[中圖分類號]D922.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-1203（2025)03-0080-06

低空經濟作為戰略性新興產業，是新質生產力的典型代表，具有巨大發展潛力。2023年我國低空經濟規模超5000億元，2030年有望達到2萬億元①。黨中央、國務院對此高度關注，并首次將低空經濟寫入2024年政府工作報告。各省市為貫徹落實黨中央決策部署，搶抓發展紅利，陸續出臺了發展低空經濟的政策規劃，而這些發展低空經濟的戰略政策能否真正落地，重點是行政法律規制層面的革新②。法治是治國理政的基本方式，如何更好地用法治引導低空經濟有序增長成為必須回答的法治命題，鑒于此，有必要對低空經濟行政法律規制的實踐不足和完善路徑進行探析。

一、低空經濟行政法律規制的必要性

低空經濟是指以低空空域為依托，由民用有人或無人駕駛航空器低空飛行活動衍生出的經濟形態。也有學者將低空經濟概括為以航空載運與作業裝備技術為主要工具，以低空空域為主要活動場域、以低空飛行活動為最終產出形式的系列經濟活動構成的經濟領域。不難看出，低空經濟具有空間流動性和技術復雜性，在公共安全風險外溢的狀況下，難免會出現一定程度的市場失靈。因此，有必要通過行政法律規制，對低空經濟產業活動、市場行為及公共事務進行規范、約束、調控，從而糾正市場失靈，確保資源配置更加公平、高效，維護公共利益①。簡言之，行政法律規制對低空經濟具有糾正市場失靈和保護公共利益的雙重必要性。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》指出，要“聚焦構建高水平社會主義市場經濟體制，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用”。由于市場調節存在自發性、盲目性、滯后性等短板，就要求政府通過宏觀調控進行干預，推動低空經濟健康發展：其一，從低空經濟發展實踐來看，在無監管狀態下無人機群產生的電磁干擾，確實會影響民航飛行安全。比如，2024年9月天津濱海機場因無人機導致的公共安全原因，航班起降受到影響，機場啟動大面積航班延誤聯合應急處置預案黃色等級響應，近3000余名旅客出行受到影響③。這種無監管狀態的無人機通過規避監管成本獲取短期利益，卻將航班延誤、旅客滯留等社會成本轉嫁給社會公眾與民航系統，形成“私人收益大于社會收益，私人成本小于社會成本”的市場亂象。其二，數據顯示，截至2024年6月，全國低空經濟產業規模龐大，存量企業達17659家④，這種“發展快于規制”的現狀，導致大量新進入低空經濟市場的企業難以快速精準把握分散在不同層級、不同部門的法律要求，容易因信息不對稱產生認知偏差。上述問題均亟待通過空域使用規劃以及對涉及低空經濟運營企業資質的許可等方式予以規制。換言之，應通過行政法律規制糾正低空經濟市場失靈。

公共利益被視為一個社會存在所必需的一元的、抽象的價值，是全體社會成員的共同目標。經濟學界認為公共利益的物質表現形式就是公共物品，指任何個人無法排他地占有和消費的物品，當一部分人消費這種物品的同時，并不排斥另一部分人使用這種物品。對于公共物品來說，消費者常常不愿意付費，市場生產者往往也沒有提供的意愿，因而市場無法自行實現公共物品的有效供給，不得不由國家或代表國家的政府作為供應者。低空經濟的適用場景，諸如城市空中交通航道、通用機場起降空域、無人機物流公共航線等，就是公共物品的具象化。這些空間資源具有非排他性和非競爭性，既為各類市場主體提供運營基礎，也承載著社會公眾對飛行安全、隱私保護、電磁環境等公共利益的訴求。然而，公共利益的內涵與外延本身具有抽象性、模糊性，就使得低空經濟領域的公共利益保護成為一項具有無限包容性、高度擴張性和顯著開放性的制度命題。例如，無人機商業測繪可能涉及地理信息安全這一公共利益，而個人使用微型無人機拍攝又涉及私人財產權與隱私權，二者邊界往往因技術迭代而發生動態變化。當低空經濟領域私人利益與公共利益的范圍難以厘清時，若缺乏有效的行政法律規制，則必然存在私人權利濫用侵害公共利益的風險。此時，公權介入便具備合法性與必要性，而將公共利益通過行政法律進行明確化構造，正是平衡低空經濟多元利益的適當選項，這樣既能為市場主體提供清晰的行為邊界，又能靈活應對不同場景下的公共利益保護需求。美國學者加勒特·哈丁也曾形象地提出“公地悲劇”概念，其通過描述農場主為追求個人利益，盡可能增加牲畜的數量，把公共牧場上的草吃光，直至草場退化的事件，得出“人性都有向外拓張的欲望，無人保護的公共利益最先受到侵害”的結論。那么，若對低空經濟涉及的公共空域、數據資源等“公地”缺乏行政法律規制，市場主體則可能為追求商業利益過度使用公共資源，最終導致空域擁堵、安全事故頻發等系統性風險。因此，低空經濟領域因其高度社會關聯性，必須通過行政法律規制明確權利邊界、規范市場行為，唯有如此，才能在保障低空經濟公共利益的前提下釋放產業活力①。

二、低空經濟行政法律規制的特征

低空經濟行政法律規制，本質上是產業特性、技術變革與法治相互作用的集中體現，其所具有的涵蓋主體部門的多元性、包含規制方式的創新性、設計治理架構的整體性等特征，揭示了其回應低空經濟發展的內在邏輯。分析這些特征，不僅有助于洞悉低空經濟行政法律規制的不足，更有助于為完善低空經濟行政法律規制提供對策建議。

（一）涵蓋的主體部門具有多元性

低空經濟綜合業態的跨領域性、跨行業性決定了其行政法律規制涵蓋的主體部門必然呈現多元性特征，這種多元性主要體現在監管職能的橫向分工上，涵蓋以民航部門為核心、多部門協同配合的規制主體。具言之，民航部門作為空域管理與飛行安全的管理部門，負責統籌空域規劃、空中交通指揮以及通用航空器的飛行許可審批，包括飛行計劃的申報和審批，監督通用航空器的適航狀態，確保飛行器的安全性能以及管理通用航空飛行人員資質，其應當成為低空經濟行政法律規制的核心主體部門。交通運輸部門作為立體交通網絡建設者，職責包括規劃低空起降場、充電樁以及導航臺等基礎設施建設，推動與公路、鐵路聯運協同，因此必須納入低空經濟行政法律規制的主體部門。工信部門作為技術創新與產業發展的推動者，主導低空裝備技術、安全技術、運行技術等，成為體系化推動關鍵共性技術攻關，特別是制定低空經濟應用場景標準的關鍵主體，更要納人低空經濟行政法律規制的主體部門之中。此外，氣象部門提供低空飛行所需的氣象信息，發布低空飛行相關的氣象預警;市場監管部門監督低空經濟相關經營者，維護公平的市場競爭環境。這些輔助性部門同樣也需納入低空經濟行政法律規制主體部門之中。將多元化主體部門納入低空經濟行政法律規制范圍，可以依法有序推動部門協作，進而形成合力，推動低空經濟更好發展。

（二）包含的規制方式具有創新性

隨著科技賦能規模的不斷擴大，通過科技賦能和社會參與推進低空經濟行政法律規制方式創新，既是適應低空經濟大規模發展監管需求，也是提升行政法律規制精準度、效率與水平的關鍵路徑。與傳統以人工巡查為主的監管模式不同，低空經濟的技術密集性與空間流動性特征，決定了其行政法律規制方式必須向科技驅動轉型。具體而言，科技賦能體現為深挖數據價值，利用現有政務數據共享平臺，整合多個主體部門的監管數據，通過大數據對低空飛行器運行數據進行分析，識別各類違規飛行行為并進行預警，反饋給相關監管主體以實現精準規制。這一創新在規制場景中的應用能夠有效拓展信息公開渠道、促進治理主體間的交流與溝通、提升既有數據與信息在決策場景中的應用價值，推動監管部門與社會公眾形成聯合監管合力?？傮w來看，在低空經濟領域，科技可以在不同場域對不同主體進行不同程度的賦能，從而降低信息不對稱，以促進多元主體間的互動，進而使相關方發揮各自的比較優勢，共同解決公共問題。

（三）設計的治理架構具有整體性

低空經濟是綜合性產業形態，所以對其進行行政法律規制需突破傳統的由作為一級政府的“塊”和作為職能部門的“條\"構成的“條塊分割\"局限②，形成由治理主體、治理流程、治理空間三維搭建的治理架構，這樣才有助于低空經濟全國統一市場的形成和行政法律規制的協調統一。具體而言，治理主體涉及民航、工信、公安等負責主體部門；治理流程涉及低空經濟研發、生產、運營等全產業鏈；治理空間涉及國家、區域、地方三級管理層次。低空經濟行政法律規制通過加強治理主體、治理流程、治理空間的聯系來治理低空經濟發展中產生的公共問題，呈現出治理架構的整體性。這種整體性治理架構是行政法律規制對發展低空經濟作出的戰略性回應，其所具有的整合、合作、協調思想，與良法善治理念相契合。

三、低空經濟行政法律規制的不足

如前所述，低空經濟行政法律規制在主體涵蓋、方式創新與架構設計方面具有鮮明特征，但從實踐運行來看，其尚未形成與這些特征完全匹配的制度供給，在規范效力層級、體系協同效能及跨區域治理等方面還存在不足，具體表現為以下三個方面。

（一）法律法規效力等級較低

我國與低空經濟相關的法律法規主要包含以下位階：其一，全國人民代表大會常務委員會制定的法律，主要有《中華人民共和國民用航空法》，該法僅有部分條款涉及低空空域管理、通用航空發展等內容，但其制定早于低空經濟快速發展階段，對相關無人機、飛艇等新興行業的針對性規范明顯不足。其二，國務院（含與中央軍委聯合)制定的行政法規，有《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》《通用航空飛行管制條例》等，這些條例雖聚焦飛行管理，但大多局限于原則性規定，對低空經濟特有的全產業鏈監管覆蓋不全。其三，國務院行政部門制定的規章，有《民用無人駕駛航空器系統空中交通管理辦法》《民用無人駕駛航空器生產管理若干規定》《民用無人駕駛航空器無線電管理暫行辦法》等，這些規章雖在空域使用、運行監控等方面有所細化，但效力層級僅停留在規章層面，對跨部門、跨區域的監管協調缺乏強制力。其四，地方性法規和規章，比如深圳市政府制定的《深圳市民用微輕型無人機管理暫行辦法》主要規范民用微輕小型無人機的生產、銷售、飛行及安全管理活動等；再如廣州市人民代表大會常務委員會制定的《廣州市低空經濟發展條例》也具有地域局限性。綜合來看，我國低空經濟行政法律規制的法規主要集中在規章和規范性文件層面，效力等級較低，難以對低空經濟發展中的違法行為進行有效約束。具言之，首先，對于無人機非法侵入禁飛區、違規飛行等行為，現有法規的處罰力度有限，難以起到震慢作用。其次，相關規范的內容規定較為籠統，特別是對不同類型的低空飛行器，如無人機、飛艇、輕型飛機等，其安全標準、飛行規則、監管方式存在差異，需要制定更加細致的規范。再次，對于低空經濟發展中出現的噪音污染、電磁十擾、隱私侵犯等新問題，現有法規缺乏有效的應對措施。

（二）法律規制體系協同性不強

目前低空經濟行政法律規制體系的協同性不強，主要表現為：首先，執法信息共享存在梗阻。低空經濟涵蓋空域管理、設備研發、飛行運營等全鏈條，涉及民航、工信、公安、市場監管等多部門，但這些部門間存在信息壁壘，導致空域使用數據、企業資質信息、違規記錄等關鍵執法數據難以實時互通。例如，民航部門掌握的飛行計劃審批信息與公安部門的空域監控數據未能有效銜接，使得監管系統無法實現對低空飛行器生產、運營、監管全流程的閉環追蹤，直接降低了執法響應效率，無法達到低空經濟實時監管的需求。其次，執法程序銜接不暢。低空經濟的安全監管依賴審批、監控、處置等環節的對接，但現有行政法律規范缺乏各環節標準化的協同規則。以無人機監管為例，民航部門的飛行計劃審批、企業的設備運維記錄與公安部門的實時監控系統之間存在程序間隙，違法者可利用審批流程未完成的時間差，通過信號屏蔽等手段規避監控、實施“黑飛”，而各主體部門因程序銜接不暢難以快速聯動處置，這一漏洞與低空經濟技術迭代快、風險擴散快的特點形成反差。再次，執法機制與資源配置的失衡加重了執法協同困境。低空經濟的跨區域特征決定了其需要執法力量的統籌調配，但在現有行政執法機制下，一定程度上存在各主體部門執法權限固化、協作規則缺失的現象，面對跨領域違規行為時往往陷入無負責部門牽頭的局面。再加上執法資源在空間與領域上分配不均，核心城市與傳統業態監管力量相對充足，偏遠地區及低空旅游、應急救援等新興領域執法力量則較為薄弱，難以覆蓋低空經濟快速擴張的應用場景。

（三）屬地化管理與跨區域治理之間存在張力

低空經濟具有區域經濟特征，需要謀求區域內商品流通或要素流動的自由化及生產分工的最優化，然而不同地區對于低空經濟屬地化管理的行政法律規制存在差異，更多強調如何打造本地區的產業生態。例如，北京市要求無人機飛行提前24小時申報，深圳市則實行當天報備制，此種地區間差異化的制度安排，導致涉及低空經濟的企業在跨區域運營時需反復調整，從而增加了運營成本和合規成本。再如，涉及低空經濟的現有地方性相關規范呈現出名詞定義不一致、舊規定與新規定沖突等問題①，使得跨區域產業鏈條面臨規制“斷層”，難以形成全國統一的市場秩序，造成屬地管理與跨區域治理之間的張力②，這種張力的本質是地方治理權與區域協同性的價值失衡。通常而言，屬地政府的規制效力僅限于該行政區劃內，在其制度空間邊界范圍內獨占該轄區的公共事務管理權，并將各種資源配置限定在該行政區內部，以實現地方利益③。但是，低空經濟行政法律規制的跨區域特征，要求打破這種“行政區邊界”，從而以平等協作實現公共利益最大化。即在地方行政區劃間，權力行為的對象和效果超越了行政區域的物理邊界，并要求區際政府之間尊重彼此利益，約束自身行為。而地方政府屬地化管理往往熱衷于追求自身利益最大化，從而在一定程度上導致行為異化，造成低空經濟行政法律規制的屬地化管理與跨區域治理的張力。

四、低空經濟行政法律規制的完善

（一）提高法律法規效力等級

提高低空經濟相關法律法規的效力等級，核心在于構建以國家層面立法為統領、多層次法規政策為支撐的剛性規制體系，通過提升法律法規的效力等級，強化對低空經濟全領域、全鏈條的約束力。從行政法律規制需求來看，低空經濟涵蓋通用航空與無人駕駛航空兩大領域，涉及空域使用、適航認證、飛行安全、數據保護等多元場景，其跨領域特性對法律規范的統一性、權威性提出了剛性要求。當前以規章和地方性文件為主的行政法律規制格局，因效力等級偏低，既難以解決不同地區、不同主管部門間的規則沖突，也無法對無人機非法飛行、空域資源濫用等違法行為形成有效震懾。因此，亟需通過國家層面立法填補制度空白，比如制定“低空經濟促進法”或“低空經濟發展法”，其核心價值在于以高位階法律明確低空經濟發展的基本準則、權責劃分與監管框架，以突破現有法律法規碎片化、籠統化的局限。在立法實踐中，需重點破解領域廣泛性與立法針對性的平衡難題：一方面，低空經濟的多樣性法律需求可能導致立法碎片化，這就要求在強化前期立法調研的基礎上，遵循領域性立法的邏輯，以協調放松管制與風險防控為主線，將空域管理、市場準入、安全責任等分散要素納入統一的法律法規。另一方面，需在法律條文中明確市場機制與行政干預的適用邊界，例如對低風險業態簡化審批流程，對高風險領域強化強制監管，使高位階法律法規既能為產業發展提供穩定預期，又能通過強制性條款守住安全底線①。

（二）增強規制體系的整體協同性

低空經濟市場準入機制作為行政法律規制體系的入口環節，其統一性決定著協同治理的效能。此外，行政指導作為柔性規制手段，具有靈活性和可操作性，有助于將分散的市場主體行為納入協同框架，以非強制性引導方式來強化行政法律規制體系的整體協同性，從而實現各市場主體利益最大化②。

1.完善低空經濟統一大市場準入機制。其一，可制定全國統一的低空經濟市場準入標準，進而減少協同阻力。其二，需借助一網通辦整合民航、公安、市場監管等主體部門的審批流程，實現一次申報、多部門聯審，使跨部門程序銜接主動聯動。其三，應建立低空經濟企業信用評價體系，根據信用等級實施差異化監管，對高信用低空經濟企業簡化復評流程，對失信低空經濟企業強化聯合懲戒。

2.通過行政指導促進低空經濟行業協同發展。其一，通過行政指導推動低空經濟行業自律組織建設，包括成立低空經濟行業協會等自律組織，使其為行業自律提供組織保障，并發揮橋梁紐帶作用，加強企業間的信息共享和經驗交流。其二，通過行政指導促進低空經濟行業自律規范制定，具體表現為協調低空經濟行業協會、企業代表共同制定低空經濟行業自律規范，明確行業發展的基本原則、行為準則、道德規范等，為行業自律提供明確的標準和指引。其三，通過行政指導加強低空經濟行業自律宣傳。要通過多種渠道，廣泛開展低空經濟行業自律宣傳，提高企業和社會公眾對低空經濟行業自律的認識和重視程度，引導企業樹立自律意識，自覺遵守行業規范。

（三）優化跨區域規制監管機制

1.統籌跨區域低空經濟行政法律規制執法力量配置。首先，應為低空執法隊伍增加具有航空、信息技術、法律等專業背景的人才，并加強對低空執法人員的培訓，以提高其業務水平和執法能力。尤其需要考慮增強基層低空執法力量，合理配置執法資源，提高基層執法效率。其次，應提高低空執法裝備資源共享水平，包括為低空執法人員配備無人機、衛星定位系統等設備，以提升低空執法的數字化水平，消除地域間的低空執法能力差異。再次，應構建區域聯動監督模式，由跨區域治理協調機構牽頭制定統一的低空執法考核標準，將各地區的低空執法協作能力納人績效考核;還可搭建低空執法監督信息共享平臺，實現違規執法行為的跨區域通報與整改，確保低空執法權力在區域協同框架內規范運行。

2.通過大數據監測提升低空經濟行政法律規制的精準度。首先，在數據采集方面，應通過采集企業運營數據和工信部門的裝備技術認證數據，分析企業的運行狀態，預判其可能存在的風險。同時，應采集無人機起降場、通信基站等基礎設施的地理信息與運行狀態，確保全鏈條數據覆蓋，掌握低空經濟運行的動態全貌，為精準識別違規行為、評估風險等級提供數據支撐。其次，在數據分析處理方面，應通過智能分析，識別低空經濟市場主體的異常行為，進行風險預測預警，對高風險區域與主體提前干預。再次，在大數據監測后的最終處置方面，應根據不同的風險預警，匹配相應的行政法律規制措施，實現由傳統經驗處理向數據驅動處理的轉變，進而提升行政法律規制效能與精準度。

[責任編輯：梁華林]