統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的目標任務(wù)分析

城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興互促互生，為發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興雙輪驅(qū)動作用，2023年中央經(jīng)濟工作會議提出“統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興”，2024年中央經(jīng)濟工作會議再次提出“統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。”當前，我國正深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃，同步推進鄉(xiāng)村全面振興，深刻理解中國式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，分析新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的目標指標、重點任務(wù)和聯(lián)結(jié)紐帶，對于統(tǒng)籌兩大戰(zhàn)略實施，具有重要意義。

一、兩大戰(zhàn)略的目標任務(wù)分析

錨定全面建成社會主義現(xiàn)代化強國目標，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的總體目標是城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量的穩(wěn)步提升，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體目標是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

（一）目標指標

基于實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標導(dǎo)向，新型城鎮(zhèn)化的指標體系涉及城鎮(zhèn)人口集聚、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給等方面，鄉(xiāng)村振興的指標體系涉及鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的方方面面。在“十一五”到“十四五”的四個五年規(guī)劃綱要中，常住人口城鎮(zhèn)化率都是經(jīng)濟社會發(fā)展的主要指標之一；糧食綜合生產(chǎn)能力是“十四五”期間經(jīng)濟社會發(fā)展的主要指標之一。

1、關(guān)于新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》首次構(gòu)建了新型城鎮(zhèn)化指標體系，設(shè)置了城鎮(zhèn)化水平、基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、資源環(huán)境等4個方面18項主要指標，除了城鎮(zhèn)化率指標外，還涵蓋了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、義務(wù)教育、醫(yī)療保障、人力和社會保障、土地能源、生態(tài)環(huán)保、民政設(shè)施等領(lǐng)域。規(guī)劃收官后，《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》《深入實施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動計劃》等政策文件，沒有再設(shè)置新的指標體系，而是聚焦城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平的穩(wěn)步提升，將常住人口城鎮(zhèn)化率作為新型城鎮(zhèn)化的核心指標。

2、關(guān)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一個五年規(guī)劃，首次構(gòu)建了鄉(xiāng)村振興指標體系，提出了產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效和生活富裕等5個方面22項主要指標，其中約束性指標3項、預(yù)期性指標19項。鄉(xiāng)村振興指標涵蓋了農(nóng)村經(jīng)濟社會的方方面面，核心指標包括糧食綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率、農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)等。

（二）重點任務(wù)

城鎮(zhèn)化聚焦常住人口城鎮(zhèn)化率，推進城鎮(zhèn)化要把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。重點任務(wù)包括加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局和形態(tài)、推進新型城市建設(shè)、提升城市治理水平、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。鄉(xiāng)村全面振興聚焦糧食安全，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、生態(tài)、文化和組織五大振興，保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給始終是建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的頭等大事。重點任務(wù)包括確保國家糧食安全、確保不發(fā)生規(guī)模性返貧，提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平、提升鄉(xiāng)村治理水平，強化科技和改革雙輪驅(qū)動，強化農(nóng)民增收舉措。

二、兩大戰(zhàn)略的統(tǒng)籌方向分析

從2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，到全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，推動實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是必然要求，所確定的階段性目標指標、重點任務(wù)和政策舉措，是兩大戰(zhàn)略總體目標順利實現(xiàn)的重要保障。

從共性來看。在總體目標上，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興都對標2035年我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化這一戰(zhàn)略目標，明確了新型城鎮(zhèn)化基本實現(xiàn)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)的本領(lǐng)域目標，在目標導(dǎo)向上是一致的，就是促進城鄉(xiāng)共同繁榮。在主要指標上，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，既有本領(lǐng)域的核心指標，也圍繞城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，設(shè)置了代表性指標，探索建立客觀反映實施進展的指標和統(tǒng)計體系，在指標設(shè)置理念上趨同。在重點任務(wù)上，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興，既堅定不移持續(xù)推動本領(lǐng)域的首要任務(wù)，也根據(jù)各自的發(fā)展階段，因勢利導(dǎo)明確了階段性重點任務(wù)。特別是任務(wù)領(lǐng)域，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等方面，也是相同的，只是任務(wù)實施，一個在城一個在鄉(xiāng)。

從特性來看。新型城鎮(zhèn)化的目標任務(wù)聚焦城鎮(zhèn)人口和城鎮(zhèn)建設(shè)，鄉(xiāng)村振興則聚焦農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。解決好人的問題是推進新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵，新型城鎮(zhèn)化以人的城鎮(zhèn)化為主線、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城市間人口的流動帶來的城鎮(zhèn)化格局優(yōu)化，城鎮(zhèn)人口集聚帶來的城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和治理，是新型城鎮(zhèn)化目標任務(wù)的重要根源。比如到2035年新型城鎮(zhèn)化基本實現(xiàn)的內(nèi)涵包括：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程總體完成，基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化，以經(jīng)常居住地登記戶口制度全面建立；以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化格局更加成熟定型，形成若干現(xiàn)代化都市圈，城市規(guī)模結(jié)構(gòu)科學(xué)合理，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動、網(wǎng)絡(luò)化、特色化發(fā)展；城市綜合承載能力顯著增強，適應(yīng)氣候變化能力明顯提升，功能品質(zhì)更加完善，宜居、韌性、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文成為城市普遍特征，城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興圍繞農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富，部署農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標任務(wù)。比如到2035年農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)的內(nèi)涵包括：農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)得到根本性改善，農(nóng)民就業(yè)質(zhì)量顯著提高，相對貧困進一步緩解，共同富裕邁出堅實步伐；城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化基本實現(xiàn)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制更加完善；鄉(xiāng)風(fēng)文明達到新高度，鄉(xiāng)村治理體系更加完善；農(nóng)村生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗宜居鄉(xiāng)村基本實現(xiàn)。

基于實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、推進中國式現(xiàn)代化，兩大戰(zhàn)略的目標導(dǎo)向是統(tǒng)一且關(guān)聯(lián)的。具體來看，城鄉(xiāng)要素配置，著眼于要素自由雙向流動，關(guān)鍵是人、地、錢；城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，著眼于提高全要素生產(chǎn)率；城鄉(xiāng)居民共同富裕，著眼于收入的提高和差距縮小；城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著眼于提高公共資源配置效率；城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給，著眼于重點人群公共服務(wù)供給；城鄉(xiāng)綠色低碳發(fā)展，著眼于資源節(jié)約和環(huán)境友好。

三、兩大戰(zhàn)略的統(tǒng)籌關(guān)鍵聯(lián)結(jié)點

新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興是相互聯(lián)系、相互支撐、相互促進的有機統(tǒng)一整體，要統(tǒng)籌部署、協(xié)同推進，抓住重點、補齊短板，還要強調(diào)精準、因地制宜，激發(fā)乘數(shù)效應(yīng)和化學(xué)反應(yīng)，提高統(tǒng)籌兩大戰(zhàn)略實施的效力效能。

促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展。縣域范圍內(nèi)的縣城和中心鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是大城市和鄉(xiāng)村之間的過渡地帶，更是聯(lián)接廣大中小城市，天然地是統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的實施空間單元。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，重點任務(wù)在縣域。要順應(yīng)縣城人口流動變化趨勢，根據(jù)不同地區(qū)的特點，從實際出發(fā)，科學(xué)把握功能定位，分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向，培育壯大縣域經(jīng)濟，賦予縣級更多的資源整合使用權(quán)，強化縣鄉(xiāng)村公共資源和公共服務(wù)的統(tǒng)籌力度，因地制宜補齊縣城短板弱項，推進縣城基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，推進縣城公共服務(wù)向鄉(xiāng)村覆蓋，提升縣城帶動鄉(xiāng)村發(fā)展的能力。

加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是統(tǒng)籌推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的重點任務(wù)，也是首要任務(wù)。要圍繞實施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動，持續(xù)深化戶籍制度改革，健全常住地提供基本公共服務(wù)制度，加強農(nóng)民工就業(yè)服務(wù)和技能培訓(xùn)，加快推動城市公共服務(wù)向常住人口覆蓋，逐步讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)進得來、住得下、融得進、能就業(yè)、可創(chuàng)業(yè)。全面落實城區(qū)常住人口300萬以下城市取消落戶限制要求，確保新落戶人口與城市居民享有同等公共服務(wù)，更好滿足農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)安家需求。保護進城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的合法權(quán)益，依法保障他們的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，健全農(nóng)戶“三權(quán)”市場化退出機制和配套政策。

暢通城鄉(xiāng)要素雙向流動。城鄉(xiāng)要素雙向流動既是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵措施，又是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要目標。要建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場，破除妨礙城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，促進發(fā)展要素、各類服務(wù)更多下鄉(xiāng)。繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，建立城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場，穩(wěn)慎推進農(nóng)村宅基地制度改革。健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，保障城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)權(quán)利，健全城市人才入鄉(xiāng)激勵機制，促進城鄉(xiāng)人力資源雙向流動。健全財政投入保障機制，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例。建立完善多層次、廣覆蓋、可持續(xù)的現(xiàn)代農(nóng)村金融服務(wù)體系，增強金融服務(wù)能力。建立健全工商資本入鄉(xiāng)促進機制，有序擴大農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資。建立健全科技成果轉(zhuǎn)化機制，推動城市科技成果在農(nóng)村落地轉(zhuǎn)化，促進鄉(xiāng)村“土專家”的科技成果得到更好推廣。

〔本文系中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心2024年度重點課題“‘十五五’統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興研究”（編號：2024A01）成果轉(zhuǎn)化〕

（作者為國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心政策研究部主任、研究員）