基于BSC-AHP的文博事業單位預算績效管理評價研究

0 引言

文物博物館（以下簡稱“文博\"）事業單位主要包括博物館、文物保護及研究機構，在文物整理保護、研究闡釋、展示傳播等方面發揮著重要的作用，鑒于其獨特的組織性質和職能定位，資金來源主要依賴于政府財政撥款。隨著財政收支矛盾加劇，各級政府聚焦預算績效管理，將其作為落實中央基層“過緊日子”要求的關鍵點和突破口[1]。事業單位作為使用公共財政資源的重要組織，順應國家預算績效管理改革方向，自黨的十九大以來，預算績效管理工作進入提質增效新階段。2022年更新的《事業單位財務規則》，從制度層面明確既有工作成果，進一步鮮明強調“事業單位應當全面加強預算績效管理”；于同年修訂的《文物事業單位財務制度》也直接響應財政法律法規新規定，提出“文物事業單位應當全面加強預算績效管理，提高資金使用效益”，助力文博事業單位預算績效管理逐步完善。

隨著事業單位對預算績效管理工作的持續重視，預算績效管理評價作為完善財政資金管理體系、強化預算績效管理主體責任、提高財政資金使用效益的重要管理方法，在事業單位預算績效管理改革中的重要性越發明顯，各單位對其關注度也日益提升[2]。然而實際工作中，雖然我國事業單位類型較多，但在衡量預算績效管理實施效果時，評價工作往往傾向遵循共性考核指標，忽視對具體個性評價指標的另行設計，且在制度建設、結果應用、監督管理等方面缺乏科學性和全面性，難以準確體現事業單位是否通過預算績效管理實現了對不同類型社會群體不同程度公共服務需求的滿足，以及單位自身的健康可持續發展。

目前，國內學者圍繞預算績效管理評價體系的建立已展開廣泛研究，構建思路主要有兩種。一種是結合財政支出經濟性、效益性、有效性、公平性，對預算投入、運作、產出、結果等階段進行分析。徐建中等[3]提出預算績效考察是政府預算管理的有力工具，應遵循“4E”原則，按照目標—投入一運用—產出—效果的流程主線構建政府預算績效評價體系框架。鄭方輝和劉國歌4基于財政績效評價與預算績效管理在價值層面的高度一致性，構建了一個融合宏觀、中觀、微觀3個層次以及包含4個核心維度的教育經費預算績效評價結構體系，確保了教育經費績效評價的科學性、全面性與有效性。另一種是將平衡計分卡及關鍵績效指標單獨或結合應用于構建預算績效管理評價體系。劉俊勇等[5依據中國氣象局實施預算績效管理評價所獲得的實踐經驗，提出一種將平衡計分卡理念應用于行政事業單位預算績效管理評價的基本構想。胡利哲和杜新波[以自然資源部某中央級科研事業單位為例，依據平衡計分卡的4個維度，設計涵蓋單位機構設置、工作流程、成果展示和社會價值等方面的績效評價指標體系，促進單位提高管理水平。總的來看，鮮有研究關注對文博行業預算績效管理取得成效的衡量，更缺乏將文博戰略目標達成與預算績效管理之間建立聯系的探討。鑒于上述背景，本文嘗試采用平衡計分卡思想，探析文博事業單位預算績效管理評價工作，并聯合層次分析法構建普遍適用于文博事業單位的預算績效管理評價指標體系，為提高文博事業單位的預算管理效能和資金使用效率做出有益探索。

1平衡計分卡應用于文博事業單位預算績效管理評價的理論邏輯

卡普蘭和諾頓提出“平衡計分卡可以在政府和非營利組織中，發揮集中重點、激發潛能和提高責任感的作用。”作為被國內外公認最具科學性和適用性的戰略績效評價方法，平衡計分卡起初主要被設計用于提升營利企業的管理水平，但由于在優化政府機構和非營利組織的管理實踐中成效顯著，受到了廣泛關注[8]。平衡計分卡是比較適用于部門（單位）整體績效管理的方法[9]，其提供了一種全面的評價體系，在保留對傳統財務指標關注的同時，引進驅動未來財務表現的關鍵因素，涵蓋客戶、內部業務流程、學習與成長等多個層面，通過明確和嚴謹的手法解釋戰略組織，從而形成具體、可衡量的目標和指標[10]。本文將平衡計分卡應用于文博事業單位預算績效管理評價，是一次創新且切實可行的嘗試，理由如下：

1.1平衡計分卡與文博事業單位預算績效管理評價價值取向內在契合

全面預算績效管理體系是國家治理體系的重要組成部分，相應的預算績效管理能力是國家治理能力的集中體現[1]。預算績效管理作為國家治理的重要手段之一，在國家治理中發揮著極其重要的作用[12]。在對預算績效管理能力進行評價時應重點關注與國家治理價值取向的契合性，即治理的合法性、有效性、民主性、協調性[13]，進而實現預算績效管理優化財政資源配置、提升公共服務質量的目標。對于處在文博事業高質量發展時期，遵循“保護第一、加強管理、挖掘價值、有效利用、讓文物活起來”的新時代文物工作方針的文博事業單位，價值取向更是其預算績效管理評價的核心要素。

一是有效性。文博事業單位具有公益性和非營利性，在傳承歷史文化、豐富文化內涵、做好文物保護管理方面發揮著重要作用，為客觀評價其預算績效管理取得的成效，應構建一套系統、完整的指標體系，發揮強有力的導向和激勵作用。現階段，相對理想的指標設計，是要建立一個包含經濟型指標、程序性指標和公眾滿意度指標的復合指標體系，即經濟型指標能夠量化，反映客觀事實，有確定的數量屬性；程序性指標可以考核單位為公眾提供服務的有效性和規范性；公眾滿意度指標則衡量政府行為的效益和影響。鑒于平衡計分卡能夠構建一個全方位的評價框架，將使命和戰略轉變為目標和指標，從財務、客戶、內部業務流程、學習和成長4個不同的層面反映戰略目標完成情況，從而在一定程度上，引入平衡計分卡能夠促進公共部門完成他們的使命和戰略目標[14]

二是民主性。依據新公共管理理論，社會公眾與政府的關系被定位為新型的“公共受托責任”關系，政府職能逐步從管理向服務發展。預算績效管理作為一種以結果為導向的管理模式，旨在增強政府服務公眾的意識和對公共資金使用成效的重視程度，從而激發政府活力，推動政府行政更為務實、公共服務質量更為高效[15]。為此，社會公眾作為政府稅收的貢獻者（納稅人）與政府服務的接受者（客戶），應被引入預算績效管理評價體系，這樣有利于提高政府的服務意識、加快服務型政府的建設。平衡計分卡的實施實質是將內部參與和公眾參與納入公共部門的績效考核體系，以消除政府與公眾之間的隔閡，推動兩者關系朝向更加平等、更多互動的模式轉變。考慮到文博事業單位在文物整理保護、研究闡釋、展示傳播等過程中涉及不同的利益群體與區域發展，就文博行業的預算績效管理而言，不僅要對財政部門、文化部門負責，還要對社會、對公眾負責，因此，引入平衡計分卡利于從多元視角出發對組織的預算績效管理達成情況進行全面評價，并根據不同利益需求作出主動、靈活和富有成效的反應。

三是協調性。對文博事業單位的預算績效管理評價工作，要在國家治理體系多重目標博弈以及成本效益原則的要求下，關注其工作成果的科學價值、技術價值、經濟價值、社會價值與文化價值。張定安[14]認為，就政府部門和其他公共組織來說，已達成“關注多元價值的平衡、使命與組織戰略的協同”的共識。平衡計分卡采用了一種均衡的架構，將愿景和戰略轉變為目標和指標，使組織能夠在短期目標與長期目標、結果與驅動因素、硬性客觀衡量與軟性主觀評估之間實現平衡。在一定程度上，引入平衡計分卡促使文博事業單位在預算績效管理評價時更加重視可持續發展能力的提升。

1.2財政法律法規更新為推行平衡計分卡下文博事業單位預算績效管理評價提供制度保障

平衡計分卡的4個層面中，財務目標是所有其他層面目標和指標的核心，發揮著雙重效能，一方面，明確了戰略所預期的財務業績；另一方面，作為其他平衡計分卡維度設定目標與指標的最終衡量基準[6]。若將基于平衡計分卡的文博事業單位預算績效管理評價理念落地實施，還需相匹配的宏觀制度體系支撐，特別是財務管理制度。為建立一個健全透明的政府預算和會計體系，新政府會計制度由收付實現制變為權責發生制，在權責發生制下，政府會計體系能夠提供豐富的政府資產、負債、現金流等重要信息，以準確反映公共部門資產價值、正確揭示運營成本、防范財政風險。2019年1月1日起在全國各單位實施的《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》要求行政事業單位建立“財務會計與預算會計既適度分離又相互銜接”的會計核算模式。2022年3月1日起實施的《事業單位財務規則》與新的政府會計準則、制度保持同步，強調事業單位要真實、準確地反映預算執行情況和財務信息，以更加貼合當前經濟發展的實際需要[17]。2022年6月30日印發的《文物事業單位財務制度》根據國家有關法律制度，進一步規范文博事業單位財務行為，強調文博事業單位應按規定向報告使用者提供財務報告、決算報告。財務管理各項制度的更新，改變了過去事業單位核算口徑不一致的混亂局面，督促事業單位在“雙報告、雙基礎、雙功能”的會計管理框架下，進一步提升資產負債、收入費用信息的核算質量，關注財務報告和決算報告的信息披露，以此實現優化配置公用資源、控制財政支出、有效評價公共部門預算績效管理和保障自身健康可持續發展的目標，并為平衡計分卡在事業單位落地提供財務制度保障。

2文博事業單位預算績效管理評估體系的構建

文博事業單位遵循平衡計分卡思想建設預算績效管理評價體系，主要涉及兩個階段：一是依據其具體職能定位設定戰略目標；二是聯合層次分析法設計評價指標體系，即基于戰略目標確定平衡計分卡4個維度的具體指標，并利用層次分析法對評價指標的重要程度計分[18]，以全面對文博事業單位預算績效管理實踐進行衡量、管理和調整。

2.1 戰略目標的設定與分解

隨著事業單位改革持續深人、預算績效管理全面推行，文博事業單位引入平衡計分卡思想可以促進其更好地履行公共服務職能，而實施平衡計分卡需遵循相應的實施方案，見圖1。首先，要結合具體的組織性質和職能定位明確戰略目標。鑒于文博事業單位在文物保護與公共文化服務中發揮著重要的作用，資金來源以財政撥款為主，正確處理事業發展需要和資金供給的關系、社會效益和經濟效益的關系是文博事業健康發展的前提，資金的使用效益是對其考核評價的重要依據，因此，對于文博事業單位而言，總體戰略目標就是提升資源配置效率和資金使用效益。其次，將戰略總目標從財務、客戶（社會效益）、內部業務流程、學習與成長4個層面分解為一系列具有因果關系的具體目標。再次，為傳達具體目標的真正意圖，則需選擇相應的衡量指標，建立考核評價體系，即通過因果關系鏈把結果指標和業績驅動因素結合起來闡明戰略總目標。最后，審視評價指標體系反映的問題，并查找原因進行調整。

2.2構建評價指標體系

本文將基于平衡計分卡的實施方案，建立普遍適用于文博事業單位的預算績效管理評價方法，以進一步提高文博事業單位預算績效管理水平。

2.2.1財務指標維度

財務層面為企業組織提供了一個清晰的長期目標值，但相較而言，對行政事業單位提供的是一個約束而不是一個目標值，即單位在預算控制數內，要盡力實現資金使用效益最大化、提高資源配置效率、提升公共服務質量。為了確保預算績效管理評價體系在財務維度上既全面又具體，本文基于全過程預算績效管理內涵，將財務維度對應的準則層設定為事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控、績效評價管理，以衡量資金在預算閉環管理過程中的有效性，實現對資金運轉的整體把握。具體而言，事前績效評估結果既是行政決策和預算安排的重要依據，也是事中監控及事后評價的基礎，評價一個組織事前績效評估工作開展的合理性，可選擇評估范圍、評估項目立項充分性等指標。績效目標是建設項目庫等后續預算績效管理工作開展的重要依據，科學編制績效目標關系著預算績效管理的質量和成效，績效目標管理的衡量可從績效目標設置的完整性、合理性、可行性和精確性方面進行。績效運行監控是預算績效管理承上啟下的重要環節，是保證績效目標實現、提高財政資金使用效率的機制性安排，主要包括對一定時期內項目績效目標完成情況、各項績效指標的完成進度與趨勢、預算資金撥付、執行及調整情況的監督，對預算績效運行監控的考核可從其監控覆蓋率和頻次人手。預算績效自評是對預算資金使用情況的信息反饋，單位應對所有項目支出開展績效自評并依法予以公開，并將績效評價結果與預算安排、管理改善、政策調整相關聯，充分發揮績效評價的正向激勵作用。

2. 2.2 客戶維度

客戶維度主要反映的是文博事業單位在滿足社會公眾（即客戶）需求方面的績效。依據文博事業單位的基本職能即文物保護、研究、展示、傳承，結合新時代文物工作方針，本文將客戶維度對應的準則層設定為高質量研究成果、公共文化服務供給和文博矩陣傳播。挖掘價值是新時代對文物工作的更高要求，通過深入挖掘文物蘊含的深刻內涵和背后故事，推動有效利用、讓文物活起來，以更好滿足人民群眾的精神文化生活需要、賦能經濟社會發展、講好中國故事。高質量研究成果作為研究和闡釋文化遺產多重價值的體現，對其評價，可關注省級及以上科研課題項目立項數、論文發表和著作數。作為公共文化服務的一部分，文博事業單位在公眾教育、文化推廣、有效利用方面扮演著重要角色，通過履行公共服務職能，充分發揮在引領風尚、教育人民、服務社會、推動發展、培育社會主義核心價值觀方面的作用，傳達加強文物保護利用和文化遺產保護傳承的使命。在“公共服務”指標層設置上，需要關注提供服務和產品的數量、質量、經濟效益，以強調公共財政收支的社會功能。“讓文物活起來”是新時代文物工作自標，通過構建文物傳播矩陣，綜合運用多種媒體渠道、技術手段和策略，線上線下共發力，以系統化、多維度的方式推廣和宣傳文物及其背后蘊含的歷史文化，從而提高社會公眾對文物的認知度、興趣度和參與度，促進文化遺產的保護、傳承與發展。在“文物傳播矩陣”指標層設置上，應關注多元媒體進行文物信息傳播次數、線下舉辦文博活動和互動體驗次數、跨界合作與資源共享次數、社會聲譽影響力。

2.2.3內部流程維度

新時代文物工作方針具有豐富的思想內涵和嚴密的邏輯關系，這其中，“保護第一”是前提，“加強管理”是保障，“加強管理”與“保護第一”相輔相成，貫穿文物工作的全過程、全領域，只有全面加強管理，才能確保“保護第一”的理念落到實處，確保各文博事業單位充分履行在文物督察和執法檢查、文物安全管理、文物資源管理、革命文物保護管理、文物建筑保護管理、石窟寺石刻保護利用、古遺址古墓葬保護管理、博物館藏品基礎性工作、考古工作等方面職責。對文博事業單位而言，完整有效的內部流程既是“加強管理”的一種體現，也是嚴格把控預算計劃和預算執行的一種方式，更是各單位持續保持核心競爭力的關鍵因素。為了對內部流程效能進行衡量和評價，根據《行政事業單位內部控制評價辦法》《行政事業單位內部控制規范（試行）》等，本文將其對應的準則層設定為單位層面內部控制和業務層面內部控制。具體而言，衡量單位的綜合管控能力，評價內容需包括議事決策機制、權力制衡機制、內部控制信息系統建立與實施等。反映業務層面內部控制情況，應涉及預算、收支、政府采購、資產、項目執行、合同等各類經濟活動和相關業務活動內部控制制度、流程的建立與實施，指標設置上，可關注財政撥款收人預決算差異率、財政撥款結轉和結余率、在職人員及離退休經費占財政撥款項目支出比重、資金使用合規性、政府采購流程規范性、國有資產全生命周期管理、項目績效完成率及合同管理內部控制實施規范性。

2.2.4學習與成長維度

學習與成長層面為其他3個層面目標的實現提供了基礎框架。員工的不斷學習與成長，既是行政事業單位提升公共服務質量的有力支撐，也在很大程度上體現了行政事業單位的發展潛力。就文博事業單位而言，人才是文物保護發展的重要因素，實施多層次的人才培養計劃、完善人才引進培養機制、改進人才管理評價機制是加強文博人才培養與隊伍建設常用的政策工具。因此，學習與成長維度的指標選擇主要從職工職業素養、組織學習與培養兩個角度切入。職工職業素養重點關注單位對高層次人才的引進力度，對高級職稱人員的吸引力與保留能力；組織學習與培養主要指單位給職工創造的成長空間，即支持員工學術交流、培育各類高層次人才的情況。

基于以上分析，本文于平衡計分卡框架下，通過設立4個衡量維度的準則層、細化為11個細分準則層、展開至34個指標層，構建文博事業單位預算績效管理評價指標體系，詳見表1。

3基于層次分析法的績效指標體系權重分配

層次分析法（AHP）是一種系統化、結構化的決策方法，它將復雜的目標問題拆分成若干個獨立的指標，通過定性和定量分析計算每個指標的權重，從而實現對目標的有效排序。該方法由美國運籌學家薩蒂于20世紀70年代提出，1982年被介紹到我國以來，迅速在社會經濟各個領域內，如城市規劃、企業管理、環境評估、醫療衛生等，得到廣泛重視和應用[19]。其運行流程包括4個步驟：首先，建立遞階層次結構模型；其次，構建出各層次中的所有判斷矩陣；再次，層次單排序及一致性檢驗；最后，層次總排序及一致性檢驗[20]。本文運用層次分析法，按照以上步驟，確定文博事業單位預算績效管理評價指標權重。

3.1 建立層次結構模型

根據文博事業單位預算績效管理評價內容，構建出層次結構模型，見圖2。

3.2 層次單排序及一致性檢驗

本研究選擇7位文博系列高級職稱專家和5位處級以上文博部門管理人員組成專家組，對各層次構成要素相對于上層特定目標或準則的重要性進行兩兩比較，采用1＼～9標度法（見表2）進行賦值，構建判斷矩陣，并將多個專家打分得到的多個判斷矩陣，應用POWER函數進行幾何平均，得到匯總矩陣，再利用SPSSAU對文博事業單位預算績效管理評價體系進行分析和計算，從而得出各要素對于所屬準則層特定要素乃至總目標的權重，且通過檢驗判斷矩陣一致性偏離程度，確保判斷矩陣具有滿意一致性。層次單排序及一致性檢驗結果見表2。

3.2.1準則層的層次分析法處理結果

構建準則層（細分準則層）對目標層（準則層）的成對比較判斷矩陣，并進行數據處理，得到表3～表7。

鑒于客觀事務的復雜性及主觀認識的多樣性，人為構造的判斷矩陣通常難以達到理想一致性，因此，對判斷矩陣進行一致性檢驗尤為必要，以確保計算所得權重的合理性。分別對表3～表7進行一致性檢驗，計算一致性指標CR值（ CR=CVRI ），得到表8，經檢驗，所有 CRlt;0.1 ，意味著判斷矩陣滿足一致性檢驗，計算所得權重具有一致性[21]

3.2.2指標層的層次分析法處理結果

對于指標層而言，采用與準則層相同的操作方法，利用層次分析法得到指標權重的分配結果（見表9），并進行CR一致性檢驗（見表10），可發現指標層數據的一致性校驗值均小于0.1，表明指標權重的分配在合理范圍。

3.3 層次總排序及一致性檢驗

根據準則層和指標層數據，計算各層元素對目標層的合成權重，具體結果見表11。對于層次總排序的一致性檢驗，鑒于實際應用中，評估者在給出單一準則下判斷矩陣時，很難考慮整體一致性，且當整體一致性不滿足要求時，調整起來也比較困難，因此本文忽略對整體一致性的嚴格檢驗[22]

4結語

由于預算績效管理具有全面性和綜合性的特點，隨著文博事業的高質量發展，其已然成為文博事業單位財務管理的重點內容。具體而言，預算績效管理的全面性包括：核心職責和重點任務的完成情況，即確保預算的制定和執行能夠緊密圍繞單位的核心職責和重點任務進行；預算資金管理情況，即關注預算資金的分配、使用和管理的合理有效；人才培養和可持續情況，即關注人才成長以助力單位長期發展；社會公眾滿意度，即保證預算的制定和執行能夠符合社會公眾的期望和需求。預算績效管理的綜合性，則指對單位預算資金實施全方位、全過程的績效管理，覆蓋財政撥款、經營收入、事業收入、其他收入等多種收入來源，涵蓋預算編制、執行、調整、監控、評價和反饋的全過程。鑒于此，對文博事業單位預算績效管理工作的考核，應以單位預算全部資金為主線，根據單位主要職責和目標任務，將花錢和辦事相結合，通過重點關注預算資金安排使用的合理性、經濟性、效率性和有效性，以及單位相關職責的履行情況，實現單位在履職效率、管理效益、服務效果方面的改善與提升，最終達到提高資源配置效率和資金使用效益的戰略目標。

本文應用平衡計分卡從財務、客戶、內部流程、學習與成長4個維度提出了文博事業單位預算績效管理目標、實施方案以及評價指標體系的構建，旨在全面綜合地反映預算績效管理的效果和問題；同時，聯合層次分析法，利用矩陣原理求解各指標相對所屬準則層特定要素乃至總目標的重要性，以識別出文博事業單位預算績效管理評價中的重點關注要素。如，財務維度方面需重點關注文博事業單位對績效目標實現程度和預算執行進度實行的“雙監控”、對預算執行情況以及項目實施效果開展績效自評的范圍和應用；客戶維度方面要多維考核文博事業單位在22字“文物工作方針”指引下職能發揮與任務完成情況，尤其關注優質公共文化服務供給、文物傳播矩陣賦能等成效；內部流程方面，單位層面側重于組織、機制、制度的建設運行，業務層面側重于具體實施、操作程序，關注點涵蓋了文博事業單位經濟活動的各個方面；學習與成長方面，不僅要注重人才梯隊建設，更要重視人才培養，以此為文博事業單位的可持續發展提供保障。

綜上，本文基于平衡計分卡和層次分析法，構建針對文博事業單位預算績效管理的評價體系，將財務與非財務指標、定性與定量指標相結合，實現對目標對象預算績效管理的全面科學評價，強化文博事業單位更好地落實預算績效管理職責，加強和改進管理，提高資源配置效率和資金使用效益，從而奮力推進新時代文博事業、文物保護傳承高質量發展。

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收稿日期：2024-12-23

作者簡介：

王錦榕，女，1992年生，碩士研究生，會計師，主要研究方向：文化事業、事業單位財務管理與預算績效管理。