，并積極規(guī)劃智能制造產(chǎn)業(yè)基金。該基金重點支持智能制造、人工智能等新興產(chǎn)業(yè)，“以投帶引”培育和招引優(yōu)質(zhì)項目，吸引更多相關企業(yè)到合肥當?shù)匕l(fā)展。

2.基金規(guī)模與組織架構(gòu)。合肥設立了多支智能制造相關基金，規(guī)模從2億元到15億元不等。例如，合肥高新區(qū)新經(jīng)濟發(fā)展基金規(guī)模20億元；安徽興新創(chuàng)新促進創(chuàng)業(yè)投資基金規(guī)模達2億元；合肥還擬設立未來產(chǎn)業(yè)基金100億元，主要用于推動智能機器人產(chǎn)業(yè)向高端化、智能化、國際化邁進。以安徽興新創(chuàng)新促進創(chuàng)業(yè)投資基金為例，基金管理人負責基金日常運作、投資決策、項目管理等事務；科大硅谷、合肥新站高新區(qū)等出資機構(gòu)為基金提供資金保障；興泰創(chuàng)投、興泰金融與革新研究院等作為核心成員，整合各類資源，助力項目引進落地[4]。

3.投資策略與運作模式。合肥智能制造基金的投資策略重點聚焦以半導體為主的硬核科技方向，圍繞新能源汽車、機器人及高端制造、元宇宙和人工智能等產(chǎn)業(yè)的應用場景進行投資，重點挖掘符合技術及產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢、具有核心技術創(chuàng)新的優(yōu)質(zhì)標的，關注具有高成長潛力的硬科技企業(yè)。其運作模式采用“基金+招商”模式，吸引相關產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)，推動合肥當?shù)刂悄苤圃飚a(chǎn)業(yè)集群的形成和發(fā)展，促進當?shù)禺a(chǎn)業(yè)升級。

4.政策協(xié)同實踐及運作成效?；鹁劢褂埠丝萍挤较?，與新能源汽車、機器人及高端制造、元宇宙和人工智能等產(chǎn)業(yè)政策相契合，通過投資吸引相關產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。同時，合肥市出臺一系列支持科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政金融政策，基金與這些政策協(xié)同，實現(xiàn)資金的募集、項目的對接和落地。

合肥智能制造基金在推動當?shù)刂悄苤圃飚a(chǎn)業(yè)升級方面取得初步成效。一批優(yōu)質(zhì)企業(yè)如銀牛微電子全球總部、鎂伽、梅卡曼德等落地合肥，促使當?shù)禺a(chǎn)業(yè)集群逐步形成。合肥高質(zhì)量基金聯(lián)合長三角LP設立9只基金，投資或簽約合肥項目40個，共14.55億元，帶動新能源汽車、人工智能和生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。建成合工大智能院、中國科學院合肥智能所等平臺34家，哈工大機器人研究院等新型研發(fā)機構(gòu)14個。2024年，合肥智能機器人產(chǎn)值超過500億元，企業(yè)數(shù)量增長83%，“四上企業(yè)”產(chǎn)值增速達到40%以上。合肥集聚人工智能產(chǎn)業(yè)領域上下游企業(yè)總計2400余家，在《2023—2024中國人工智能計算力發(fā)展評估報告》城市排行榜中，合肥位列第8名，智能制造產(chǎn)業(yè)規(guī)模持續(xù)壯大，影響力實現(xiàn)突破。

三、政策協(xié)同視角下地方政府產(chǎn)業(yè)基金運作機制創(chuàng)新的經(jīng)驗與啟示

（一）完善國家宏觀政策協(xié)同機制

地方政府應組織多個政府部門成立專項小組，并邀請重點發(fā)展方向的大型企業(yè)負責人、專家擔任咨詢委員，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政策制定工作。小組需共同研討產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展戰(zhàn)略、投資方向、政策支持等關鍵問題，確保各部門在政策制定過程中充分協(xié)同，避免與國家政策產(chǎn)生沖突或重復。同時，要保障財政政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等相互協(xié)調(diào)，形成政策合力。此外，應從政策源頭出發(fā)，對接政府產(chǎn)業(yè)需求與企業(yè)落地需求，確保政策制定與實施有效協(xié)同。

（二）加強地方產(chǎn)業(yè)政策配套與支持

地方政府在制定產(chǎn)業(yè)政策時，應明確重點產(chǎn)業(yè)和領域的發(fā)展目標與支持措施，為產(chǎn)業(yè)基金的投資決策提供指導。產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)技術標準、產(chǎn)業(yè)準入門檻等是細化產(chǎn)業(yè)政策的重要載體。產(chǎn)業(yè)基金在投資決策時，應依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策進行操作，選擇符合規(guī)劃和標準的項目。政府可建立產(chǎn)業(yè)項目庫，集中優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目資源，并向產(chǎn)業(yè)基金推薦符合重點產(chǎn)業(yè)和領域發(fā)展方向的項目。產(chǎn)業(yè)項目庫應涵蓋項目的基本信息、技術水平、市場前景、財務狀況等內(nèi)容，圍繞產(chǎn)業(yè)領域向基金推薦項目，同時不限制產(chǎn)業(yè)基金在市場上遴選項目的權(quán)利，對特別關鍵的項目適時提供單獨政策支持。

（三）促進產(chǎn)業(yè)基金運作模式的創(chuàng)新

采用直接投資與聯(lián)合投資等多元化投資方式。直接投資即產(chǎn)業(yè)基金直接對目標企業(yè)進行股權(quán)投資，深度介入企業(yè)發(fā)展過程，獲取企業(yè)成長帶來的效益。聯(lián)合投資則是指產(chǎn)業(yè)基金與其他投資機構(gòu)共同投資項目，通過合作實現(xiàn)資源共享，降低投資風險。地方政府產(chǎn)業(yè)基金應加強與各類投資機構(gòu)的合作，與風險投資機構(gòu)、私募股權(quán)投資機構(gòu)、銀行、保險公司等建立長期穩(wěn)定的合作關系，共同開展項目投資[5]。產(chǎn)業(yè)基金還應重視投后管理和增值服務，不斷完善投后管理體系，提升增值服務水平，為被投資企業(yè)提供全方位支持，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)基金與被投資企業(yè)的協(xié)同發(fā)展。

（四）推進政策與基金發(fā)展的深度融合

產(chǎn)業(yè)基金布局應緊密圍繞地方產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，使基金投資方向契合地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，實現(xiàn)政策協(xié)同。地方政府應深入分析本地產(chǎn)業(yè)基礎和發(fā)展優(yōu)勢，明確重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)領域。通過調(diào)研評估本地產(chǎn)業(yè)，掌握各產(chǎn)業(yè)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、競爭力狀況，挖掘具有發(fā)展?jié)摿捅容^優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)基金布局時，既要關注單個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也要考慮產(chǎn)業(yè)間的關聯(lián)與協(xié)同，推動產(chǎn)業(yè)基金投資產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)鏈的完善與優(yōu)化。同時，政府應運用多種政策激勵工具，跟蹤政策協(xié)同效果，根據(jù)產(chǎn)業(yè)落地布局及時調(diào)整政策工具，構(gòu)建政策協(xié)同促進基金發(fā)展、產(chǎn)業(yè)反哺推動政策升級的良性生態(tài)。

四、結(jié)論

政策協(xié)同在地方政府產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展過程中發(fā)揮著關鍵的指導作用，其目標的一致性與工具的協(xié)調(diào)性，為產(chǎn)業(yè)基金運作模式的創(chuàng)新指明了實踐方向。以杭州數(shù)字經(jīng)濟基金與合肥智能制造基金為例展開分析可知，在地方政府產(chǎn)業(yè)基金運作實踐中，需完善國家政策協(xié)同機制，強化地方政策的配套與支持力度，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)基金運作流程，推動政策與產(chǎn)業(yè)基金深度融合。通過落實上述舉措，能夠有效提升基金運作效率與成效，進而更有力地推動產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

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（作者簡介：王曉藝，濟南軌道交通產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展集團有限公司中級經(jīng)濟師）