城鄉(xiāng)“一老一小”社會(huì)保障政策差異及優(yōu)化路徑研究

引言

城鄉(xiāng)“一老一小”社會(huì)保障政策針對(duì)老年人與兒童兩個(gè)特殊群體，在養(yǎng)老、醫(yī)療、教育及托育等方面，能夠有效滿足城市地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)兩個(gè)群體的實(shí)際需求，切實(shí)保障“一老一小”的基本權(quán)益，促使兩個(gè)特殊群體平安健康地享受生活。由于我國(guó)長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致城市地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政投入、公共服務(wù)等方面存在顯著差異，造成城鄉(xiāng)“一老一小”社會(huì)保障政策在執(zhí)行過(guò)程中產(chǎn)生明顯的不同，據(jù)此，本研究針對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中存在的差異，提出較為細(xì)致的政策優(yōu)化路徑，完善城鄉(xiāng)之間在政策實(shí)施和保障水平上的不同。

一、城鄉(xiāng)“一老一小”社會(huì)保障政策差異

（一）養(yǎng)老保障政策差異

城鄉(xiāng)“一老一小”社會(huì)保障政策中的養(yǎng)老政策差異，體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)、保障水平與資源分配3個(gè)方面。在制度設(shè)計(jì)層面，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)采取“企業(yè) + 個(gè)人”共擔(dān)繳費(fèi)模式，而農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)以個(gè)人繳費(fèi)為主，輔以政府補(bǔ)貼和集體補(bǔ)助。城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障水平差異直接反映在待遇領(lǐng)取上。城鎮(zhèn)退休人員享受基本養(yǎng)老金、企業(yè)年金、職業(yè)年金等多層次保障[1，而農(nóng)村老年人依賴基礎(chǔ)養(yǎng)老金、家庭供養(yǎng)，部分高齡老人每月僅能獲得不足200元的補(bǔ)貼，醫(yī)療資源分配不均持續(xù)加劇城鄉(xiāng)養(yǎng)老差異，進(jìn)一步催化城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障政策動(dòng)態(tài)調(diào)整產(chǎn)生分化。

（二）兒童保障政策差異

城鄉(xiāng)兒童社會(huì)保障差異集中體現(xiàn)在醫(yī)療保障、教育福利與政策覆蓋范圍3個(gè)重要方面。關(guān)于城鄉(xiāng)幾童的醫(yī)療保障方面，已經(jīng)普遍被納入“一老一小”專項(xiàng)醫(yī)保，享受門診、住院雙重保障（部分地區(qū)涵蓋意外傷害門診），而農(nóng)村兒童則依賴城鄉(xiāng)居民醫(yī)保，報(bào)銷范圍以住院為主，門診方面的保障較為有限，且地方政府補(bǔ)貼困境兒童的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低。城鄉(xiāng)兒童教育福利與托育服務(wù)的差距相對(duì)顯著。城鎮(zhèn)兒童的“就近入學(xué)”通過(guò)公立幼兒園、普惠托育機(jī)構(gòu)等方式實(shí)現(xiàn)，并配套營(yíng)養(yǎng)餐補(bǔ)貼、課后服務(wù)等政策。農(nóng)村兒童則面臨學(xué)前教育資源短缺的情況，大部分留守兒童依賴家庭照護(hù)、非正規(guī)托育機(jī)構(gòu)提供的教育服務(wù)接受教育，在教育服務(wù)質(zhì)量上參差不齊。以醫(yī)保繳費(fèi)為例，城鎮(zhèn)兒童參保能夠獲得單位代繳、稅收減免，而農(nóng)村部分地區(qū)政府代繳比例不足 30‰ 在兒童保障政策覆蓋范圍上存在明顯的結(jié)構(gòu)性失衡，城鎮(zhèn)兒童保障涵蓋多重維度，而農(nóng)村地區(qū)則主要集中在通過(guò)“兩免一補(bǔ)”等措施保障基本需求，對(duì)0一3歲嬰幼兒早期發(fā)展缺乏足夠支持。

（三）保障資金籌集與管理差異

財(cái)政資金籌集機(jī)制與管理效能的城鄉(xiāng)分化，是導(dǎo)致城鄉(xiāng)“一老一少”社會(huì)保障政策存在差距的核心因素。財(cái)政資金籌措渠道方面，城鎮(zhèn)依托穩(wěn)定的企業(yè)繳費(fèi)、財(cái)政撥款和社會(huì)捐贈(zèng)，形成形態(tài)多元的資金池，而農(nóng)村社保資金則依賴個(gè)人繳費(fèi)與中央轉(zhuǎn)移支付，農(nóng)村地方政府的資金配套能力相對(duì)較弱，財(cái)政補(bǔ)貼受限于基層財(cái)力。城鄉(xiāng)財(cái)政資金分配與使用效率方面的差異體現(xiàn)在，城鎮(zhèn)通過(guò)精細(xì)化預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的定向投放，農(nóng)村則因監(jiān)管體系不夠完善，存在資金挪用、滯留問(wèn)題。財(cái)政資金分配、使用監(jiān)管呈現(xiàn)出“城強(qiáng)鄉(xiāng)弱”格局。城鎮(zhèn)已經(jīng)建立第三方審計(jì)、智能監(jiān)控等全流程監(jiān)管體系，農(nóng)村仍依靠人工核查完成監(jiān)管，在信息透明度上相對(duì)較低。此外，城鎮(zhèn)通過(guò)“政企合作”，引入商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與資金管理，農(nóng)村則缺乏市場(chǎng)化運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，資金保值、增值能力相對(duì)薄弱。

二、城鄉(xiāng)“一老一小”社會(huì)保障政策優(yōu)化路徑

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，制定全國(guó)統(tǒng)一的“一老一小”社會(huì)保障政策規(guī)劃

我國(guó)在全面進(jìn)入人口老齡化社會(huì)與“三孩”政策并行的背景下，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的“一老一小”社會(huì)保障政策，成為破解政策差異的“痛點(diǎn)”。在整合現(xiàn)有分散形態(tài)的養(yǎng)老制度、托育工程建設(shè)內(nèi)容及醫(yī)療制度的過(guò)程中，為進(jìn)一步形成系統(tǒng)性的規(guī)劃，需要從我國(guó)國(guó)家層面，明確“一老一小”社會(huì)保障政策目標(biāo)。例如，2024年，由國(guó)家發(fā)展改革委、民政部和國(guó)家衛(wèi)健委等三部門聯(lián)合修訂的《“十四五”積極應(yīng)對(duì)人口老齡化工程和托育建設(shè)實(shí)施方案》提出，應(yīng)合理區(qū)分基本公共服務(wù)、非基本公共服務(wù)之間的主體責(zé)任區(qū)別，明確社會(huì)力量針對(duì)上述兩種服務(wù)內(nèi)容的具體分工[2]。政府在提供基本公共服務(wù)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保障公共服務(wù)的關(guān)鍵責(zé)任，而基本公共服務(wù)需要通過(guò)一定支持政策，滿足更高層級(jí)的社會(huì)需求，以普惠性服務(wù)供給充分保障社會(huì)整體層面的福利水平，在實(shí)踐中落實(shí)完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和托育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。為打破民政、衛(wèi)生健康、教育等領(lǐng)域之間存在的政策壁壘，各級(jí)各部門可以通過(guò)建立跨部門的協(xié)同機(jī)制，統(tǒng)籌整合農(nóng)村養(yǎng)老與兒童關(guān)愛(ài)服務(wù)資源，以“工作專班”的形式推進(jìn)并形成可以進(jìn)行大規(guī)模復(fù)制的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，改善并優(yōu)化農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)條件，優(yōu)化“一老一小”服務(wù)資源的配置。

此外，為清晰地明確群體的基本權(quán)利、政策兜底責(zé)任，各級(jí)部門需要通過(guò)法律保障的強(qiáng)化，完成《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》等法規(guī)的修訂，并且制定出配套實(shí)施細(xì)則，保障“一老一小”群體的基本合法權(quán)益。例如，北京市的“一老一小”醫(yī)保政策，針對(duì)新生兒參保時(shí)限的規(guī)定，超出90天參加次年社保。為確保政策規(guī)劃的嚴(yán)謹(jǐn)性、適應(yīng)性及前瞻性，需要針對(duì)機(jī)制實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整，并結(jié)合我國(guó)人口結(jié)構(gòu)的變化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的差異表現(xiàn)，定期地完成修訂。

（二）加大財(cái)政投入并優(yōu)化城鄉(xiāng)分配，拓寬資金籌集來(lái)源，強(qiáng)化資金監(jiān)管

“一老一小”社會(huì)保障政策守護(hù)每個(gè)家庭的兩端，是廣大人民群眾獲得幸福生活的重要基礎(chǔ)。在聚焦政策過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，財(cái)政投入是政策的核心支撐。為持續(xù)推進(jìn)民生事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)加大在財(cái)政資金上的投入力度，致力于通過(guò)推動(dòng)“老有養(yǎng)、幼有育”的財(cái)政服務(wù)保障職能，優(yōu)化城鄉(xiāng)財(cái)政資金的分配?，F(xiàn)階段，為重點(diǎn)解決城鄉(xiāng)財(cái)政資金在分配上的失衡問(wèn)題，可以根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)務(wù)狀況等因素，通過(guò)地方財(cái)政增補(bǔ)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的方式，提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平，拉動(dòng)地區(qū)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，以此建立高齡梯度補(bǔ)貼制度。在優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)過(guò)程中，政府應(yīng)提高財(cái)政支出中的養(yǎng)老托育支出占比，提升財(cái)政支出效率與支出效果[3。例如，自2023年統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)（市級(jí)）后，雅安市深入貫徹并落實(shí)社?；疬\(yùn)行的發(fā)展要求，在保障收益基礎(chǔ)上，通過(guò)合理調(diào)整投資策略，進(jìn)一步提升了資金的安全性和穩(wěn)定性。同時(shí)，積極探索多元化的資金籌集渠道，與金融機(jī)構(gòu)合作推出養(yǎng)老專項(xiàng)理財(cái)產(chǎn)品，吸引社會(huì)資本參與。還加強(qiáng)了對(duì)資金使用的全流程監(jiān)管，建立了嚴(yán)格的審批和監(jiān)督機(jī)制，確保每一筆資金都精準(zhǔn)用于“一老一小”保障事業(yè)，切實(shí)提升了財(cái)政資金的使用效益，為當(dāng)?shù)亍耙焕弦恍　鄙鐣?huì)保障體系的穩(wěn)定運(yùn)行提供了堅(jiān)實(shí)的資金支持。

在財(cái)政資金來(lái)源方面，財(cái)政部門需要持續(xù)探索由政府部門主導(dǎo)的全社會(huì)參與的多元籌資模式，并且積極地探索全新的資金籌集方式。例如，“多方共付”模式，鼓勵(lì)企業(yè)、慈善組織等參與多方共付，并通過(guò)稅收減免、榮譽(yù)表彰等政策，激勵(lì)不同類型公益機(jī)構(gòu)、個(gè)人等社會(huì)資本投入。此外，可以充分借鑒2023年泉州市出臺(tái)的整體解決方案，將政府出資購(gòu)買的居家養(yǎng)老服務(wù)納入民生實(shí)事項(xiàng)目的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，擴(kuò)大養(yǎng)老、托育的普惠性服務(wù)供給。財(cái)政資金使用監(jiān)管層面，各部門應(yīng)當(dāng)建立全流程透明化機(jī)制，明確財(cái)政資金在流轉(zhuǎn)過(guò)程中的可追溯性。例如，自2024年起，越西縣在分配上級(jí)財(cái)政所下達(dá)的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展資金過(guò)程中，通過(guò)財(cái)政專項(xiàng)審計(jì)、第三方評(píng)估，確保43.24萬(wàn)元資金的精準(zhǔn)分配與使用，提高財(cái)政績(jī)效管理實(shí)際水平，以“做實(shí)、做精和做優(yōu)”強(qiáng)化財(cái)政資金在分配過(guò)程中的使用效益[4]。越西縣通過(guò)實(shí)行醫(yī)保補(bǔ)助的“十年增3倍”模式，動(dòng)態(tài)調(diào)整城鄉(xiāng)醫(yī)保財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，將城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，動(dòng)態(tài)調(diào)整為個(gè)人繳費(fèi)與財(cái)政補(bǔ)助相結(jié)合的統(tǒng)籌形式，并強(qiáng)化慢性病報(bào)銷等細(xì)節(jié)管理。

（三）加大農(nóng)村養(yǎng)老托育服務(wù)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化城鄉(xiāng)服務(wù)質(zhì)量與專業(yè)化水平

農(nóng)村地區(qū)存在養(yǎng)老托育設(shè)施短缺、養(yǎng)老托育服務(wù)能力薄弱的問(wèn)題，是城鄉(xiāng)政策之間存在的最大差異性和短板。為確保養(yǎng)老托育服務(wù)有溫度，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在推動(dòng)養(yǎng)老托育服務(wù)資源下沉過(guò)程中，緊扣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等，優(yōu)先完成農(nóng)村養(yǎng)老托育服務(wù)設(shè)施建設(shè)，大力活化基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)先布局，改善農(nóng)村養(yǎng)老托育服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施條件，完成規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，強(qiáng)化兜底保障能力。例如，2025年南城縣通過(guò)實(shí)施全方位的服務(wù)資源配置試點(diǎn)工作，推動(dòng)區(qū)域性的養(yǎng)老托育服務(wù)資源整合，試點(diǎn)過(guò)程中，南城縣整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、文化站等資源，打造區(qū)域性養(yǎng)老托育綜合服務(wù)中心，通過(guò)“公建民營(yíng)”模式提升全縣養(yǎng)老托育綜合服務(wù)管理水平，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)資源下沉，降低運(yùn)營(yíng)成本。各級(jí)政府可以參考濟(jì)南市高新區(qū)舜華路街道綜合養(yǎng)老服務(wù)中心的長(zhǎng)者食堂等服務(wù)區(qū)域的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，聚焦老年人需求，推動(dòng)健身房、理療室等設(shè)施向地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的延伸，提升養(yǎng)老服務(wù)可及性。

城鄉(xiāng)養(yǎng)老托育服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)化，需要以專業(yè)化人才培養(yǎng)為核心，以此豐富農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老托育服務(wù)供給。針對(duì)兒科學(xué)和老年醫(yī)學(xué)等緊缺人才問(wèn)題，教育部門應(yīng)當(dāng)支持醫(yī)學(xué)教育部門所屬院校適度擴(kuò)大醫(yī)學(xué)相關(guān)專業(yè)招生規(guī)模，并建立定向培養(yǎng)機(jī)制，強(qiáng)化兒科學(xué)、老年醫(yī)學(xué)等臨床醫(yī)學(xué)人才的培養(yǎng)[5]。例如，廣東省通過(guò)實(shí)施“百千萬(wàn)工程”，專項(xiàng)計(jì)劃培養(yǎng)兒科學(xué)和老年醫(yī)學(xué)緊缺人才，鞏固與提升基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力，達(dá)到我國(guó)推薦標(biāo)準(zhǔn)和基本標(biāo)準(zhǔn)。此外，在推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)方面，麗水市通過(guò)適老化改造項(xiàng)目補(bǔ)貼，推進(jìn)以舊換新居家適老化改造，并且制定出具體的服務(wù)流程和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。六安市在托育領(lǐng)域積極探索“醫(yī)育結(jié)合”養(yǎng)老托育服務(wù)模式，秉承“小托育、大民生”理念，關(guān)注0—3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)工作，并通過(guò)融合健康管理與早期教育，在裕安區(qū)率先打造出“社區(qū)照護(hù) + 醫(yī)療保健 + 教育促進(jìn)”\"醫(yī)育結(jié)合”養(yǎng)老托育服務(wù)形式，實(shí)現(xiàn)“ i₁₊₁lt;2^′ ’的服務(wù)倍增效應(yīng)，最大限度保護(hù)嬰幼兒的安全與健康。

（四）完善政策執(zhí)行措施，并構(gòu)建監(jiān)督評(píng)估體系評(píng)估政策實(shí)施效果

為緩解托育困境，需要通過(guò)細(xì)化政策落地執(zhí)行方案的方式，確保政策具備高實(shí)操性。例如，自2024年起，泉州市依托打造普惠托育“泉享托”品牌契機(jī)，圍繞普惠托育服務(wù)發(fā)展示范項(xiàng)目實(shí)施方案，明確政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目清單、擴(kuò)大普惠托育機(jī)構(gòu)覆蓋面等舉措，確保政策操作實(shí)現(xiàn)惠民生、補(bǔ)短板。在強(qiáng)化問(wèn)責(zé)剛性過(guò)程中，各級(jí)政府需要建立責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)政策執(zhí)行不力的部門治庸問(wèn)責(zé)，例如，撫州市南城縣通過(guò)定期會(huì)商機(jī)制，動(dòng)態(tài)調(diào)整試點(diǎn)工作部署。城鄉(xiāng)“一老一小”社會(huì)保障政策的監(jiān)督評(píng)估體系應(yīng)當(dāng)包含多維度指標(biāo)，理應(yīng)建立醫(yī)保報(bào)銷比例、養(yǎng)老床位覆蓋率等量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，并引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，定期發(fā)布政策服務(wù)發(fā)展指數(shù)。為強(qiáng)化全社會(huì)對(duì)社會(huì)保障政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，各部門通過(guò)信息公開(kāi)平臺(tái)，公示財(cái)政資金的使用情況和服務(wù)成效。例如，北京市醫(yī)療保障局通過(guò)參保率和服務(wù)滿意度調(diào)查評(píng)估實(shí)施效果，動(dòng)態(tài)反饋“一老一小”重點(diǎn)人群醫(yī)保政策服務(wù)成效。

此外，需要通過(guò)動(dòng)態(tài)反饋機(jī)制將“一老一小”社會(huì)保障政策執(zhí)行情況的評(píng)估結(jié)果與政策調(diào)整進(jìn)行掛鉤。例如，在統(tǒng)籌推進(jìn)“一老一小”服務(wù)發(fā)展政策支持體系過(guò)程中，國(guó)家發(fā)展改革委從供需兩端出發(fā)所提出的政策，主要根據(jù)各個(gè)區(qū)域的統(tǒng)籌實(shí)施效果，進(jìn)行制度、政策及機(jī)制的差異化調(diào)整，并且，通過(guò)持續(xù)優(yōu)化“一老一小”社會(huì)保障政策工具包，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系的精準(zhǔn)化與長(zhǎng)效化。

結(jié)語(yǔ)

研究通過(guò)全面且深入地分析，詳細(xì)地完成城鄉(xiāng)“一老一小”社會(huì)保障政策差異及優(yōu)化路徑的闡釋。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局的不斷變化，“一老一小”社會(huì)保障政策將面臨更大的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，為保障“一老一小”兩個(gè)特殊群體與全社會(huì)共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，研究將在未來(lái)持續(xù)探索創(chuàng)新，以更加深入的實(shí)地調(diào)研和數(shù)據(jù)分析了解“一老一小”需求與困境，制定出更為精準(zhǔn)的政策執(zhí)行依據(jù)。

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（作者單位：廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯：袁麗娜）