南水北調中線工程受水區水資源剛性約束制度落實途徑研究

0 引言

中國水資源時空分布不均，水資源短缺是中國水安全面臨的重要挑戰。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視節水工作，提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，針對水資源指出“堅持和落實節水優先方針”[1]。2019年9月，習近平總書記在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上，提出“要堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”[2]。節水上升為國家戰略。水資源剛性約束制度作為黨中央對實行資源總量管理和全面節約制度在水資源領域的具體化[3]，具有“不可逾越”“制約”等含義[4]。

南水北調中線工程輸水干渠地跨京津冀豫4省市，是以受水區城鎮生活和工業供水為主、兼顧農業和生態供水的輸水專線[5]。中線工程通水以來，明顯改善了受水區水資源短缺問題，取得了顯著的經濟社會效益，但受水區水資源短缺的特性并未改變[6]，亟需把節水作為受水區的根本出路，長期深入做好節水工作[7]。2023年2月，水利部、國家發展改革委聯合印發《關于加強南水北調東中線工程受水區全面節水的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），要求全面推進受水區節水管控工作。本文基于節水優先戰略，系統梳理南水北調中線工程受水區水資源剛性約束制度落實現狀及問題，探索推進制度落實的措施及路徑，旨在為強化受水區節水監管和考核提供參考。

1落實水資源剛性約束制度的必要性

剛性是指制度的硬度和強度，而約束強調對行為的限制和強制[8]，剛性約束是水資源集約節約利用的必然選擇。加強大型引調水工程受水區節水管控，落實水資源剛性約束制度，把經濟社會活動限定在水資源的承載能力之內，其現實意義重大。

1.1 落實生態文明建設的客觀要求

新時代以來，習近平總書記多次對生態文明建設作出重要指示，把生態文明建設納入制度化、法治化軌道。2024年5月，《節約用水條例》施行，規定“國家建立水資源剛性約束制度”，將節水優先方針上升為法律規范。2024年7月，黨的二十屆三中全會明確要求，完善生態文明基礎體制，落實水資源剛性約束制度，強調制度措施在生態文明建設中具有根本性和基礎性作用。節水優先是生態文明建設的重要內容，需要站在生態文明的高度貫徹落實中央及水利部關于節水管控的相關部署，將政策制度的系列要求轉化為推進水利高質量發展的目標路徑和具體措施，是踐行生態文明理念的客觀要求。

1.2提升區域水資源集約節約利用水平的現實需要

倡導經濟社會與資源環境相均衡，強調“以水定需”，充分發揮水資源的剛性約束作用。近年來，南水北調中線工程受水區各級政府切實把節約用水作為水資源開發、利用、保護、配置的前提條件，深入調研取用水管理、受水區節水優先等工作情況，加強用水全過程管理，推進各行業節水和非常規水利用，抓好政策制度建設，開展水權交易試點，不斷推進節水型社會建設、節水宣傳教育等重點工作，積極推動受水地區的用水方式由粗放低效向集約節約轉變。當前，梳理分析受水區節水管控制度落實的現狀及問題，深入探索推進節水管控制度落實的路徑，是全力促進區域水資源節約集約利用水平提升的現實需要。

1.3助推經濟社會發展全面綠色轉型的有力舉措

京津冀豫4省市資源性缺水與經濟社會快速發展之間存在矛盾。南水北調中線工程受水區是推動國家經濟發展的重要區域，在生態文明建設布局中具有舉足輕重的地位。高質量發展強調資源利用效率高、資源產出效益高，需要通過推進產業結構優化升級，逐步改變產業結構不合理的狀況，提高受水區域水資源配置效率和利用效率，持續推進水資源節約保護。構建受水區節水管控制度落實考核指標的初步框架，建立節水管控制度落實監督管理機制，是推動經濟社會發展全面綠色轉型的有力舉措。

2水資源剛性約束制度落實現狀及問題

自《指導意見》印發以來，南水北調中線工程受水區強化節水管控，取得了一定的成效。與此同時，水資源短缺形勢依然嚴峻，受水區在貫徹落實節水管控制度中仍存在一些問題亟待解決。

2.1現狀

2.1.1 建立健全節水制度政策

京津冀豫4省市始終堅持節水優先方針，不斷強化節水頂層設計，均已出臺了節水條例或管理辦法，制定了相關節水規劃。例如，2023年3月《北京市節水條例》正式施行，明確了節水工作原則及各級政府的管理職責，并在水資源剛性約束、全過程節水、監督管理措施等方面作出了具體規定，通過進一步強化法治手段，不斷推進水資源節約集約利用。

2.1.2強化總量控制和定額管理

京津冀豫4省市扎實推進節水行動，加大用水總量和強度的雙控力度，進一步提升用水效率和效益。據海河水利委員會統計，截至2023年，北京市和天津市受水區萬元國內生產總值用水量分別為7.57，18.8m³ ，北京市、天津市、河北省萬元工業增加值用水量分別為 4.92，8.6，10.58m³ ，已達到《指導意見》提出的2025年主要目標。同時，河南省不斷健全水資源剛性約束指標體系，編制印發河南省地下水管控指標方案，進一步明晰水資源剛性約束邊界。在農業節水方面，4省市都通過大力發展高效節水灌溉技術，加快高標準農田節水建設，不斷推進農業節水增效。在工業節水方面，4省市深入推進工業節水改造，加強高耗水行業結構調整和布局優化。

2.1.3推進水權水價改革

部分受水地區已探索建立了用水價格形成機制。例如，2024年1月，北京市發改委及水務局聯合印發《關于本市再生水價格有關事項的通知》，提出“放開再生水政府定價，由再生水供應企業和用戶按照優質優價的原則自主協商定價”。再如，《保定市主城區非居民用水超定額累進加價制度實施辦法（試行）》自2024年3月起施行，明確了非居民用水超定額累進加價制度實施的具體程序、定額水量的核定及調整原則，確定了累計加價標準及收費方式。此外，河南省近年探索建立了水權交易常態化機制，截至2023年底，全省累計達成水權交易意向6.12億 m³ ，實現交易2.62億m3[10] 。

2.1.4加快節水型社會建設

受水地區各級政府高質量建設節水型社會，加快推進縣域節水型社會標準化建設，取得了較顯著成效。據海河水利委員會統計，截至2023年，在京津冀3省132個受水縣（區）中，建成節水型社會共102個，建成率達 77% 。其中，北京市11個受水縣（區）天津市15個受水縣（區）已全部建成節水型社會；河北省106個受水縣（區），建成節水型社會76個，建成率為 72% 。

2.1.5注重宣傳教育科普

京津冀豫4省市高度重視宣傳教育，依托“世界水日”“中國水周”開展了一系列形式豐富的節水活動。例如，2023年北京市開展了全國城市節水宣傳周系列活動，通過文藝匯演、現場答題、展板展示等多種形式倡導節水理念，展示北京節水成效；發出《節約用水倡議書》，號召市民共同為首都節水作貢獻。北京市水務局積極統籌，在中央廣播電視總臺、北京廣播電視臺等新聞媒體發布條例宣傳報道，不斷擴大節水條例宣傳覆蓋面，營造全社會節水氛圍。

2.2 主要問題

2.2.1 觀念意識仍待增強

當前，部分受水地區對于節水的認識仍然不到位，主要表現在對社會公眾節水宣教的深度和廣度仍需進一步加強。北京市人均日用水量較大，天津市和河北省居民雖整體節水意識較高，但仍有一定節水潛力[11]，用水浪費現象仍需嚴控。此外，節水宣傳教育多以活動形式為主，公眾的參與性和體驗感不強，參與宣教活動的途徑和方法還不夠豐富，難以促使全社會從觀念意識上真正了解節水的重要性和緊迫性。

2.2.2 管理機制尚不健全

目前，部分受水地區節水管控工作機制仍需健全。一方面，由于管理主體較多，各地政策制度存在一定差異，信息溝通不夠順暢。例如，在計劃用水上，取水與用水計劃關系表述不同，河北省對取水戶和公共供水管網內用水戶下達用水計劃，而河南省對取水戶下達取水計劃，對公共供水管網內用水戶下達用水計劃[12]。另一方面，市場在資源配置中的決定性作用發揮得仍不充分，節水市場機制還不活躍，全面建立起水權交易、節水激勵、合同節水等制度的受水地區不多。此外，節水監管考核力度有待加大。受水地區雖已制定了相關制度，并定期開展節水監督考核工作，但其力度仍需加強，管理成效未能達到預期效果。

2.2.3 科技支撐還需強化

近年來，南水北調中線工程受水區針對地下水監測和地下水超采綜合治理開展了大量工作。然而，河南、河北兩省部分受水區地下水超采和地面沉降的專項監測較少，監測網絡密度尚未達到精細化要求。此外，部分受水地區信息共享機制不夠完善，信息化基礎支撐能力仍需提升，制約了節水管控工作的開展。

3推進受水區水資源剛性約束制度落實的路 徑選擇

立足水資源承載能力，強化水資源剛性約束，針對南水北調中線工程受水區節水管控制度落實的基本情況及主要問題，從公眾參與、管理機制、指標體系、監管措施、科技支撐等5個方面，探索提出推進節水管控制度落實的路徑。

3.1 加大公眾參與力度

節約用水需要全社會共同行動，加強節水宣教科普是關鍵。受水區相關主管部門應不斷推進節水宣教科普理念、內容及方式創新，科普節水知識，解讀節水政策，積極組織開展有獎問答、網絡倡議等活動，引導公眾制作節水文創產品，進一步增強宣傳教育的體驗感。例如，加強人與河流關系教育，宣傳先進河流倫理文化，組織豐富多樣的文化活動[13]。對于宣教科普人員自身，需要運用系統觀念和思維謀劃節水宣教及科普工作，嘗試開展公眾節水意識及行為調查分析、節水管控成效比較分析、節水文化建設等相關理論和實踐研究。例如，基于人水關系學視角，剖析水資源剛性約束制度中的人水關系矛盾及水資源管理問題，構建水資源剛性約束制度研究思路框架[14]。此外，應面向全社會建立常態化宣傳教育機制，進一步優化公眾參與機制，深入研究節水型社會建設公眾參與的途徑與手段，暢通社會參與通道，提高全民參與節水的動力，真正提升宣傳教育實效。

3.2完善節水管控機制

強化節水管控應完善長效管理機制。一方面，要建立完善的協調機制。節水管控涉及水利、自然資源等多個部門，需要建立職責明確、分工合理、多部門協作的省級節水管控部門協調機制，加強部門之間的信息共享，協調推動涉及多部門的節水管控制度出臺，合力推進節水考核、評估及監督工作。受水地區之間也應建立協調聯動機制，加強資源共享、優勢互補和協同聯動。另一方面，需健全節水市場調節機制。繼續完善用水權交易法規政策體系，推進用水權初始分配。充分發揮水權交易制度、用水超定額累進加價制度在節水中的作用，建立完善受水地區用水權市場化交易平臺和相關制度，培育和發展用水權交易市場[15]。此外，結合節水管控制度落實的成效，需要探索建立用水指標獎勵制度，切實激勵受水地區節水管控工作。

3.3構建考核指標框架

為客觀考核評價受水區節水管控制度落實的工作成效，需要研究建立考核指標初步框架。鑒于《指導意見》印發實施時間較短，且水資源承載能力量化計算和節水綜合考核評價涉及多個行業和領域，考核評價指標所需的支撐數據還不夠豐富，目前以《指導意見》等現行節水管控相關制度政策及規劃的目標指標作為主要參考，結合國家和地方有關統計年鑒及水資源公報等官方數據信息，構建受水區節水管控制度落實的考核指標初步框架（表1）。

3.4嚴抓節水監督管理

加強節水監督管理是強化水資源剛性約束的有力舉措。應在嚴重缺水地區先試先行，進一步強化節水指標剛性約束，建立健全節水目標責任制，優化節水考核的內容和方式[16]，將節約用水作為剛性約束指標納入南水北調中線工程受水地區的政績考核，壓實各級政府、行業及用水戶的節水責任，并不斷提高節水監督檢查標準，構建涵蓋用水定額管理、節水載體建設等重點環節的節水監管模式。同時，突出落實水資源剛性約束制度的成效及問題整改，充分發揮監督考核的導向作用。針對節水監管中發現的問題，按照最嚴格水資源管理制度考核規定，反饋至當地政府。對于制度落實不力、考核結果不理想的受水地區，采取約談、通報等措施督促其整改；對因瀆職、失職造成水資源浪費的相關責任人，依法追究相關責任。

3.5堅持科技創新支撐

隨著科技賦能層次的不斷深入，需要加快推進節水科技創新。一方面，完善地下水監測井數量、空間分布和監測層位等信息，提升監測井布置的密度及空間分布的合理性，提高超采區治理技術支撐水平。同時，強化受水區地下水禁采限采管理，完善地下水水位變化通報機制，加強信息化管理與建設，提升治理區地下水管控智慧化水平。另一方面，探索開展受水區節水管控數字化工作。加強監測計量數據的信息化應用，注重節水管控基礎數據積累及信息服務，開展涵蓋節水型社會建設、節水管控相關制度政策及節水考核評價、監督管理等方面信息的節水管控信息庫建設。

4結語

南水北調中線工程受水區落實節水管控制度是推進生態文明建設、助推經濟社會高質量發展的有效舉措。隨著經濟社會發展和節水工作形勢不斷變化，本文對南水北調中線工程受水區水資源剛性約束制度落實途徑進行了分析和探索，從5個維度研究建立了節水管控制度落實的路徑，設計了考核指標的初步框架，對于全面推進水資源節約集約利用具有重要意義。下一步，需要對前期相關研究總結提出的措施及路徑進行完善，從理論、方法和實踐等多個層面深入開展受水區節水管控研究，綜合分析各節水指標的內涵和應用情況，明確具體的評價內容和評價標準，并對相關指標進行優化調整，探索構建能全面反映各行業節水成效及綜合管理水平的受水區節水管控制度落實考核指標體系，努力建立完善南水北調中線工程受水區節水監督管理機制，為推動經濟社會發展全面綠色轉型提供支撐。

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（編輯：江文）

Study on implementation path of rigid water resource constraint system in water - receiving areas of Middle Route of South - to -North Water Diversion Project

HAN Pengyu1，2，LI Jingxi12，XIAO Xue1，2

（1.NetworkadfoatonCenteggWaerRoucsComssWuhnin；.Centeof tionforDigitalEnablementofRiverBasinanagement，Changjing WaterResourcesCommision，Wuhan4oa）

Abstract：The water-receiving areasof Middle Routeof South -to-North Water Diversion Project are the regions wherethe contradiction betweensupply and demand of water resources is most prominent.Waterconservation is crucial to address water resource shortages，and implementation of rigid water resource constraint system isan important meansof saving water. We comprehensively analyzed the significance of strengthening water-saving control in receiving areas of large-scale waterdiversion projects，systematically sorted out thecurrent situation and problems regarding the system， and explored measures to promote implementationofthe system inthereceiving areas.The findings indicatedthatthe water-receiving areasof MiddleRouteofSouth-to-North Water Diversion Projecthadachieved relativelynotable progress inmultiple aspects，including formulating water-conserving policies，dual-control mechanisms of total waterconsumptionand intensity，reforms in water pricingandrights alocation，establishmentof water-conservation-oriented societies，and public awareness campaigns and scienceoutreach.However，therearestillsome challenges persist interms of public awareness，institutional frameworks，and technological capacity.Toaddress thesegaps，eproposedimplementation pathwaysforwater-conserving governancesystemsacrosspublicparticipationinstitutionaloptimization，indicator systems，regulatoryoversight，andtechnologicalinnovationfivedimensions.Aditionally，apreliminaryasessmentframework had been developed which encompasss integrated water conservation，sector-specific conservation measures and management performance evaluation.The research findings can provide a better support for constructing water -saving monitoring system，and to accelerate the comprehensive green transformation in economic and social developmentof the waterreceiving areas.

Key Words：rigid water resource constraint；water-receiving area；water conservation control；Middle Route of South - to-North Water Diversion Project