基層治理數字化轉型的泛濫樣態與調適路徑

中圖分類號：D630；D035 文獻標識碼：A 文章編號：1003-8477（2025）06-0116-11

一、研究基礎與問題的提出

基層治理現代化轉型是當代基層公共治理變革的核心。黨的二十大報告指出，要“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉社區治理體系”。黨的二十屆三中全會進一步強調，全面深化改革，推動國家治理與社會發展相適應，創新社會治理體制機制和手段。[2在此背景下，探索基層治理的數字化轉型路徑已然成為深入推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵引擎。數字技術以其迅猛迭代更新之速，深刻改變了基層治理的生態。基層治理的變革正在從傳統的“總體支配\"模式向新興的“技術治理\"模式轉型，[3]（104-127）政府數字化改革的核心目標逐漸從政府自身職能向治理現代化轉變。[46-15）然而，囿于技術與治理之間的復雜關系，基層治理數字化轉型中出現了數字形式主義、數字懸浮等與轉型自標相背離的現象。歷史經驗和事實表明，在基層公共治理場域，政策執行波動現象具有消極執行、運動式執行、問題隱匿性、治理碎片化等特征，[5（23-45]（48-53）掣肘了基層治理現代化轉型進程。這些問題現象使得基層治理背離數字化轉型目標，對治理效能帶來負面影響。由此，在基層實踐中，如何把握好技術的正向性回歸，引起了學界廣泛討論。

既有研究對基層治理數字化轉型出現的問題展開了豐富的論述，主要可以歸納為以下三種研究進路。其一，現象描述與歸因分析。部分研究聚焦數字化轉型中出現的異化現象，并嘗試對其生成機理進行分析，研究發現技術執行過程中的復合層次產生拼湊應對偏差，[7166-73）數字治理的\"隱形工作\"和“形式主義\"增加了基層治理主體的數字負擔，[8]（32-40）導致生成多樣化的數字異化和數字鴻溝等逆治理狀態，[934-40這些研究豐富了基層治理數字化轉型中的現象研究。其二，從技術與治理邏輯的沖突入手，探尋基層治理數字化轉型困境的根源，研究發現數字治理對治理邏輯與治理關系的改造，倒逼科層體制治理實踐與數字技術應用相適應，使得不同層次生發出\"內卷化\"現象。[10115-128）諸如過程管理的內卷化加劇了基層治理轉型中資源一監督空轉，造成大量的結果無效。[（03-1I4）技術主義傾向的浮現衍生了技術萬能、變革替代、紅利共享三大誤區，[12]（73-83使得基層治理數字化轉型中技術邏輯超越了治理邏輯和社會邏輯，造成去主體化。從價值層面，基層治理數字化轉型應滿足數字賦能與技術賦能兩大期待，但實踐中卻漠視了人的主體性價值，導致了價值偏離，引發治理的風險。[13]18-30這些研究揭示了治理轉型過程中的技術應用誤區與復雜挑戰，提供了較強的理論啟發性和現實針對性。其三，關注基層治理數字化轉型背后的制度性因素。他們認為基層實踐中衍生出大量的數字形式主義有其深層的制度性原因，壓力型體制與基層數字治理執行之間存在不容忽視的制度張力。[14[10-109）壓力體制下的運動式治理變革，使得決策者注意力也存在擴展、扭曲和轉移的傾向。[15]（29-234）數字平臺作為基層治理數字化轉型的重要實現載體，普遍脫嵌于基層治理系統，使得基層治理數字化轉型陷入困境。[16（14-23）技術與組織結構之間的互構反而增加了主體性負擔，進而影響了互動效能，使得轉型陷人了效率悖論與增負效應。[17]143-157）

總體而言，現有研究對基層治理數字化轉型中出現的諸多異化問題做了較為詳盡的描述，揭示了技術執行過程中復雜多樣的現實困境。然而，現有研究仍需要從以下幾個方面進一步拓展：一方面，現有研究圍繞基層治理數字化轉型的碎片化、增負減能等問題已經存在反思，但少有從“量”上把握數字技術的應用，實踐環節中技術的泛濫應用與數字形式主義、數字負擔等問題之間的關系還未能得到充分關注與討論；另一方面，技術與治理之間的有效融合是基層治理數字化轉型的關鍵，但工具理性向價值理性轉變的生態塑造，欠缺系統性的動態分析。從根源而言，數字化轉型的現實困境囿于技術治理異化的制度性困境，即制度與技術之間的張力。隨著技術的升級和數字治理的深入，數字泛濫易成為治理的\"隱疾”。[18（92-98）技術重塑治理是與制度不斷調適的過程。數字治理中的效能異化備受數字技術的泛濫影響，愈發強調數字技術對基層治理的價值與功能，就愈發產生一種技術崇拜和技術應用依賴。

有鑒于此，本研究嘗試系統解析數字化實踐進程中的泛濫樣態，揭示其因果邏輯，以尋求調適消解路徑。數字技術賦能治理的熱潮中需要“冷思考”，以把握技術與治理之間的有效性關系，如此有助于深化對基層治理數字化轉型的認知和反思。

二、基層治理數字化轉型中的泛濫樣態：技術治理的制度性困境

數字技術本應是治理現代化的賦能者，但當其遭遇科層制固有邏輯時，技術理性與治理理性往往陷入制度性困境。本節結合陜西、河南等地的田野調查，解構數字泛濫的四種異化樣態，揭示基層治理數字化轉型中技術賦能出現泛濫樣態的深層機理。

（一）數字泛濫的概念理解：從技術現象到制度困境

現代話語語境中，“泛濫”是一個引申詞匯，通常是指某種事物超出了正常的限制或范圍，無節制地擴散或增長。數字泛濫的本質是技術治理異化的具象呈現，其核心在于技術工具理性對治理價值理性的殖民，表現為基層治理數字化轉型中對數字技術功能和價值的無限延伸和濫用影響了基層治理的實際效能。相較于傳統技術治理理論強調的“技術賦能”，數字泛濫揭示了技術應用的“制度性排斥”困境一當數字技術嵌入科層體制時，其標準化、可計算性等工具屬性與基層治理的模糊性、情境性產生制度摩擦。這種沖突往往導致技術應用在基層陷入一種正式規則與權宜性操作并存的不穩定狀態。一方面是自上而下推行的標準化技術流程；另一方面是基層行動者為適應復雜現實而采取的各種非正式變通、規避或選擇性執行行為。表面上，數字技術旨在提升治理效率和效能，但在實際應用中，缺乏合理的制度約束、戰略規劃和風險評估等原因，反而可能會導致治理資源的浪費、治理過程的扭曲以及治理目標的偏離。其中蘊含了技術主導邏輯與治理需求邏輯的結構性張力，而技術工具的肆意擴張往往會突破制度框架的約束，最終導致治理效能的衰減。

理解一個概念的方式是找到它的適用邊界，其中，尋找概念的對立面更易于操作。在治理語境中，“數字泛濫\"的對立面從不同角度考慮有以下幾種。其一，范圍上的數字適度。即國家向公民提供及時、無錯誤、適當且具有成本效益、不損害國家和公民發展利益的數字治理服務。[19（62-70）其二，程序上的數字精簡。即在治理中引入必要的數字技術和工具，以提高效率、降低治理復雜性和減少資源浪費。[20]124-132）其三，效能上的數字高效。即數字技術的應用能夠帶來高效率和高效益，使得資源最大化發揮作用。[21（24）其四，階段上的數字有序。即數字化過程有序、規范，形成了統一的數字化標準、統籌規劃和協調數字化項目等，以確保基層治理的數字化進程有序進行。這四個方面構成了全面系統的基層治理數字化轉型的基本原則和優化框架。而泛濫樣態恰是這四維邊界上的超出與背離狀態。

借鑒黃仁宇數目字管理\"的歷時性視角，[2（116-132）研究發現當代數字治理的泛濫樣態更深層次是傳統國家治理能力不足在數字化轉型中的投射。數字治理的關鍵之一在于是否掌握精確的\"數目字”。但當技術系統追求“絕對可計算性\"遭遇基層治理的“策略性模糊”時，數字化轉型帶來的清晰與模糊的張力，，[23]（25-30構成了當前數字化治理的基本矛盾。

故而，數字泛濫揭示了技術和治理融合過程中的失衡狀態，使得治理行動陷入了效率悖論、數量與質量的失衡、技術異化、治理效能衰減等系列困境。以往討論與實踐往往強調如何推動技術在治理中的進一步應用，這種對技術融入“量\"的過度追求反而一定程度上忽視了如何實現技術與治理有效融合這一核心關切。對數字泛濫的整體性考察，恰能為反思這一度量關系提供切口。

（二）泛濫樣態的四維呈現：制度摩擦的實踐映射

社會現象是客觀存在的，結合實踐，我們可以發現泛濫樣態呈現出四種現象，映射了不同維度的制度摩擦。如圖1所示，當技術與治理融合過程中，某一維度突破內源邊界時，將產生相應的反應，共同構成了基層治理數字化轉型中的復雜問題體系。

1.概念空轉：科層制下的認知鎖定效應

“概念空轉”并非基層治理數字化轉型的偶然現象，而是科層制應對不確定性的認知鎖定效應體現。認知鎖定可以理解為組織在面對外部環境變化時，固有的認知框架和路徑依賴，難以接受新的信息和觀念或采取新的探索，從而導致決策未達到預期。在基層數字化轉型中，科層組織由于層級結構和權力分配機制，容易形成對“數字化”的過度迷戀，將數字化視為解決一切問題的萬能鑰匙，而忽視了對實際需求和應用場景的評估。這種認知鎖定導致“數字化”概念在基層中被泛化和濫用，為了數字化指標而推動數字化建設，進而形成“概念空轉\"的局面。盡管數字治理理念成為數字社會順應新公共管理理論追求效率的最大化邏輯，但是在實踐應用數字化的過程中，卻少有問“該”與“不該”。調研發現，在一些街道社區，為了響應數字化轉型的號召，會盲目引入各種智能設備和應用，如智能監控系統、居民服務 App 等，而忽視了這些工具是否真正適合社區的實際情況和居民的需求。數字政府治理成為信息革命下社會發展的基本治理模式選擇，[24（21-27）但數字化改革的壓力傳導到基層，卻使得基層陷人技術迷誤的困境。科層制的層級結構和信息傳遞機制使得基層管理者難以獲取充分的信息，也缺乏自主決策的空間，被動地執行上級指令，導致“數字化”概念被異化，與實際需求脫節。因此，概念空轉的本質是科層制組織在數字化轉型中，未能有效打破認知鎖定，導致認知偏差和資源錯配。

2.信息過載：條塊分割的數據孤島效應

“信息過載”并非單純的信息爆炸，而是科層制條塊分割在數據層面的投射，形成了數據孤島。大數據時代的到來，使得數據從簡單的處理對象轉變為一種基礎性資源。[25]146-169）]一方面，數字政府建設中面臨多維差異和流動補償的數據驅動挑戰。在科層制中，各個部門擁有獨立的職能和權屬，往往各自建立信息系統，形成數據壁壘，缺乏統一的數據標準和共享機制，也使得這些壁壘難以被攻破。條塊分割的數據格局，使得部門間難以實現信息的互聯互通和資源的共享共用，從而導致信息被重復采集、政務服務效率低下等問題。另一方面，工作者面對海量的數據和信息，掣肘行動效率和決策效率。隨著大量的信息被生產出來，政府的決策也面臨著虛假、混亂和欺騙的風險，形成信息的量與質交織的治理迷誤問題。盡管大數據時代帶來了前所未有的信息資源，但這種部門平臺間的數據孤島，卻形成了“蜂窩狀信息結構”，使得基層工作者每天陷入龐雜的信息處理，難以及時高效地獲取真正有價值的信息。技術統治人類社會解決了信息稀缺的問題，而信息泛濫的長遠結果就是信息混亂。[26]（55在科層結構中，部門間信息壁壘又作為權力維護策略，在數字化轉型中異化為“數據割據”的新形態。因此，“信息過載”的本質是科層條塊分割結構在數據層面的體現，其根源在于部門間的利益沖突和權力博弈。

3.平臺冗余：注意力競爭下的行政內卷

“平臺冗余\"并非簡單的平臺重復建設，而是基層政府在注意力競爭中，為追求政績而出現的數字化“行政內卷\"現象。在壓力型體制下，基層政府為了贏得有限的資源和注意力，不得不迎合上級要求，盲目建設各種數字平臺，以顯示其在數字化轉型方面的積極性和創新性。然而，這種平臺建設往往缺乏充分的調研和規劃，導致平臺功能重復、使用率低、基層負擔加重等問題，形成了“平臺冗余”的局面。調研中發現，相應平臺規范制度滯后于平臺建設，進而使得部門結構與職能間出現摩擦。在部門本位下，基層項目由各單位各自推進，導致實踐中不同部門需求數據不一，出現重復填報、反復測算等問題。不同條線系統獨立運行，基層工作人員每天處理線上任務占據大量時間，加重了基層工作人員負擔。在數字化轉型早期，有些基層政府甚至出現短期內建設起大量政務平臺，但實際活躍度低的情況，造成了嚴重的資源浪費。在數字創新錦標賽的壓力下，平臺建設異化為政治信號發射工具，部分地區出現片面追求平臺數量、用戶注冊數等顯性指標，形成“建設即完成”的懸浮式創新。這種“交鑰匙工程\"式的平臺建設，揭示了運動式治理在數字化領域的延伸。因此，“平臺冗余\"的本質是基層政府在注意力競爭下，為了追求政績而過度投入形式主義的平臺建設，其根源在于上級政府的考核機制和政績導向。

4.創新泡沫：績效異化的數字懸浮

“創新泡沫”是基層政府面對績效考核的創新內卷后果，形成大量的形式創新而非實質創新，導致應用層面出現“數字懸浮”現象。數字懸浮是指技術系統與治理實踐在物理層耦合，卻在制度層脫嵌，形成“數字空間”與“治理場域”的雙軌運行。在績效考核的壓力下，基層政府為了完成數字化指標，往往會進行各種“假大空”“玩概念”式的偽創新，[27]（44-45）以應對上級檢查和考核。然而，這些創新往往缺乏充分的論證和實驗，就被匆忙投入使用，結果有時并不理想，甚至可能會帶來新的問題。調研發現，基層社區作為小范圍內服務單位，其同時運行的創新項目竟多達8個，但是社區的居民對它們的了解甚少。社區圍繞為了創新而創新的理念，開展創新突圍賽，以獲取更多注意力謀取資源、政績等。[28]39-51這種現象暴露了治理技術化過程中的吊詭一一當數字創新成為規避治理責任的借口時，基層治理數字化轉型便陷入了技術的異化陷阱。恰如海德格爾警示的“技術座架”困境：人從技術主體異化為技術系統的維護者。[291-過多的創新項目讓基層工作人員應接不暇，難以有效落實，遑論扎扎實實推進群眾所需的基礎工作。與此同時，數字技術被過密使用于信息搜索與考核監督，政績觀下頻發“虛假化”典型或弄虛作假“盆景式典型”。快餐式的數字化建設極易陷入“偽數字化陷阱”，基層組織及干部以“虛假數字\"應付工作檢查，滋生數字治理任務泛濫、重復工作等問題。[30]（5-22）因此，“創新泡沫”的本質是在績效考核導向下，基層政府片面追求數字創新而忽視了治理的實際效果，其根源在于績效考核的量化指標和短期導向。

（三）\"結構一過程一功能\"分析框架

基層治理數字化轉型是一項復雜的系統工程，涉及治理結構、行動過程和功能供給的動態調適。傳統結構功能主義對靜態的偏好，難以解釋數字技術嵌入治理系統引發的動態沖突。本研究借鑒結構功能主義的分析框架，建構\"結構一過程一功能”三維分析框架，旨在揭示數字泛濫樣態的內在邏輯與調適可能。

結構功能主義強調社會系統通過其內在結構和功能維持穩定，早期研究主要聚焦結構與功能之間的關系。然而，傳統結構功能主義的局限性在數字時代愈發凸顯。涂爾干的社會事實論（即社會結構和社會制度）強調結構對個體的約束，，[31[70-74卻忽視了技術重塑結構的反身性；帕森斯的AGIL模型預設系統的自我平衡，認為一個社會系統為維持其存在，必須滿足四個基本功能需求：適應、目標達成、整合和潛在模式維持，[32（15-19）但無法解釋數字技術所引發的制度斷裂。此外，默頓的功能替代論雖然引入負功能概念，指出了功能之維的正負之分（即促進或阻礙社會穩定和發展），[3（152）但缺乏對技術一制度沖突的動態分析。因此，本研究突破結構功能主義的靜態視角，通過引入主體性行動的過程維度，來把握現實生活的結構功能內化平衡，形成解釋數字化轉型的動態模型。

其中，結構是指基層治理中的制度框架、組織架構和資源配置等，決定了權力的分配、責任的劃分和決策的機制。在數字化轉型中，技術如何嵌入治理結構，改造傳統組織體系，是影響轉型成敗的關鍵因素。過程指基層治理主體為實現治理目標而采取的一系列策略、行動和互動。在數字化轉型中，技術如何融入治理過程，驅動流程優化，提升治理效率，是轉型的核心環節。功能是指基層治理轉型最終要實現的治理目標，包括提升治理實效性、改善公共服務供給。在數字化轉型中，技術如何整合治理功能，優化社會服務供給，是衡量轉型成效的重要標準。

“結構一過程一功能\"三者相互關聯、相互影響，構成了基層治理數字化轉型的基本邏輯。技術嵌入治理結構，改造組織體系；技術融入治理過程，驅動流程優化；技術整合治理功能，優化服務供給。三者共同作用，才能實現基層治理數字化轉型的最終目標。這一框架將技術馴化概念引入治理研究，揭示制度對技術的選擇性吸納機制，技術與制度互構的張力依賴三維交互來解釋泛濫樣態（見圖2）。

三、制度性排斥：基層治理數字化轉型中泛濫 樣態的內在邏輯

基層治理轉型中涌現的泛濫樣態，其本質在于技術與治理的融合失效。換言之，泛濫樣態呈現的是技術治理的工具理性與公共治理的價值理性間存在制度性排斥，制約了治理效能的充分發揮。這種現象深植于超大型國家治理的內在復雜性。正是這種復雜性，使得技術在嵌入治理體系時，面臨著結構性適配困境、過程性調適失靈和功能性價值偏離三重張力。從“結構一過程一功能\"的三維視角進一步剖析，數字技術遭遇制度性排斥，其原因不僅在于技術本身的工具屬性，更關鍵在于這是既有治理體系在技術沖擊下的一種應激性反應。其深層邏輯是，技術對權力關系的重構引發了制度層面的抵抗。

（一）結構性張力：技術嵌入與治理場域的適配困境

查爾斯·蒂利關于國家政權建設的經典論述指出，理性化、制度化的官僚機構是國家政權建設的主要方面之一，，34（44-67）官僚機構的理性化程度決定了治理效能實現水平。在數字化轉型背景下，技術嵌入正引發我國超大規模治理體系的結構性變革。傳統的科層金字塔結構遭遇扁平化技術網絡的結構壓力，數字平臺的技術剛性與傳統治理柔性需求之間產生劇烈摩擦。這種結構性張力具體表現為三重適配困境。其一，技術標準化與治理異質性的矛盾。數字技術追求的標準化操作邏輯與基層治理情境的異質性需求形成根本沖突。調研發現，在某些縣域數字化平臺建設中，其預設的標準化服務流程無法適配城中村、老舊小區等差異化治理場景，導致基層工作者被迫在系統留痕與實際處置間進行策略性妥協。其二，科層慣性對技術創新的結構性排斥。既有治理體系通過注意力分配機制持續強化路徑依賴。調研發現，某地級市在2021—2023年間累計建設47個數字治理平臺，其中32個平臺功能定位與既有政務系統高度重疊。這種創新泡沫實質上是科層制通過技術工具的形式性采納，維持制度合法性的策略選擇，其深層動機在于規避實質性結構變革帶來的政治風險。其三，權力重構中的責任模糊化困境。數字技術的滲透引發了治理權責的重新配置，但制度調整的滯后性導致責任真空。縱向治理體系中，省級政務平臺的強制性接入壓縮了基層治理的彈性空間，使得基層治權碎片化和上浮，[35（80-92）形成數字懸浮的典型癥候。技術的廣泛應用使得基層工作人員忙于應付不同系統的數據填報，而壓縮了真正用于社區治理的工作時間。這種權責倒置現象又印證了技術治理中組織去技能化風險。

（二）過程性阻滯：技術理性與治理實踐的調適失靈

社會系統原理揭示了技術引發的治理流程變革需要經歷“適應性升級一目標達成一整合維系一潛在模式維持\"的完整調適周期。帕森斯指出，社會變遷是社會系統為了適應環境變化而進行的調整，這是一種為了達到新平衡的變遷，而非破壞原有的平衡。[36（556但在數字化轉型實踐中，技術工具的單向度植入打破了治理過程的有機平衡，導致在基層呈現三重調適失靈。首先，線性技術思維與治理復雜性的認知錯位。技術供應商主導的治理方案設計往往陷入“技術決定論\"誤區，將基層治理簡化為數據輸入一處理一輸出的機械過程。一味將數字化轉型的手段作為基層治理效能的成效評價水平，卻忽視情感性治理、人格化運作、非正式因素等非量化治理維度，長此以往將引發績效量化壓力下的基層矛盾積累爆發。這種工具理性膨脹實質反映了技術人員與治理實踐者的認知鴻溝。其次，數據工具嵌入引發的組織行為異化。在中國多層級大國行政體系中，基層的過程管理逐漸強化，同樣也弱化了基層政府的自主性、壓縮了基層干部的自主空間。[37]26-3技術監控能力的強化催生新型過程內卷，數目字能力的增強誘使數字形式主義滋生。調研發現，社區網格化管理平臺將時間響應時限壓縮至15分鐘，基層工作人員為了達成考核指標，不得不采取“選擇性上報\"\"技術性完成\"等策略性應對。可以說，有些基層政府過于強調治理效率，反而使得技術異化為數字規訓，消解了治理創新的內生動力。最后，流程再造中的路徑依賴鎖定。盡管數字技術理論上支持治理流程的顛覆性創新，但是既有制度的沉淀成本形成強大的路徑慣性。基層干部通過網絡群組、政務App等手段完成任務，但這些手段極易變形、走樣，徒增基層負擔。尤其是在競賽式推進數字化轉型過程中，基層政府為了完成上級績效任務和目標，往往承擔巨大的數字負擔，通過將線下流程簡單搬至線上等方式，完成要求，實際上卻造成了重復工作與效率低下。這種數字形式主義暴露了現有治理體系在吸收技術創新時的過程性排斥反應，一味以數字化為增效路徑，卻陷入了數字陷阱。

（三）功能性懸浮：工具理性與價值理性的對沖效應

信息革命滲透了人類活動的全部領域，使得治理體系進入重新調整優化的過程，對功能需求進行重新整合。社會治理的良好運行依賴各領域、各層面的功能整合。（38（84-91）卡斯特\"網絡社會\"理論預言的治理功能重構，①在技術實踐中遭遇工具理性對價值理性的結構性擠壓，形成了三重功能性懸浮。其一，效率至上主義對服務本質的遮蔽。數字平臺將服務可及性簡化為“指尖可達”的技術指標，公共服務的溫度維度便被系統性地忽視，沉寂在如火如茶的數字化浪潮之下。調研中發現，在政務服務中心，部分中老年群體因面臨數字障礙，不得不尋求第三方外包人員有償代辦業務。這使得本應由中心工作人員提供的輔助服務，反而游離于數字化政府服務之外。這種“技術性卸責\"實質上是公共責任的市場化轉嫁，實質上也是政府數字化建設中的責任轉移手段，[39]83-93）暴露出工具理性侵蝕公共價值的制度風險。其二，數據生產的功能替代陷阱。在數據驅動決策的話語裹挾下，治理效能被異化為數據生產效能。基層工作者的工作內容被搬上平臺，造成組織、技術、主體及互動等多方面負擔。同時公共服務數字化轉型也加重了公眾數字負擔感知，學習成本和服從成本都使得技術接入后的公共服務獲取產生了負擔壓力。[40]（29-40數據的過度生產反而模糊了治理的真實目標，造成了數據通貨膨脹的現象，使得數據驅動的決策變得愈發冗雜，小問題的解決卻需要調動海量的數據。其三，技術賦權悖論中的主體性消解。數字技術所承諾的多元共治圖景，在實踐中演變為一種“參與的幻覺”。例如，算法加速決策卻壓縮了審議空間，線上投票在一些實踐中取代了聽證環節；數據被用來替代真實的民情，形成了缺乏公眾評議的單向度數據一決策循環；為增加平臺日活率，基層工作人員不得不承擔起逐個輔助中老年人注冊打卡的“日常任務”，等等。調研發現，這些現象正以技術之名，逐步侵蝕程序正當性，通過制造標準化的參與表象，掩蓋甚至固化了不同群體間的參與能力鴻溝，最終將多元共治扭曲為行政主導的技術治理。這種技術賦權的“空轉”暴露了現有治理體系在吸納數字民主時的功能排斥機制，技術反而成為強化行政主導的工具。

四、系統性吸納：基層治理數字化轉型中泛濫樣態的調適路徑

數字泛濫的治理調適本質上是通過制度創新實現技術治理工具理性與公共價值理性的再平衡。基于前文揭示的結構性張力、過程性阻滯與功能性懸浮的三重困境，本節構建包含“核心路徑一支撐體系一生態重構\"的三維調適框架（見圖3）。以回歸人的主體性為價值基點，通過治理結構的適應性重構、治理過程的敏捷性再造、治理功能的價值性復歸構成核心路徑，配合制度保障體系、數字素養體系與治理生態體系的三維支撐，形成具有理論自洽性與實踐操作性的整體性解決方案。

① 曼紐爾·卡斯特提出的“網絡社會\"理論認為，信息技術革命正催生一種以\"網絡”為基本組織形態的新型結構。其預言，信息網絡將重構國家權力，使治理功能從傳統的層級科層制轉向靈活、開放的多元主體網絡協作模式。參見[美]曼紐爾·卡斯特：《網絡社會的崛起》，夏鑄九，等，譯，社會科學文獻出版社2001年版。

（一）要素調適：治理系統的適應性重構

1.結構性適配：建構彈性嵌入機制

數字技術的制度性嵌入轉向差異化的嵌套式發展模式。依據制度變遷理論，可采取“分層嵌入一動態調適\"策略。一是技術模塊的菜單式供給。借鑒上海市“數字孿生\"實踐經驗，將數字治理工具拆解為數據采集、分析決策、服務推送等標準化模塊，允許基層根據人口密度、資源稟賦等要素進行組合裝配。4這種\"技術樂高\"模式以“高層資源供給—基層按需裝配一實踐需求反饋”的閉環式供給渠道，優化基層數字治理資源配置，在實踐中既能減少基層改造成本，又能提升服務響應供給速度。二是權責配置的智能合約化。運用區塊鏈技術構建不可篡改的數字權責清單，如建立智能合約系統，動態記錄政府部門在事件處置中的響應時效、處置效果等關鍵指標，通過算法自動觸發問責程序，有效破解“縱向干預過密，橫向協同不足”的結構性矛盾。三是治理技術的雙螺旋演進。在基層數字化建設中，通過政府與技術企業共建聯合實驗室，形成圍繞需求側的治理需求牽引技術迭代和供給側的技術突破倒逼制度創新這一雙向賦能機制，進而在技術層面加速基層服務數字化覆蓋率的有效協同擴展。

2.過程性調優：實施敏捷治理再造

針對治理流程中的速度悖論與能力陷阱，需要引入復雜適應性系統理念，構建具有韌性的敏捷治理體系。其一，強化三環反饋學習機制。通過事件處置、流程優化、制度變革的持續迭代三環學習，使得數字化轉型建立“訴求識別一智能分配一處置跟蹤一效能評估”的治理工序匹配閉環系統，以動態調整優化整體治理流程。其二，增加容錯性實驗空間。通過創設數字治理創新沙盒，模擬實驗多種風險類型基層區域進行技術性試錯，在項目試點中，通過“小步快跑一快速迭代\"的節奏，將數字化改造周期縮短，增強治理轉型中的韌性機制。其三，構建數字韌性評估模型。可參考歐盟《數字運營彈性法案》，設計可量化的韌性評估維度，構建包含技術冗余度、組織響應力、制度彈性的完整評估體系，開展壓力測試，進行數字技術系統過載的治理危機預警與及時防范化解。

3.功能性復歸：重塑價值導向范式

數字化轉型中，效率不是唯一，技術的社會價值實現和公共利益促進作用更需強化。數字生態是人類依托于數字技術所建構的理想生活狀態。（42]（82-90）因此，回歸公共價值本源，基層數字治理需要構建“技術向善”的實現機制，著眼于增進人民福祉、保護隱私、確保社會公平和促進民主參與等公共價值。一是推進具身數字化服務轉型。“技術具身\"的策略能夠有效彌合數字鴻溝。技術可供性意味著要考慮到技術使用者的需求與環境，以便提供公平的參與機會。比如圍繞微終端改造，通過智能手環等移動穿戴設備嵌人老年群體具身化交互設計，實現數字服務與物理空間的無縫銜接，提升數字服務的民眾采納率與技術設備的多重包容性。二是構建數據節制倫理框架。數字治理的核心特征是通過數據的采集和分析驅動決策和服務，因此，確保數據的合法合理使用不可或缺。采取數據最小化原則，確保數據采集僅限于治理所需，確保居民的數據權利。比如政府需強化數據采集負面清單管理，明確禁止收集宗教信仰、基因信息等多類敏感數據。三是構建參與式認證機理機制。公眾參與是技術使用的前提，也是治理合法性的基礎。參與式認證即通過公眾參與算法審計、政策設計和實施過程，保障技術方案的合理性和合法性。比如基層政府利用社區數字議事廳、在線決策平臺等方式，通過引入社區代表、技術專家、社會學者等共同參與到對治理平臺和技術工具的社會影響評估環節，以優化保障數字化轉型的民主性基調。

（二）能力培育：治理體系的現代化轉型

1.制度保障層：構建數字治理制度矩陣

數字治理的制度建構需要實現規范剛性與實踐彈性的辯證統一。在工具理性主導的技術治理中，首先，確立數字正當程序原則是構成權力制約的基石。算法決策的自動化特征天然具有權力隱蔽性和不可逆性，通過引入聽證制度與人工復核機制，重建“技術黑箱”的透明化通道。程序正義對公權力運行的可辯駁性要求將技術系統的確定性輸出轉化為可審議的治理輸入，進而在技術效率與權力保障間建立制衡機制。其次，建構動態立法機制是提升制度適應性效率的關鍵舉措。在技術迭代速率超越制度調整周期的背景下，傳統立法模式的滯后性被指數級放大，季度性法規更新機制通過建立制度供給的敏捷響應回路，實現制度對組織學習能力的適應性匹配。最后，壓力測試制度是應對風險社會的一種前瞻性治理手段。通過建立一個綜合考量價值、技術、治理三方面的檢驗框架，時刻警惕和反思技術可能帶來的負面影響，確保技術創新始終處于社會可承受的倫理閾值之內。

2.素養提升層：培育數字治理關鍵能力

數字素養的層級化培育需要遵循能力建構的差異化原則。其一，實施數字素養差距分析。其核心在于將抽象的數字權力轉化為個體具體的可行能力，促使公共服務獲取資格與個體能力發展形成正向激勵循環。這也意味著傳統數字鴻溝中可能存在的單向技術供給模式向注重主體能力培育的賦權模式轉變。其二，推行技術解釋性治理，進而彌合技術設計、政策意圖與基層治理實踐之間的認知與執行偏差，促進技術治理的精準化與有效性。技術供應方需要將算法實現邏輯轉化為可理解的治理話語，重建技術專家系統與治理實踐者的交往共識，從而破解技術異化導致的認知不對稱。其三，創新數字治理指導制度。在實踐中，發揮技術一治理復合型人才的“轉譯者”角色，在基層工作者與技術系統之間構建起雙向轉譯通道，消解二者之間的系統隔閡。

3.資源整合層：優化治理要素配置

治理資源的市場化配置需要遵循公共價值創造的導向性原則。其一，數字治理共同體是新時代社會治理現代化的重要表現，，43（112-120）其建構標志著公共服務供給模式的范式轉型。通過實現數字治理的多元化轉型，在保持政府元治理地位的同時，激活市場機制在技術運維中的效率優勢。其二，以結果導向原則，創新風險共擔下的治理創新。創新社會資本參與機制，促進社會力量參與數字治理，為數字化轉型提供資金等支持，推動治理創新。其三，推動代際數字傳遞通道建設，重構技術擴散的社會化路徑。通過構建跨代際的數字實踐共同體，將技術能力的代際轉移，從個體行為升級為文化再生產的過程，從而破解數字排斥的結構性困境。

（三）生態進化：治理范式的數字化轉型

1.從數據驅動到價值引領的范式躍遷

公共價值對技術治理的批判性重構要求建立以價值理性為主導的決策框架。構建多維價值評估的算法化表達機制，將居民幸福感、社會資本等軟性指標納人決策參數體系，從而系統糾正以往技術理性決策中可能存在的價值維度缺位或工具理性偏向。即在追求效率的過程中重視民主行政的規范性維度，使得算法決策從單純的事實判斷轉向價值負載的復合判斷。在此基礎上，突破有限理性的決策局限，通過擴展決策參數空間實現技術理性與價值理性的辯證統一。

2.從技術賦能到治理共生的系統進化

治理系統的生態化轉型需要突破技術決定論的線性思維，通過社會系統論中的結構耦合理念建構四維共生系統，設置協同節點與交互規則。即在政府、企業、居民與技術等異質系統間建立溝通的結構共性，[4（13-26使得各個子系統在保持運作封閉性的同時，實現認知開放性。進而超越傳統公私伙伴關系（PPP）的契約協作模式，轉向更具活力與生命力的生態共生范式，將技術治理從機械的“輸入一輸出”模型升級為具有自組織特性的復雜適應系統。

3.從制度排斥到適應性演進的持續性創新

制度供給的動態化調整遵循系統演化的內在邏輯，即制度本身需要具備持續學習和適應環境變化的能力。為此，數字政府與平臺建設需要建立一個包含多種備選制度方案的動態知識庫，結合模擬推演與實踐反饋機制，以識別和培育在復雜治理環境中自發形成的有效秩序，從而提升制度設計的預見性與有效性。這一舉措在于將對制度變遷的理解從人為設計轉向更關注實踐中秩序的自發生成，突破傳統制度主義的靜態均衡觀，將制度演進理解為持續試錯的學習過程。其核心機制是通過建立一套制度創新的“生成一評估一采納”的動態循環，通過實踐效果評估篩選出適應性強的制度安排，并將其推廣應用與固化，從而使治理體系獲得持續優化的環境適應能力。進而，實現技術治理從工程學范式向生態學范式的根本性跨越。

五、結語

變革作為當今社會的常態，驅動著社會系統的持續演化。技術治理的現代化轉型本質上是治理理性的范式革命。本文揭示的數字泛濫樣態，實則是工具理性僭越價值理性的制度性征候，其深層反映了國家治理現代化進程中技術嵌入的結構性矛盾。當數字技術從治理工具升維為治理范式時，其引發的不僅是治理手段的革新，更是權力運行邏輯與公共價值生產的系統性重構。研究發現，數字泛濫的生成機理根植于治理體系對技術沖擊的制度性排斥，這種排斥既表現為科層慣性對技術創新的策略性消解，也體現為組織注意力分配中的價值排序失衡，最終導致技術賦能異化為數字懸浮的治理悖論。本研究通過構建“結構一過程一功能”分析框架，將數字泛濫現象置于制度變遷與治理轉型的動態語境中解構。整體的分析既承繼了治理理論對復雜性的認知傳統，又發展了技術社會學對制度形塑的批判視角，為理解基層治理數字化轉型提供了新的理論透鏡。

然而，技術就是技術，技術是中立的。451485）數字時代的治理現代化本質上是一場持續的文明對話。當技術邏輯試圖重構治理秩序時，需清醒認識到：數字技術的精確性不能替代民主的模糊價值，數據的完備性不可置換治理的政治屬性，平臺的效率追求不應消解公共領域的交往理性。未來的研究需進一步探索技術治理的倫理閾值，在以下維度深化認知：其一，如何構建數字時代“人一技\"關系的本體論框架，既避免技術烏托邦的虛妄，又超越技術工具論的狹隘；其二，怎樣設計制度彈性與技術創新的動態平衡機制，使治理體系既能吸納技術紅利又可防范系統性風險；其三，何種路徑可以實現公共價值的算法化表達，使技術理性真正成為民主行政的增強回路而非替代方案。這些問題的解答，或將豐富數字文明時代治理理論的認知圖景，為人與技術共生的治理未來開辟新的可能性。

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