摘 要：近年來，地方債務風險日益凸顯，成為制約地方經濟發展的重要因素。在當前復雜的經濟形勢下，地方政府面臨“穩增長”與“防風險”雙重壓力。通過深入剖析我國地方債務風險的特征與現狀，研究發現造成地方債務風險的根本原因在于財權與事權不匹配、風險預警與處置機制不完善。針對這些問題，提出通過控增量、化存量、調事權、縮支出、穩增長防范化解路徑，進而構建防范化解地方債務風險的長效機制，確保地方財政穩健運行與經濟可持續發展。

關鍵詞：地方債務風險；防范化解；財政體制；經濟發展中圖分類號：R197.3；F271 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2025）09-0112-05

黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革，推進中國式現代化的決定》對地方債務管理提出明確要求，要建立全口徑地方債務監測和監管體系，完善隱性債務風險防范機制，加快地方融資平臺改革[1]。近年來，地方政府債務規模持續擴大。2013—2020 年地方政府債務規模從 18.61 萬億元上升到 85.49 萬億元，占 GDP 的比重達到 ，這既反映了地方政府在經濟發展中的關鍵作用，也暴露出當前地方債務管理中存在的諸多問題與挑戰。

黨的十八大以來，習近平總書記著重指出需協同推進債務風險化解與經濟發展，構建高質量債務管理體系，健全長效防控機制[3]。當下，地方債務規模呈持續擴大態勢，其背后存在多重因素：在財政體制層面，財權事權的失衡使地方財政資金缺口難以彌補；受經濟增長目標導向影響，不合理投資行為未能得到有效制約，催生過度舉債現象；金融體系信貸環境寬松，監管機制存在漏洞，促使債務規模進一步攀升。與此同時，地方債務管理暴露出諸多結構性問題，舉債主體相對集中、融資渠道較為單一，且風險預警機制缺失，致使債務風險不斷積聚。2024 年 11 月全國人大常委會通過《國務院關于提請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案》，推出 12 萬億元化債計劃，涵蓋分階段置換存量隱性債務、以專項債補充財力化債等舉措[4]。在此背景下，深入研究地方債務風險可為決策者提供科學參考，助力制定針對性方案，切實防范和化解地方債務風險。同時，加強地方債務風險監管與防控，不僅能降低系統性金融風險，還可優化地方財政生態，為地方政府提供可持續的資源保障。

一、地方債務風險的理論基礎

地方債務作為地方政府籌集資金、推動區域發展的重要手段，其風險防控關乎經濟社會穩定大局。準確理解地方債務及其風險內涵、把握風險特征，是探尋有效化解路徑的基礎。

（一）地方債務的定義

地方債務是地方政府通過舉借或擔保等方式籌措的債務資金[5]。在我國，依據債務的法定義務屬性，地方債務可劃分為顯性債務與隱性債務。顯性債務遵循《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）要求舉借，被納入預算管理體系，其償還責任明確歸屬于政府。該類債務涵蓋一般債券、專項債券、商業貸款等類型，在財政報表中均有清晰記錄，具備明確的還款期限與較高的信息透明度。隱性債務則是法定債務限額之外，通過直接借貸、財政承諾償還或違規擔保形成的債務，未納入預算管理，隱蔽性強，暗藏財政風險[6]。其涵蓋政府對公共服務等未來支出承諾、融資平臺擔保債務等，相比顯性債務，隱性債務透明度低，償還責任和主體模糊，管理防控難度更大。

（二）地方債務風險的定義

地方債務是地方政府及相關單位為公益性項目籌集資金形成的債務。當債務無法正常償還，引發財政償債壓力、債務違約，并導致金融與宏觀經濟風險，威脅財政可持續性及引發風險傳導時，即形成地方債務風險。其主要表現為，因債務規模失控、結構失衡或資金流動性不足，地方政府難以按時足額償付到期債務，不僅造成財政資金損失、加重支出負擔，還削弱了地方財政履職能力，制約經濟可持續發展。此外，地方債務風險會降低政府信用評級，削弱融資能力，甚至沖擊金融市場穩定。

（三）地方債務風險的特點

在我國經濟發展進程中，地方債務扮演著重要角色。隨著經濟形勢的變化，其規模與結構也在不斷演變，呈現出一系列顯著特征。目前，我國地方債務風險主要呈現以下三大核心特征：

一是地方債務存量規模龐大。截至 2023 年年底，全國地方政府顯性債務余額已攀升至 40.7 萬億元[7]，與過往年份相比，其呈穩步上升趨勢。除顯性債務外，隱性債務規模龐大卻難以精確統計。

二是地方債務風險錯綜復雜。從負債主體來看，涵蓋省、市、縣、鄉鎮各級政府，以及政府主導成立的融資平臺、國有企業等。不同主體在債務形成過程中扮演著不同角色，其資金來源、使用方式和償還責任各不相同[8]。

三是地方債務風險隱蔽性較強。在債務舉借環節，部分地方政府缺乏規范意識和透明度，通過各種隱蔽手段舉債，使得大量債務分散于不同的融資主體和項目中，未能納入政府官方債務報告體系。

二、地方債務風險現狀及影響

在現代化經濟體系下，地方債務風險兼具微觀運行紊亂與宏觀機制失效的雙重特性。微觀層面暴露出舉債監管松弛、資金利用低效等操作缺陷，宏觀層面則存在風險預警滯后、事權財權錯配等結構性矛盾。這些問題不僅暴露了操作缺陷，更引發了對財政、資源配置、金融體系及政府治理的系統性影響。以下通過構建“現狀—影響”的邏輯鏈條，為地方債務風險的防范化解奠定研究基礎。

（一）地方債務風險現狀

1.微觀層面

一是舉債行為監管存在漏洞。首先表現為預算約束落實乏力。盡管新《預算法》已作出相應規范，實際執行中仍存在諸多問題。部分地方政府出于發展考量，違規變動預算、違規舉債，未經法定流程挪用資金，致使債務規模失控。此外，預算編制科學性欠缺，難以精準預估債務收支，制約風險防控效果。其次是監管面臨挑戰。地方債務的舉債主體為地方政府以及國有企業等，其中融資平臺企業數量龐大、類型多樣且分布分散，導致監管難以實現全覆蓋；部分企業存在內部治理漏洞，財務數據不實、信息披露不充分，進一步加劇監管難度，增加風險的不確定性。

二是信息披露質量有待提高。首先表現為信息披露內容不夠全面。目前，地方政府債務信息披露主要側重于債務規模、債務結構、償債計劃等宏觀層面信息，而對于債務資金的具體使用情況、項目運營效益、潛在風險等微觀層面信息披露較少，影響投資者和社會公眾對債務風險的評估。其次是披露不夠及時。部分地方政府在債務信息披露方面存在滯后性，未能及時、準確地向社會公開債務相關信息。個別地方政府甚至故意拖延或隱瞞債務信息，使得投資者和監管部門難以及時掌握債務動態，影響市場預期和監管效果。

2.宏觀層面

一是風險預警與應急處置機制不完善。首先是預警指標體系科學性不足。現有體系雖能反映債務風險，但覆蓋范圍有限，未充分考慮地方經濟社會的多元復雜因素，部分地區和行業的特有風險未納入評估；同時指標權重分配不合理，過度依賴債務規模等傳統指標，忽視資金使用效益、項目可持續性等關鍵維度，導致預警的精準度和靈敏度欠佳。其次是應急處置措施實操性薄弱。各地雖已制定債務風險應急預案，但在實際執行中，部分措施缺乏可操作性。尤其在債務違約處置方面，缺乏明確的操作細則和有效應對手段，難以平衡債權債務雙方利益、維護金融市場穩定。

二是財政體制改革有待深化。其一，財政資金管理存在結構性短板。當前財政資源配置過度側重債務總量監控，對資金投放的精準性、項目收益可持續性以及潛在風險傳導機制缺乏系統性管理，導致財政資金使用效益難以形成閉環評估，難以支撐高質量發展的精細化管理需求。其二，財政運行機制的動態調節能力不足。部分地區財政管理存在滯后性，未能建立常態化、透明化的債務風險預警和動態調整機制，使得財政政策難以快速響應經濟形勢變化，制約了財政資金統籌效能與風險防控能力的提升。

（二）地方債務風險的影響

地方債務風險對地方經濟社會發展的沖擊呈現系統性特征，具體可從財政可持續性、資源配置效率及治理效能三個維度展開分析：

1.財政可持續性遭受結構性侵蝕

隱性債務規模的非透明性導致地方政府實際債務負擔顯著偏離賬面統計數據，部分市縣綜合債務率突破警戒線。償債支出在財政預算中的占比持續攀升，形成“借新還舊”的“滾雪球效應”，直接擠壓公共服務領域支出彈性空間[9]。“重償債、輕民生”的支出結構失衡，不僅削弱政府公共服務供給能力，更可能引發社會民生領域的系統性風險。

2.資源配置效率呈現雙重性損耗

部分項目投資中，債務資金存在“決策粗放、運營低效”的全鏈條問題。微觀數據顯示，2023 年地方政府專項債平均發行期限為 15.17 年，遠長于一般債券的7.38 年，但利率僅高 0.16 個百分點，在經濟下行時缺乏吸引力[10]。低利率、長期限導致市場參與度低，債券流動性差，資產閑置現象突出。資金投入項目后未達預期收益，地方償債壓力劇增，只能以借新還舊的方式維持運轉，形成“資產閑置—債務沉淀”的惡性循環，在一定程度上對地方財政和金融穩定造成威脅。此類低效投資既背離財政精準支出要求，又因擴大無效債務規模而加重財政負擔，與高質量發展的資源優化配置目標背道而馳。

3.治理效能提升遭遇機制性障礙

地方債務風險復雜多元，對政府治理形成嚴峻挑戰。宏觀層面，經濟周期性波動、土地財政收入銳減及稅收政策頻繁調整，使得債務風險評估難以實現動態監測；微觀視角下，PPP 項目中“偽 PPP”問題凸顯，部分項目空殼化運作，大量積累隱性債務，嚴重削弱治理成效[11]。同時，部分地方政府在風險防控方面的意識有待加強，有時存在對債務管理重視不夠的情況。應急處置措施的實操性以及風險預警體系對資金效益性、項目可持續性等關鍵要素的監測覆蓋需要進一步完善，以更好地提升風險識別、處置效率和治理效能。

三、地方債務風險的成因分析

中國地方債務規模持續擴張，給地方財政帶來巨大償債壓力。這一風險的形成是多因素交織的結果，絕非單一原因所致。因此，需結合我國地方債務管理實際，系統梳理風險生成邏輯，深入探究問題根源，為構建長效治理機制奠定基礎。

（一）財權事權失衡：資金缺口的根源

1994 年分稅制改革重構了央地財政關系，地方政府事權范圍大幅拓展，基礎設施建設與公共服務供給均需大量資金投入。但地方財權增長滯后，在全國財政收入分配中占比偏低，導致資金上頻繁出現缺口[12]。為了維持基礎設施建設的持續推進、公共服務的穩定供給以及其他各類事務的正常運轉，地方政府不得不依賴大規模舉債填補資金缺口。長期舉債致使債務規模持續累積，形成“債務依賴”循環，為地方債務風險積聚埋下隱患。

（二）投資行為隱患：盲目舉債的后果

在傳統經濟考核模式下，地方政府投資沖動與約束機制不足的矛盾日益突出，成為債務風險累積的重要誘因[13]。一方面，地方政府為追求產業擴張與政績提升，投資決策時忽視充分論證和效益評估，盲目啟動大規模項目，在財政資金受限的情況下，只能依賴高負債支撐過度投資。另一方面，部分項目規劃階段可行性研究不深入，存在規劃漏洞、建設周期冗長等問題，實際運營中受市場波動、管理失當等因素沖擊，難以實現預期收益甚至陷入虧損，導致資金回收緩慢，無法覆蓋債務成本。上述問題持續加劇地方償債壓力，使地方財政陷入債務困境，對地方經濟穩定與可持續發展構成威脅。

（三）債務管理短板：結構與來源的問題

地方債務普遍存在結構失衡問題。短期債務占比過高，與中長期財政收入的穩定性特征不匹配，導致地方政府償債壓力陡增，資金周轉風險加劇。部分地區為彌補資金缺口大量發行短期債券，但受限于財政收入增長乏力，短期償債能力不足，陷入資金鏈緊繃困境。在融資渠道方面，部分區域過度依賴銀行貸款、非標融資等傳統方式，渠道單一集中。一旦金融監管政策收緊或銀行信貸規模受限，極易引發資金鏈斷裂風險，威脅基礎設施和公共服務項目的資金保障。

（四）金融監管漏洞：影子銀行的沖擊

在金融監管體系有待完善的背景下，地方政府融資格局趨于復雜化，影子銀行等非規范融資模式滋生蔓延。此類融資方式普遍存在融資成本高的問題，利率顯著高于正規金融機構貸款水平，大幅加重地方政府利息支出負擔。同時，影子銀行融資缺乏必要的信息披露機制，資金流向難以監管追溯，債務規模無法進行統一監測，導致債務風險易于失控，進一步加劇地方債務問題的嚴峻性。復雜的債務架構與監管缺位，不僅削弱地方政府應對經濟波動的能力，還可能誘發系統性金融風險，對地方經濟穩健運行構成威脅。

（五）經濟環境沖擊：外部環境的風險傳導

在全球經濟衰退與國內經濟結構調整的雙重壓力下，地方財政面臨嚴峻挑戰。國際貿易爭端導致外部需求萎縮，外向型產業發展受阻，稅收增長乏力；國內經濟增速放緩疊加房地產行業調整，土地出讓金收入下降，依賴土地財政的地區收入銳減，償債壓力顯著加劇。此外，貨幣與財政政策協同性不足，金融去杠桿背景下地方融資難度加大、成本攀升，中央轉移支付難以完全彌補收支缺口，債務風險進一步凸顯。區域經濟發展失衡問題加劇，欠發達地區因產業基礎薄弱、稅源結構單一，在經濟波動中更易陷入債務危機。

四、地方債務風險防范化解策略

地方債務風險源于財權事權矛盾、債務管理滯后等多重因素交織，防范化解需摒棄單一治理模式，以系統思維構建綜合長效治理框架。這不僅關乎地方財政穩定，更是防范重大風險、保障經濟社會平穩運行的關鍵。

（一）嚴控增量債務，強化金融監管

嚴控新項目審批，嚴格審核資金來源的可靠性與可行性，禁止資金未落實的項目開工，從源頭上遏制新增債務。嚴格依照《預算法》強化預算管理，科學評估財政承受能力，將建設項目財政支出全額納入預算，杜絕超限額違規舉債及變相融資。規范融資活動管理，嚴禁地方政府及部門違規舉債，重點防范以政府購買服務、PPP 模式及政府投資基金等方式進行的隱性融資行為[14]。加強國有企業與融資平臺監管，規范政府注資程序，完善資本補充機制，強化債務約束。推動融資平臺市場化轉型，剝離其政府融資功能，防止通過違規渠道形成隱性債務，多舉措管控債務增量。

（二）化解存量債務，優化動態監控

2022年，國務院辦公廳印發的《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》明確要求，依法合規、穩妥有序推進存量資產盤活工作。嚴格落實債務風險防范要求，嚴禁在盤活存量資產過程中新增隱性債務[15]。堅持市場化、法治化原則，全面清查存量債務，摸清規模、期限、用途等關鍵信息，據此制訂分步化債計劃，明確目標任務與責任主體。優化財政支出結構，壓減一般性支出，統籌資金用于債務償還。在政策允許范圍內，通過債務置換延長期限、降低利率，重點處置融資平臺短期高息債務。建立存量債務動態監測機制，每月統計隱性債務變化情況，實時跟蹤債務增減動態，規范統計流程，為化債資金安排提供數據支撐，推動存量債務有序化解。

（三）調整事權劃分，協調財政關系

根據《國務院辦公廳關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，省級政府被明確賦予防范化解政府債務風險的財政事權，省級黨委和政府對轄區債務風險負總責。在此框架下，需科學劃分省以下各級政府的事權與支出責任，避免因權責失衡導致基層過度舉債。針對跨區域、外溢性強的公共服務和基建項目，應將事權適度上收至省、市級政府，由上級承擔支出責任，從根源上減輕基層財政壓力，降低新增債務風險[16]。同時，優化政府間財政關系，完善省以下收入分配機制，強化省級統籌調控能力，加大對區縣級財政支持力度。省級收入增量重點投向縣級一般性轉移支付，緩解基層收支矛盾，抑制基層舉債傾向，通過體制機制改革系統性防控債務風險。

（四）縮減財政支出，完善績效管理

優化財政支出結構，嚴控一般性支出，重點壓縮“三公經費”、會議費等非急需非剛性開支，將節省資金優先用于民生保障和債務償還，提升資金使用效能。全面梳理評估建設項目，按緊迫程度科學分配資金，優先保障續建及民生項目，暫停或推遲經濟效益低、非必要的項目，避免財政資金浪費。同時，強化預算績效管理，構建完善的財政資金使用績效評價與考核體系，建立績效評價結果與預算安排相關的機制，促使各部門提升財政資金使用效益，杜絕資金浪費和低效使用，確保財政資金精準支出[17]。此外，嚴格規范財政資金使用流程，要求各部門必須按預算規定的用途和范圍使用資金，嚴禁隨意挪用、截留等違規行為，保障財政資金使用的安全、規范與高效，提升資金配置效率和整體使用效益。

（五）穩定經濟增長，創新融資模式

聚焦經濟高質量發展，加速產業結構優化升級，培育新興增長點，增強地方財政收入可持續性，從源頭緩解債務壓力。加大對科技創新、實體經濟的政策支持與資金投入，推動經濟增長與財政增收良性循環。強化財源建設，通過優化營商環境、落實稅收優惠政策助力企業發展，加強重點稅源監管，保障稅收足額入庫。在嚴守債務風險底線基礎上，依法合規發行政府債券，精準投向有收益的公益性項目，發揮債券對經濟的拉動作用。創新投融資模式，推廣PPP、政府投資基金等多元化方式，吸引社會資本參與基建和公共服務領域，借助專業力量提升項目質量與運營效率，實現經濟增長與債務風險防控協同推進。

五、結束語

地方債務風險本質是財政、經濟與制度等多重因素交織的結果，其治理成效直接關系國家財政安全與公共服務供給質量，是影響經濟穩定與社會發展的關鍵要素。在現行財政體制下，地方政府事權財權的結構性矛盾、傳統經濟增長模式中的投資沖動及金融監管機制的不足等，共同構成債務風險積聚的深層誘因。化解地方債務風險，需構建全面系統的解決方案，通過調整財政關系、完善金融監管機制、強化績效管理體系等應對措施，形成風險防范長效機制。未來，需政府、市場與社會進一步協同合作，構建全方位、多層次的風險防控網絡，實現地方債務風險的有效治理，為經濟社會持續健康發展筑牢根基。

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