韌性安全城市視角下公共安全治理體系構建研究

隨著我國城鎮化進程的不斷加快，城市在國家經濟和社會發展中起到越來越重要的作用，且城市規模不斷擴大、人口和產業不斷聚集，城市運轉過程中各類風險交織疊加，使得城市的公共安全壓力越來越大。本文從韌性安全城市的視角出發，通過分析韌性安全城市建設與公共安全治理的關系，梳理韌性安全城市推進過程中存在的問題，并提出六大體系建設建議，為全面增強城市整體韌性，不斷提升城市安全治理水平提供理論參考。

韌性安全城市的提出

我國已經進人高質量發展新階段，城鎮化進程不斷加快，城市成為人口、經濟和各項公共服務的主要載體。城市擁有富集的資源要素、先進的產業集群、廣闊的發展機遇，但是伴隨著城市人口和規模的迅猛擴張，治理難度大、風險隱患多、基礎設施不足、城市更新困難等“城市病”不同程度出現。

黨的十八大以來，黨中央高度重視城市安全工作。2018年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推進城市安全發展的意見》，指出要從加強城市安全源頭治理、健全城市安全防控機制、提升城市安全監管效能、強化城市安全保障能力、加強統籌推動等方面，推動城市安全發展取得明顯進展[1]。黨的二十大報告指出，“要提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，打造宜居、韌性、智慧城市”[2]。韌性城市是“韌性”這一概念在城市治理過程中的實踐運用，為城市發展和風險管控提供了新的視角。

2023年12月，習近平總書記在上海考察時提出：“全面推進韌性安全城市建設，努力走出一條中國特色超大城市治理現代化的新路。”[32024年2月，習近平總書記在天津考察時強調，“要堅持走內涵式發展路子，創新城市治理，加強韌性安全城市建設，積極實施城市更新行動，增強發展潛力、優化發展空間，推動城市業態、功能、品質不斷提升”。[4]

“韌性城市”中加人“安全”二字，深刻表明城市發展不能只考慮規模經濟效益，必須統籌城市運行過程中的經濟、生活、生態和安全的需要。全面推進韌性安全城市建設，使城市能夠有效防范和抵御各種內外風險沖擊，具有在逆變環境中承受、適應、快速恢復和可持續發展的能力，這是城市安全發展的新范式。

韌性安全城市對公共安全治理的價值重構

韌性安全是城市運行的重要基礎，是城市可持續發展的重要內容，是推動城市安全發展的戰略選擇[5]。推進韌性安全城市建設，可以有效提高城市應對突發公共安全事件的能力，在風險處理處置過程中主動“恢復”。

（一）韌性安全城市是人民城市理念的具體體現

近年來，伴隨著城市規模的不斷擴張，各類要素快速向城市聚集，城市運行已超出了其承載能力，老舊小區、地下管網、公共場所、高層建筑等本身到達事故易發多發的生命周期，群眾身邊的事故時有發生，城市安全問題越來越受到關注。2019年習近平總書記提出“人民城市人民建，人民城市為人民”的理念①，黨的二十大報告進一步強調，“堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水平，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。”[2韌性安全城市“為了人民”而建，以滿足人民群眾對美好生活的需要為根本目標，把守護人民生命財產安全、改善民生作為根本遵循與最終追求。

韌性安全是城市運行的重要基礎，是城市可持續發展的重要內容，是推動城市安全發展的戰略選擇。

（二）韌性安全城市是風險管控的系統革新

近年來，全國各地極端自然災害及安全事故頻發，地震、內澇、爆炸、坍塌、火災等造成了嚴重的破壞和巨額經濟損失，鼠疫、新冠疫情等突發公共衛生事件影響深遠。隨著現代城市的發展，其系統內部和系統之間的時空關聯日益復雜，各類傳統和非傳統安全風險大大增多，特別是自然災害不僅造成各類基礎設施的破壞，而且易引發各類次生災害，導致城市功能癱瘓、人員傷亡和經濟財產損失，嚴重威脅社會穩定。傳統的防災減災以及風險管控僅關注單一領域的風險隱患，依賴經驗主導和定性分析的管控方法，面對災害、事故呈現被動處置、孤島作戰的特征，難以適應現代風險復雜化、動態化的治理需求。而韌性安全城市更強調系統、全面、過程控制，對多重風險交織疊加問題，主張通過數據驅動和量化分析進行精準識別、超前防范、主動應變，實現城市安全治理關口前移，從被動應對到主動防御的轉變。韌性安全城市更關注的是城市的全周期管理，目標是構建事前完備的風險預防機制、事發快速的預警響應機制、事中高效的應急處置機制、事后系統的恢復重建機制，切實提升城市應急管理能力和可持續發展能力。

（三）韌性安全城市是應急能力提升的有效方案

國家安全和社會穩定的根基在基層、重心在基層、力量也在基層，同時很多風險隱患聚集在基層、發生在基層，整改處置最好的時機、地點也在基層。提升基層應急治理能力不僅是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要著力點，更是防范化解重大安全風險、筑牢人民群眾生命安全防線的核心保障。當災害發生時，基層能否及時反應、快速部署，能否在最短時間內凝聚各方合力、防止風險擴散，在一定程度上直接決定了災害、事故的損失程度。韌性安全城市建設強調系統思維與協同意識，通過構建災前預防、災中應急響應、災后重建恢復的全鏈條治理體系，使城市既能在災害沖擊下保持運轉、高效處置危機，又能在災后迅速恢復社會經濟秩序，并通過經驗復盤和動態優化機制，增強對未來風險的適應性，最終推動基層平戰轉換能力的全面躍升。

韌性安全城市建設的現實困境分析

從現實來看，我國災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失重，而且人口高度集中，自然災害對于公共安全的影響越來越大。2021年河南鄭州“7·20”特大暴雨就反映出自然災害發生在城市會伴隨“放大效應”“鏈發效應”，引發更多次生災害。

（一）條塊分割導致的協同失靈

當前城市公共安全治理主要以條塊分割模式為主，各職能部門根據“三定方案”對所轄行業進行管控，各鄉鎮街道按照轄區范圍進行綜合治理。但是，城市安全工作是一個系統工程，系統內部是復雜多元的，系統要素相互關聯、相互嵌入，很難進行明確分割。同時，隨著經濟社會不斷發展，行業、領域的界限越來越模糊，即便是單一的物體，涉及的安全問題也是全產業鏈的，比如電動自行車，就涉及生產、運輸、銷售、儲存、使用、充電、維修、停放、回收、報廢等一系列生產經營活動，而每一個環節又相互作用，傳統的通過劃分環節指定由單一部門負責局部監管的方式必然效率低下，而部門間存在的監管壁壘也會導致個別環節出現“誰都可以管、誰都沒有管”的現象。同時，過分強調“條塊管理”，一旦出現跨部門、跨區域、跨行業的風險時，可能會因為“條塊分割”而協調不暢、動作遲緩。

（二）重“顯績”輕“韌性”的規劃失衡

進入新世紀，城鎮化步伐加快，城市規模快速擴張，多年的城市投資大多集中在短期有經濟效益、提升城市品質、優化城市形象的大型基建，比如道路交通、高層建筑、大型商業綜合體、城市綠化等，但是對于基礎設施的更新、維護不足，比如地下管網、城市排水、消防設施以及公共應急避難場所等。近年來，各地不斷加強民生保障，推進老舊小區改造，但是工程重點是供水、取暖等常規內容，對于居民一些新興需求難以滿足。以電動自行車為例，其充電起火已引發多起惡性事故，全國正大力推進安全治理。但深層矛盾在于，小區公共充電設施供給與居民實際需求的嚴重失衡，公共基礎設施的結構性短缺，導致相關治理舉措難以觸及問題本質，無法形成長效解決機制。

（三）風險前置管控的機制缺位

“韌性安全城市”突出災前預防，黨的二十大報告指出“堅持安全第一、預防為主，建立大安全大應急框架，完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預防轉型”。因此，風險研判以及有效的風險防控對于建設韌性安全城市至關重要，但是在基層落實過程中，基層人員受限于綜合素質及專業能力，對于風險的識別、防范都存在不同程度的問題。當前，多數行業領域尚未建立明確的風險辨識與管控規范，直接導致城市風險研判失準、防控措施效能不足。城市安全治理仍呈現“重應急、輕預防”的被動特征，風險前置防控機制的缺位問題亟待破解。

（四）智慧化手段的場景適配不足

隨著城市建設不斷延伸，內部結構愈發復雜，依靠傳統“人防”模式進行風險、事故精準識別、超前防范、主動應對、自主恢復已不現實，“技防”應用在公共安全治理過程中的作用越來越重要。當前，很多城市在大力推進“智慧城市”建設，開發了各類系統、應用程序，但多用于公共交通、生活服務、審批審核、寄遞物流、醫療教育等生活領域，在災害預報預警以及日常監管領域的應用不足。大量風險源、風險點仍依賴傳統的人工巡查手段進行評估。在事故災難應急處置環節，決策過程仍以經驗主導，數據信息的戰略支撐作用不足。

（五）公眾風險意識培育的常態化缺失

城市防災減災及應急救援主要由應急管理部門牽頭負責，相關行業領域生產經營類風險由主管部門監督管理，通過多年推動，部門間統籌聯動日益成熟，從定期組織的大型防災演練、應急演練可以看出，部門責任相對清晰，面對事故災難基本能做到各司其職、凝聚合力。但是各類預防性措施、示范性演練在推動過程中普遍面臨社會公眾參與不足的問題，這一現象在大型演練中尤為突出。盡管部門間能實現迅速決策、政令通暢、高效執行，但群眾對于政府決策的實際響應遠低于預期。此外，社會大眾的應急能力和防災避險自救意識存在顯著短板：政府層面缺乏常態化引導機制，往往只在5月12日“全國防災減災日”等特定時段進行，且學習內容籠統、學習形式單一。公眾層面主動學習應急避險知識意愿不強，導致常見災害場景應對、基礎安全常識等內容成為普遍性知識盲區。

提升城市安全韌性的路徑探索

建設韌性安全城市，必然是一個長期的、系統的、全面的戰略過程。其核心目標在于構建具備實時監測、敏捷響應、高效恢復能力的現代化城市系統，確保城市運行的持續穩定。同時通過建立自我完善的動態調整機制，系統性提升城市對未來災害風險的綜合防范能力，最終實現對人民群眾生命和財產安全的全方位保護。為此，建議通過建立健全組織領導體系、制度支撐體系、基礎保障體系、風險檢測預警體系、科技賦能體系、多元治理體系等不斷提升城市公共安全治理能力和水平。

（一）強化韌性安全城市頂層設計

要立足城市發展特點，出臺韌性安全城市建設地方性法規，配套細化實施辦法，對各部門職能職責、物資儲備管理、災前宣傳教育、應急物資及應急救援隊伍調撥、災后重建等各項具體工作做出明確規定。系統推進韌性安全城市專項規劃編制，科學布局城市災害防御空間（如綠地、公園、防護林、緩沖隔離帶）和城市應急空間（如應急避難場所、醫療救護站點），并制定房屋、交通、能源、水利、電力等基礎設施的系統性改造提升方案，從制度保障、空間優化、設施升級等多維度強化城市安全韌性。

（二）構建復合型綜合協調聯絡機制

應當以系統性、全局性、長遠性思維為指引，摒棄碎片化治理模式，打破部門壁壘，構建跨部門聯動機制，推動各職能部門在建設過程中實現資源整合、優勢互補，凝聚協同發展的強大動能。針對一些跨地域、跨區域、跨行業的綜合性風險，更加需要部門間統一思想、統一行動，形成管理合力。從基層實際來看，應急管理局作為綜合性應急管理部門，自成立之后不斷健全完善各項體制機制，“硬性”的組織架構已搭建完成，“軟性”的機制還需要進一步推進，特別是要把城市治理重點由安全救援向事前綜合預防轉變，逐步打通與其他部門的行業壁壘，構建常態化協調聯絡機制，保證各類風險及時發現、共同應對、信息共享、災害共援，讓風險隱患從“局部管控”向“系統治理”轉變。

（三）夯實韌性導向的城市基礎設施

突出抓好城市生命線工程建設，增強城市供水、供電、供氣、通信、排水等保障能力，確保遇到災害時仍能保障基本需要。要全面加強城市工程韌性，強化源頭治理，把韌性安全城市思維貫穿城市規劃設計、建設管理、運行維護的全過程、各方面，嚴把安全關、質量關，夯實韌性安全城市的基礎。全面提升城市防災減災能力，適度提高防災重點設施的數量及標準，確保極端情形下城市生命線工程正常運轉。加快建設“平急兩用”的公共基礎設施，完善應急避難場所規劃布局，健全完善應急避難場所的管理和使用制度，加強日常維護和管理。

（四）構建治理重心前置的風險防控機制

需秉持“預防優先”理念，推動城市安全治理模式從被動響應向主動防控轉型，將風險防范的重心前置。構建韌性安全城市，應建立全流程風險管控體系，運用智能化手段實現城市風險的動態監測、科學分析、精準預警與有效處置，確保風險隱患早識別、早介入、早化解。要把安全教育納入國民教育、干部教育培訓，充分利用現代媒體，通過線上宣傳教育、線下實景體驗等手段，全面開展安全風險教育，提高社會公眾的安全風險意識，引導廣大人民群眾積極參與韌性安全城市建設。

（五）加強智慧城市與安全治理的深度融合

為進一步鞏固智慧城市建設成果，需將韌性安全城市的理念主動融入智慧城市建設全鏈條。充分依托智慧城市已經建成的硬件設備以及信息和通信技術手段，對收集到的各項城市運行核心數據進行再梳理再分析，從城市安全韌性維度實現數據的高效利用。全面破除“信息孤島”壁壘，構建數據交流共享機制，有效規避信息收集滯后、傳導不暢、可信度不足等問題，推動智慧城市向更安全、更可持續的方向發展。

（六）推進多元治理主體的協同發力

充分發揮社會組織在發動群眾、資源調配、專業技能以及“平急轉換”機制中的天然優勢，通過優化協同聯動機制、拓寬參與渠道，將社會組織專業人才納人城市安全治理隊伍，提升政府應對災害的響應靈敏度和處置能動性。要大力提升村、社區等基層組織應急能力，切實發揮“網格化”管理優勢，推動部門的專業資源和鎮街的基礎力量深度融合，構建從安全問題發現、協調指揮、問題處理到核查反饋的閉環管理模式，建立底數清晰、責任明確、協調順暢、反應迅速的安全治理機制

結語

建設韌性安全城市是一個龐大復雜的系統工程，需凝聚完善的基礎設施、現代化的治理體系和治理能力、高效的治理機構、高素質的市民隊伍等要素的綜合效能。需始終堅持以人民為中心的發展思想，自覺踐行人民城市理念，強化全局統籌與系統謀劃，深刻領悟韌性安全城市的深層內涵，主動變革城市規劃、建設和管理的傳統模式，以多元要素協同為支撐，為城市高質量發展構建兼具安全性與可持續性的創新路徑，切實保障人民群眾生命財產安全與城市運行穩定。

注釋

① 習近平：人民城市人民建，人民城市為人民[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-11/03/c-1125186430.htm。

參考文獻

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[4]向全國各族人民致以美好的新春祝福祝各族人民幸福安康祝偉大祖國繁榮昌盛[N].人民日報，2024-02-03（01）.

[5]周素麗，魏愛云.2024年國家治理領域值得關注的十個課題[J].國家治理，2024（1）：12-21.

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[7]王玉.我國“安全韌性”城市建設的現實困境與發展進路[J].行政與法，2023（11）：118-128.

作者簡介

黨煒中共鄂爾多斯市東勝區委黨校講師，研究方向為公共安全管理、安全生產

張小麗鄂爾多斯市第二中學講師，研究方向為信息技術、教學管理